Рамка на политиката на ИПС

Увод

Институционалната рамка за икономически и паричен съюз (ИПС) се основава на двойна структура. С въвеждането на еврото компетентността за паричната политика и политиката на обменния курс се прехвърлят на ниво еврозона, а компетентността за икономическата политика в голяма степен остава отговорност на създателите на национални политики.

Причината за тази уредба, която води началото си от Договора от Маастрихт от 1992 г. е, че икономическите политики, като например фискалните и структурните политики, се налага често да вземат под внимание национални особености и институционално устройство и често са в центъра на национални обществени и политически дебати. Очакваше се тази рамка да предизвика известно политическо съревнование сред създателите на национални политики и чрез това да допринесе за появата на най-добри практики, които правителствата да следват и да споделят помежду си (виж статиите в Месечен бюлетин Институционално устройство и функциониране на еврозоната от 2008 г. и Рамка на икономическата политика в ИПС от 2001 г.).

В същото време единният пазар на ЕС направи икономиките на Европа силно взаимозависими. Икономическата и финансова интеграция в еврозоната се увеличи още повече в резултат от единната валута. За да бъдат взети под внимание тези взаимозависимости (в частност под формата на ефекти на разпространение, т.е. когато политически решения в една страна засягат други страни), към икономическите политики трябва да бъде приложена Рамката за европейска координация и надзор. Също така е възможно некоординираните мерки на националните икономически политики да не са особено ефективни в контекста на едно по-мащабно общо сътресение, например икономическата и финансова криза, което като цяло се отразява по сходен начин на повечето или всички европейски страни. Нещо повече, съществува необходимост от европейска рамка, защото националните икономически политики трябва да бъдат насочени към постигането на стабилност, за да се осигури съвместимост с единната парична политика и нейната основна цел - ценова стабилност, според изискването на Договора.

Финансовата и икономическа криза обаче разкри основни слабости на рамката за икономическо управление. Икономическото управление почиваше на допускането, че страните трябва да имат достатъчно стимули, за да „поддържат дома си в ред“ и така почти автоматично да допринасят за общото благо на еврозоната. Решенията, свързани с икономическата политика, на практика бяха предмет само на слаби ограничения на европейско равнище, дори в области, в които се предполагаше да се прилагат сериозни правила (основно фискалната политика - виж по-долу). Взаимният натиск, т.е. натискът, който държавите членки си оказват една на друга за следване на стабилни икономически политики, в голяма степен отсъстваше от европейските политически дебати. Нещо повече, финансовите пазари не успяха да изпълнят адекватно дисциплиниращата си роля.

Опитът, придобит след въвеждането на еврото, подсказва, че границите на това, което може да постигне меката форма на координация на политиките, са достигнати, както по отношение на определянето, така и на прилагането на европейските правила и препоръки. Съществуването на съществени политически ефекти на разпространение сред страните от еврозоната несъмнено е основание за по-дълбока интеграция на фискалните, структурните и финансовите политики, която на по-късен етап ще доведе до пълна икономическа интеграция, гарантираща гладкото функциониране на ИПС. В тази връзка ЕЦБ препоръчва качествен скок към заздравяване на институционалните основи на ИПС и към по-дълбок икономически съюз, съизмерим със степента на вече постигнатите чрез паричния съюз икономическа интеграция и взаимозависимост (виж Засилване на икономическото управление в еврозоната).

Преглед на координацията на икономическата политика и инструментите за контрол в ИПС

Интегрирани насоки

С оглед на повишената взаимосвързаност на икономиките на ЕС, и в частност на еврозоната, Договорът изисква държавите членки да разглеждат икономическите си политики като въпрос от общ интерес и да ги съгласуват в рамките на Съвета на ЕС (член 121 от ДФЕС). По-конкретно Договорът (член 120 от ДФЕС) предвижда приемането на Общи насоки на икономическите политики, в които са изложени препоръки към създателите на политики относно макроикономическите и структурните политики. Общите насоки на икономическите политики, приети от Съвета на ЕС по препоръка на Комисията, са едно от основните средства за координация на политиките през първото десетилетие на ИПС.

От 2005 г. нататък Общите насоки на икономическите политики се сливат с т.нар. Насоки за заетостта (член 148 от ДФЕС) и се превръщат в Интегрирани насоки. Те се одобряват на най-високо политическо равнище - ръководители на ЕС - по време на пролетните заседания на Европейския съвет и се актуализират според изискванията.

Стратегия „Европа 2020“

Икономическите реформи на продуктовите и трудовите пазари за повишаване на пазарната гъвкавост и насърчаване на конкуренцията са от основна важност за гладкото функциониране на ИПС. Подобни реформи дават възможност на държавите членки да увеличат потенциалния растеж и заетостта. Нещо повече, подобни реформи помагат на държавите членки да подобрят своята производителност и конкурентоспособност, като в същото време направят икономиките си по-устойчиви на икономически сътресения. В еврозоната има още по-голямо основание за структурни реформи, тъй като държавите членки вече не могат да използват паричната политика и политиката на обменния курс като инструменти на националната политика. Следователно структурните реформи също са от основна важност за избягване на дисбаланси в еврозоната.

В този контекст на срещата на Европейския съвет през юни 2010 г. ръководителите на ЕС приеха стратегията „Европа 2020“ - стратегията на Съюза за създаване на работни места и насърчаване на растежа чрез икономически и социални реформи, като се отчитат съображенията, свързани с околната среда. В съответствие с трите насоки за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, стратегията включва политически действия както на национално равнище, така и на равнище ЕС, които целят повишаване на благосъстоянието на европейските народи. Целите на стратегията „Европа 2020“ са изразени чрез пет главни цели на равнище ЕС, които включват заетост, научни изследвания и развитие, климатични промени, образование и бедност.

Съгласно стратегията държавите членки представят годишни национални програми за реформа, които са съобразени с Интегрираните насоки и имат за цел преодоляването на специфични за страната трудности, свързани с растежа и заетостта. На равнище ЕС усилията на държавите членки се подкрепят от „водещи инициативи“ и подкрепящи политики. Например за завършването на единния пазар те се състоят във финансиране на научни изследвания и иновации и подобряване на достъпа на фирми от ЕС до глобалните пазари ec.europa.eu/europe2020/.

Стратегията „Европа 2020“ е продължение на Лисабонската стратегия, която се характеризира с умерен успех, основно заради слабите правила за управление, липсата на ясен фокус и недостатъци в комуникацията. ( Статия от Месечен бюлетин от юли 2005 г.: Лисабонската стратегия пет години по-късно). Стратегията „Европа 2020“ се опитва да поправи тези недостатъци, главно като дава активна ръководна роля на Европейския съвет в изпълнението на програмата за реформи и като засилва контрола над реформиращите политики на държавите членки.

Реформирана рамка за икономическо управление

В отговор на финансовата и икономическа криза през 2011 г. Съветът и Европейският парламент приемат пакет от законодателни мерки за укрепване на рамката за икономическо управление на ЕС (за цялостна оценка на ЕЦБ виж статията в Месечен бюлетин от март 2011 г. Реформата на икономическото управление в еврозоната - основни елементи).

Пакт за стабилност и растеж

Стабилните държавни финанси помагат да се постигнат други важни политически цели - силен и устойчив растеж, и така да се подкрепи създаването на работни места. Фискалната дисциплина също подпомага задачата на централните банки да поддържат ценова стабилност (виж статията в Месечен бюлетин от юли 2008 г. Една парична политика и множество фискални политики - гарантиране на гладкото функциониране на ИПС).

Поради тези причини Договорът изисква от държавите членки да избягват прекомерните дефицити (член 126 от ДФЕС). Пактът за стабилност и растеж, който беше приет през 1997 г., засилва разпоредбите на Договора относно фискалната дисциплина, като създава процедура за многостранен надзор, която съдържа предпазни и корективни мерки (виж Десет години Пакт за стабилност и растеж).

Предпазните мерки се основават на редовен надзор на националните държавни финанси. Комисията и Съветът на ЕС ежегодно оценяват програмите за стабилност, представяни от държавите членки на еврозоната, и програмите за конвергенция на държави членки извън еврозоната. Програмите съдържат преглед на икономическите и фискалните тенденции във всяка държава и определят средносрочна цел на бюджетната политика, както и план с коригиращи мерки за постигането на целта. Комисията може да отправи ранно предупреждение към държава членка, която има опасност да не спази ангажиментите си по Пакта за стабилност и растеж.

Корективният механизъм на Пакта предвижда, когато държава членка не успява да изпълни задълженията си, да се предприеме процедурата при прекомерен дефицит. Съветът на ЕС одобрява препоръки за тази държава членка, като в частност определя срок, в който тя трябва да коригира своя дефицит. Съветът на ЕС наблюдава изпълнението на препоръките и отменя решението за съществуване на прекомерен дефицит, когато той е коригиран. Ако държавата членка не успее да изпълни задължението си, се предвижда поредица от по-нататъшни мерки, които варират от засилен надзор и оповестяване до налагане на финансови санкции. Съответната държава членка може да взема участие в дискусиите на Съвета на ЕС относно необходимите препоръки, но съгласно Договора от Лисабон тя вече няма право да гласува.

Опитът след въвеждането на еврото показва, че разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж не са успели да въведат достатъчно ниво на фискална дисциплина в редица държави членки. Въпреки това и въпреки препоръката на ЕЦБ през 2005 г. държавите членки се споразумяват за реформа на Пакта за стабилност и растеж, която прави процедурите по-гъвкави. По отношение на предпазните мерки реформата позволява повече свобода при определянето и напредъка към средносрочната цел за фискална стабилност (виж по-долу). Що се отнася до корективните мерки, новите правила разширяват прилагането на свободна преценка при определянето на прекомерния дефицит и удължават процедурните срокове (виж статията в Месечен бюлетин Реформата на Пакта за стабилност и растеж).

През 2011 г. поуките от финансовата и икономическа криза доведоха до нова реформа на Пакта, която е част от цялостната реформа за подобряване на икономическото управление. Едно значимо нововъведение за заздравяването на Пакта е по-голямата автоматизация на процедурите за вземане на решение чрез въвеждането на обратно квалифицирано мнозинство: някои препоръки на Комисията ще се считат за приети, освен ако Съветът не ги отхвърли с квалифицирано мнозинство в рамките на определен срок. Освен това се поставя по-голям акцент върху критерия за държавен дълг и дългосрочната устойчивост на държавните финанси. Въведени са по-ранни и постепенни финансови и политически санкции с цел да се насърчи спазването на ангажиментите на държавите членки.

Въпреки че тези мерки са стъпка в правилната посока, реформата трябва да отиде още по-далеч. ЕЦБ съжалява, че един от ключовите аспекти на подобен качествен скок - повече автоматичност при вземането на решения чрез използването на гласуване с обратно квалифицирано мнозинство във възможно най-голяма степен - е постигнат само отчасти.

Рамка за макроикономически надзор

Като част от реформата за укрепване на икономическото управление, през 2011 г. беше приета нова рамка за макроикономически надзор от Съвета и Европейския парламент. Тази нова процедура за надзор има за цел разпознаване и справяне с макроикономическите дисбаланси и намаляващата конкурентоспособност. Следователно тя ще допълни съществуващия процес на надзор, предвиден от стратегията „Европа 2020“, която е съсредоточена върху насърчаване на устойчивия и социално приобщаващ растеж и заетост. Новият механизъм, който има предпазни и корективни мерки, ще бъде приложен във всички 27 държави членки на ЕС.

Предпазните мерки са базирани на механизъм за предупреждение, проектиран така, че да разпознава дисбалансите на ранен етап. По-конкретно, в началото на всеки Европейски семестър (виж по-долу) Комисията ще оценява резултатите на държавите членки съобразно с таблица с макроикономически показатели, с цел да се разкрие съществуването на или опасността от макроикономически дисбаланси. Резултатите от таблицата с показатели и анализът ще бъдат публикувани в отчет. Ако Комисията установи, че има държави членки, които показват значителни макроикономически дисбаланси, тя ще разгледа задълбочено икономическите и финансови тенденции, както и развитието на държавните финанси в тези държави членки. Въз основа на това Съветът може да отправи необходимите препоръки към тях.

Ако по време на прегледа Комисията установи прекомерни макроикономически дисбаланси, тя може да предложи предприемане на т.нар. „процедура при макроикономически дисбаланси“ съгласно корективните мерки на процедурата за макроикономически надзор. Съветът отправя политически препоръки към страна, към която се прилага процедурата при прекомерен дисбаланс, а тя от своя страна трябва да представи план за корективни действия, в който са изложени нейните национални политики в отговор на препоръката на Съвета. Изпълнението на плана за корективни действия от съответната държава членка подлежи на внимателно наблюдение от Комисията и Съвета - процес, който включва доклади за напредък и мисии за наблюдение. В случай на неспазване на препоръките се предвижда механизъм за санкциониране по подобие на процедурата при прекомерен дефицит за фискален надзор.

ЕЦБ силно приветства създаването на нова рамка за макроикономически надзор, която запълва важна празнина в рамката за управление на ИПС. Ефективността на новия механизъм не трябва обаче да намалява заради широкия му обхват и използваните показатели, за да може да коригира дисбалансите и слабите места на ранен етап.

Европейски семестър

От 2011 г. надзорът над икономическите политики на държавите членки на ЕС се организира ежегодно посредством Европейския семестър. Процесът, който се осъществява през първата половина на годината, е замислен с цел да синхронизира по-добре надзора на ЕС над фискалните и икономическите политики, които остават правно разделени. Той позволява фискалните и макроикономически политики да бъдат оценявани едновременно съгласно Интегрираните насоки - стъпка, която се очаква да осигури повече последователност между различните механизми за надзор, по отношение на отчетност и управление на политиката. Освен това през Европейския семестър надзорът на страните е допълнен от тематичен надзор, който обхваща напредъка в областта на по-широките структурни реформи, договорени в рамките на стратегията „Европа 2020“.

Така нареченият „национален семестър“ се провежда през втората половина на годината. Това е периодът, в който държавите членки завършват националните бюджети и прилагат политическите мерки, договорени по време на Европейския семестър.

Въпреки че е твърде рано да се оцени напълно ефективността на Европейския семестър за по-доброто провеждане на фискалните и структурните политики в държавите членки, рамката може да допринесе за по-цялостен и последователен подход към изработването на икономическата политика.

Пакт „Евро плюс“

Ръководителите на еврозоната приеха Пакт за еврото на срещата си на върха на 11 март 2011 г. Пактът има за цел да укрепи икономическия стълб на ИПС чрез по-нататъшно разширяване на координацията на икономическата политика към области, които попадат под национална компетентност, в частност конкурентоспособност, заетост и дългосрочна устойчивост на държавните финанси. Пактът е отворен също и за държавите членки, които не са част от еврозоната. Към него се присъединиха България, Дания, Латвия, Литва, Полша и Румъния, така че Пактът беше преименуван на пакт „Евро плюс“.

Пактът е разработен на основата на съществуващите инструменти за координация на икономическите политики, в частност стратегията „Европа 2020“, и в съответствие с единния пазар. Държавите членки, които участват в него, се задължават да направят целенасочено усилие и да предприемат конкретни действия, които са по-амбициозни от вече договорените. Пактът е част от Европейския семестър и националните ангажименти се преразглеждат ежегодно от държавните и правителствени ръководители.

Ролята на еврозоната в координацията на икономическите политики

Възможността за съществени ефекти на разпространение в паричния съюз (виж по-горе) изисква страните в еврозоната тясно да съгласуват икономическите си политики. Специфичната роля на еврозоната е уредена в Договора от Лисабон, който съдържа нова глава, посветена на „специфични разпоредби за държавите членки, чиято парична единица е еврото“. В Протокола относно Еврогрупата, приложен към Договора, ясно се посочва необходимостта да се развива „все по-тясна координация на икономическите политики в еврозоната“ с цел да се създават благоприятни условия за по-висок икономически растеж в ЕС като цяло.

В съответствие със специфичната роля на еврозоната Договорът от Лисабон също така преразглежда процедурите за вземане на решения в областта на Общите насоки на икономическите политики и Пакта за стабилност и растеж. Както вече беше споменато, единствено страните от еврозоната участват в гласуването на Съвета на ЕС на решения, които засягат страните от еврозоната. Необходимостта страните от еврозоната да спазват особено строго договорените правила също е отразена в корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж и процедурата при прекомерен дисбаланс, като финансови санкции се предвиждат само за страните от еврозоната.

Друг пример за ролята на еврозоната в координацията на икономическите политики е от областта на фискалните политики. Страните от еврозоната се договориха да засилят надзора над тях в рамките на Еврогрупата. По-конкретно Еврогрупата провежда годишен междинен преглед на целесъобразността на бюджетните политики в страните от еврозоната, преди националните проектобюджети да бъдат представени за обсъждане в националните парламенти.

Една от основните поуки на първото десетилетие от съществуването на еврото се съдържа в заключението на съвета Екофин от октомври 2008 г., че конкурентоспособността в еврозоната трябва да бъде наблюдавана по-задълбочено. Еврогрупата редовно прави преглед на трудовите пазари, динамиката на конкурентоспособността и макроикономическите дисбаланси в еврозоната. Освен това новите Интегрирани насоки, приети в стратегията „Европа 2020“, включват детайлно ръководство за страните от еврозоната, съсредоточено върху макроикономическите дисбаланси.

По-нататъшен напредък в укрепването на ролята на еврозоната при координирането на икономическата политика е постигнат на срещата на върха на 26 октомври 2011 г., когато ръководителите на еврозоната се договарят да се срещат поне два пъти в годината под формата на „срещи на високо равнище на държавите от еврозоната“, за да предоставят стратегически насоки относно икономическите и фискалните политики в еврозоната, така че нейната роля да се отчита по-добре във вътрешните политики. Те също така се ангажират с редица допълнителни мерки, надхвърлящи съществуващите изисквания, като например приемането на правила за балансиран бюджет (в структурно отношение), с което да се транспонират правилата на Пакта за стабилност и растеж в националното законодателство, по възможност на конституционно или равностойно на конституционно равнище, и провеждане на консултации с Комисията и с други държави от еврозоната преди приемане на планове за значителни реформи на фискалната или икономическата политика с потенциално въздействие върху други области. (Изявление на срещата на високо равнище на държавите от еврозоната)

Освен това, като отражение на централната роля на Еврогрупата, Комисията и ЕЦБ във всекидневното управление на еврозоната, най-малко веднъж месечно ще се провеждат срещи на председателя на срещата на върха на държавите от еврозоната, председателя на Комисията и председателя на Еврогрупата, в които може да участва и председателят на ЕЦБ. Председателите на трите надзорни агенции (виж Ролята на ЕЦБ в реформираната структура за финансов надзор) и ръководителят на Европейския инструмент за финансова стабилност/Европейския механизъм за стабилност могат да участват, когато е необходимо.

В нова разпоредба, въведена от Лисабонския договор (член 136, параграф 1 от ДФЕС), страните от еврозоната могат да приемат мерки за заздравяване на координацията и надзора на тяхната бюджетна дисциплина и да приемат насоки за икономическата политика с оглед осигуряване на нормалното функциониране на ИПС. Подобни мерки, които са правно обвързващи за страните от еврозоната, трябва да съответстват на други политически инструменти (като например Интегрираните насоки и Пакта за стабилност и растеж). Комисията е приканена от ръководителите на еврозоната да представи предложения за прилагането на този член.

Управление на кризи и Европейски механизъм за стабилност

На Европейския съвет от 28-29 октомври 2010 г. се постигна споразумение за създаване на постоянен механизъм за управление на кризи, за да се запази финансовата стабилност в еврозоната като цяло. Създаването на бъдещия Европейски механизъм за стабилност е одобрено официално на срещата на Европейския съвет на 24-25 март 2011 г., като част от широкообхватен пакет от мерки в отговор на кризата. Одобрението е резултат от незначителна промяна в член 136 от ДФЕС, която позволява страните от еврозоната да създадат механизъм за стабилност. Той ще влезе в действие, когато е необходимо, с цел запазване на стабилността на еврозоната като цяло, а всяка финансова помощ ще бъде отпускана при стриктни условия.

Очаква се Европейският механизъм за стабилност да влезе в сила най-късно през юли 2012 г., с капацитет за кредитиране 500 млрд. евро, и да замести временни мерки, каквито са Европейският инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) и Европейският механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС), създадени в резултат на решенията на Съвета Екофин от 9 май 2010 г. за предоставяне на финансова подкрепа на държавите членки с финансови затруднения.

Европейският механизъм за финансово стабилизиране е създаден като механизъм на ЕС с правно основание член 122 от ДФЕС, а Европейският инструмент за финансова стабилност - като механизъм на еврозоната, въз основа на член 122 от ДФЕС, заедно с междуправителствено споразумение на държавите членки на еврозоната. Двата механизма имат общо 500 млрд. евро потенциален капацитет за кредитиране.

На срещите на върха от 11 март 2011 г. и 21 юли 2011 г. ръководителите на еврозоната се споразумяват да увеличат гъвкавостта на ЕИФС и на бъдещия Европейски механизъм за стабилност, като им позволят да действат въз основа на програма с предпазни мерки, финансиране на рекапитализацията на финансовите институции и намеса на първичните и вторичните пазари на облигации.

На 26 октомври държавните и правителствени ръководители на еврозоната се споразумяват да увеличат възможно най-много наличните ресурси на ЕИФС, без да разширяват гаранциите, на които се крепят инструментите, а) като осигурят кредитно подобрение за нов дълг, емитиран от държава членка и/или б) чрез съчетаване на ресурси от частни и държавни финансови институции и инвеститори, което е възможно посредством дружества със специална цел. В допълнение на това по-нататъшното увеличение на ресурсите на ЕИФС може да бъде постигнато чрез още по-тясно сътрудничество с МВФ.

ЕЦБ участва в част от операциите на ЕМФС, ЕИФС и бъдещия ЕМС.

Първо, тя ще поддържа контакт с Европейската комисия и МВФ и ще прави оценка на риска за финансовата стабилност на еврозоната като цяло, а експертите на ЕЦБ ще правят строг анализ на устойчивостта на дълга. Намесата на ЕИФС и на ЕМС на вторичния пазар на облигации ще се осъществява въз основа на доклад на ЕЦБ.

Заедно с Европейската комисия и МВФ експертите на ЕЦБ също ще осигуряват технически специалисти за договарянето на програми за макроикономически корекции с държавите членки, които искат финансова подкрепа и за наблюдение на прилагането на програмите (виж статията в Месечен бюлетин от юли 2011 г. Европейски механизъм за стабилност).

Освен това през декември 2011 г. ЕЦБ постигна споразумение да изпълнява ролята на посредник в дейностите на ЕИФС на вторичния пазар.