Politiske rammer i ØMU

Indledning

De institutionelle rammer for Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU) består af to dele. Kompetencen inden for penge- og valutapolitik er med euroens indførelse blevet overført til euroområdeplan, mens den økonomiske politik stort set er forblevet de nationale politiske beslutningstageres ansvarsområde.

Årsagen til denne opdeling, som går tilbage til Maastrichttraktaten fra 1992, er, at økonomiske politikker – såsom finans- og strukturpolitikker – i mange tilfælde skal tage hensyn til nationale forhold og institutionelle rammer og ofte er kernen i den nationale offentlige og politiske debat. Det forventedes også, at disse rammer ville medføre en vis grad af politisk konkurrence mellem de nationale beslutningstagere og derved bidrage til at skabe bedste praksis, som regeringerne kunne udveksle og kopiere indbyrdes (se artiklerne i ECB's månedsoversigt: Institutional setting and workings of the euro area fra 2008 og The economic policy framework in the EMU fra 2001).

Samtidig har EU's indre marked gjort Europas økonomier stærkt afhængige af hinanden. Inden for euroområdet er den økonomiske og finansielle integration blevet endnu mere omfattende som følge af den fælles valuta. Denne indbyrdes afhængighed (især i form af afsmitning, dvs. når politiske beslutninger i ét land påvirker andre lande) medfører, at der nødvendigvis må være en europæisk ramme for samordning og overvågning af de økonomiske politikker. Desuden kan ukoordinerede nationale økonomisk-politiske løsninger være mindre effektive i forbindelse med et stort fælles stød, der påvirker næsten alle europæiske lande på stort set samme måde, sådan som den økonomiske og finansielle krise har gjort. En europæisk ramme er endvidere nødvendig til at styre de nationale økonomiske politikker hen imod stabilitet og således sikre overensstemmelse med den fælles pengepolitik og hovedmålet om at fastholde prisstabilitet, der er fastsat i traktaten.

Den finansielle og økonomiske krise har imidlertid afsløret fundamentale svagheder i rammerne for økonomisk styring. Den økonomiske styring var baseret på den antagelse, at landene ville være tilstrækkelig motiverede til at "holde orden i eget hus" og derved mere eller mindre automatisk bidrage til euroområdets fælles bedste. Økonomisk-politiske beslutninger var i praksis kun underlagt milde restriktioner på europæisk plan selv på de områder, hvor det var meningen, at der skulle gælde stramme regler (hovedsagelig på det finanspolitiske område – se nedenfor). Gruppepres, dvs. medlemslandenes pres på hinanden, for at få alle til at føre en sund økonomisk politik, var stort set ikke-eksisterende i den europæiske politiske debat. Desuden var de finansielle markeder ikke i stand til at udøve deres disciplinerende rolle korrekt.

Erfaringerne efter indførelsen af euroen viser, at grænsen for, hvad der kan opnås med en blød politisk samordning, er nået, både med hensyn til formulering og gennemførelse af europæiske regler og anbefalinger. Der er en betydelig politisk afsmitningseffekt blandt eurolandene, hvilket klart berettiger til, at der sker en dybere integration inden for budget-, struktur- og finanspolitik. Dette vil i sidste ende føre til en fuldt udbygget økonomisk union og sikre, at ØMU'en fungerer tilfredsstillende. På denne baggrund har ECB opfordret til et kvantespring, der skal føre hen imod en styrkelse af det institutionelle grundlag for ØMU, og dermed hen imod en dybere økonomisk union, der svarer til den grad af økonomisk integration og gensidig afhængighed, som allerede er opnået gennem den monetære union (se Reinforcing Economic Governance in the euro area).

Oversigt over instrumenter til samordning og overvågning af de økonomiske politikker i ØMU

Integrerede retningslinjer

Da EU-økonomierne – og især økonomierne i euroområdet – bliver mere og mere forbundet indbyrdes, kræves det i traktaten, at medlemsstaterne betragter deres økonomiske politikker som et spørgsmål af fælles interesse og samordner dem i Rådet (artikel 121 TEUF). Mere specifikt fastsættes det i traktaten (artikel 120 TEUF), at der skal vedtages overordnede retningslinjer for den økonomiske politik med henstillinger til de politiske beslutningstagere om makroøkonomiske og strukturelle politikker. Disse retningslinjer, som er vedtaget af Rådet på grundlag af en henstilling fra Kommissionen, var et af de vigtigste redskaber for den politiske samordning i ØMU'ens første årti.

I 2005 blev retningslinjerne slået sammen med de såkaldte retningslinjer for beskæftigelsen (artikel 148 TEUF) og blev til de integrerede retningslinjer. De vedtages på højeste politiske plan, af EU's ledere på Det Europæiske Råds forårsmøde, og opdateres, når det er nødvendigt.

Europa 2020-strategien

Økonomiske reformer på vare- og arbejdsmarkederne, som kan øge markedsfleksibiliteten og fremme konkurrencen, er afgørende for, at ØMU'en kan fungere problemfrit. Gennem disse reformer kan medlemsstaterne fremme den potentielle vækst og beskæftigelse. Desuden betyder reformerne, at medlemsstaterne kan forbedre deres produktivitet og konkurrenceevne, samtidig med at deres økonomier bliver mere modstandsdygtige over for økonomiske stød. Strukturreformer er så meget mere relevante i euroområdet, fordi medlemsstaterne ikke længere kan bruge penge- og valutakurspolitik som nationale politiske instrumenter. Derfor er strukturreformer også af afgørende betydning for at undgå, at der opstår ubalancer i euroområdet.

Dette var baggrunden for, at EU's ledere på Det Europæiske Råds møde i juni 2010 vedtog "Europa 2020-strategien" – EU's strategi for jobskabelse og fremme af vækst gennem økonomiske og sociale reformer under behørig hensyntagen til miljøspørgsmål. Under de tre overskrifter intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst dækker strategien politiktiltag på både nationalt og EU-plan, der tager sigte på at øge de europæiske befolkningers velfærd. Europa 2020-strategiens ambitioner udtrykkes gennem fem overordnede mål på EU-plan, som omhandler beskæftigelse, forskning og udvikling, klimaforandringer, uddannelse og fattigdom.

Inden for denne strategi fremlægger medlemsstaterne årlige nationale reformprogrammer, der stemmer overens med de integrerede retningslinjer og tager sigte på at fjerne landespecifikke flaskehalse for vækst og beskæftigelse. Medlemsstaternes indsats støttes på EU-plan af "flagskibsinitiativer" og ledsagende politikker, der fx vedrører færdiggørelse af det indre marked, finansiering af forskning og innovation og forbedring af EU-virksomheders adgang til globale markeder ec.europa.eu/europe2020/.

Europa 2020-strategien er en opfølgning af Lissabonstrategien, som ikke har skabt tilstrækkelige resultater, hovedsagelig på grund af svag styring, mangel på klart fokus og en mangelfuld kommunikation. (Artikel i Månedsoversigten fra juli 2005: The Lisbon strategy – five years on). Med Europa 2020-strategien forsøger man at rette op på disse svagheder, primært ved at give Det Europæiske Råd en stærk rolle i styringen af reformdagsordenen og ved at styrke overvågningen af medlemsstaternes reformpolitikker.

Den ændrede ramme for økonomisk styring

For at imødegå den finansielle og økonomiske krise vedtog Rådet og Europa-Parlamentet i 2011 en lovpakke, som skal styrke rammerne for EU's økonomiske styring (ECB's generelle vurdering er beskrevet i en artikel i Månedsoversigten fra marts 2011 The reform of economic governance in the euro area – essential elements).

Stabilitets- og vækstpagten

Sunde offentlige finanser bidrager til opnåelsen af andre vigtige politiske mål, fx stærk og bæredygtig vækst, og fremmer dermed jobskabelsen. Desuden gør budgetdisciplin det nemmere for centralbanken at fastholde prisstabilitet (se artikel i Månedsoversigten fra juli 2008: One monetary policy and many fiscal policies: ensuring a smooth functioning of EMU).

Derfor indeholder traktaten et krav om, at medlemsstaterne skal undgå uforholdsmæssigt store underskud (artikel 126 TEUF). Stabilitets- og vækstpagten, der blev vedtaget i 1997, styrker traktatens bestemmelser om budgetdisciplin med indførelsen af en multilateral overvågningsprocedure, der består af en forebyggende og en korrigerende del (se Ten years of the Stability and Growth Pact).

Den forebyggende del er lagt an på regelmæssig overvågning af nationale offentlige finanser. Kommissionen og Rådet vurderer hvert år stabilitetsprogrammerne, som eurolandene har fremlagt, og de konvergensprogrammer, som er fremlagt af landene uden for euroområdet. I disse programmer gives et overblik over den økonomiske og finanspolitiske udvikling i hvert enkelt land, og der opstilles et mellemfristet mål for finanspolitikken og sættes en tilpasningskurs i forhold til dette mål. Kommissionen kan udstede en tidlig advarsel til en medlemsstat, som risikerer ikke at leve op til sine forpligtelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten.

Pagtens korrigerende del indebærer, at der udløses en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, hvis en medlemsstat ikke lever op til sine forpligtelser. EU-Rådet vedtager henstillinger til den pågældende medlemsstat, hvor der fastsættes en konkret frist for at rette op på underskuddet. EU-Rådet overvåger gennemførelsen af henstillingerne, og når underskuddet er korrigeret, ophæves afgørelsen om, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud. Hvis medlemsstaten ikke følger henstillingen, er der fastsat yderligere foranstaltninger, som spænder fra øget overvågning og rapportering til finansielle sanktioner. Den pågældende medlemsstat har mulighed for at deltage i drøftelserne om de nødvendige henstillinger i EU-Rådet, men har i henhold til Lissabontraktaten ikke længere stemmeret.

Erfaringer efter indførelsen af euro har vist, at stabilitets- og vækstpagtens bestemmelser ikke har medført tilstrækkelig budgetdisciplin i en række medlemsstater. Alligevel besluttede medlemsstaterne i 2005 at undlade at følge ECB's anbefaling og vedtage en reform af pagten, som indebar mere fleksibilitet i procedurerne. Hvad den forebyggende del angår, gav reformen mulighed for større råderum i opstillingen af og fremskridtene hen imod det mellemsigtede mål for finansiel stabilitet (se nedenfor). Hvad angår den korrigerende del, betød de nye bestemmelser udvidet brug af skøn ved afgørelsen af, om der er tale om et uforholdsmæssigt stort underskud, og længere proceduremæssige frister (se artikel i Månedsoversigten The Reform of the Stability and Growth Pact).

På baggrund af erfaringer fra den finansielle og økonomiske krise blev stabilitets- og vækstpagten endnu en gang ændret i 2011 som led i en samlet reform med henblik på at forbedre den økonomiske styring. En bemærkelsesværdig nyskabelse, som skal styrke pagten, er, at beslutningsprocedurerne er gjort mere automatiske med indførelsen af omvendt kvalificeret flertal, således at visse henstillinger fra Kommissionen anses for at være vedtaget, medmindre Rådet forkaster dem ved kvalificeret flertal inden for en bestemt frist. Desuden er der lagt større vægt på kriteriet vedrørende offentlig gæld og offentlige finansers langsigtede holdbarhed. Der er ligeledes indført tidligere og mere graduerede finansielle og politiske sanktioner for at fremme medlemsstaternes overholdelse af pagten.

Selv om disse foranstaltninger er et skridt i den rigtige retning, burde reformen have været mere vidtgående. ECB beklager navnlig, at et af de centrale aspekter i et sådant kvantespring, nemlig større automatik i beslutningstagningen ved brug af afstemning med omvendt kvalificeret flertal i størst muligt omfang, kun blev delvist opnået.

Rammen for makroøkonomisk overvågning

Som led i reformen fra 2011 med henblik på at styrke den økonomiske styring vedtog Rådet og Europa-Parlamentet en ny ramme for makroøkonomisk overvågning. Denne nye overvågningsprocedure tager sigte på at konstatere og håndtere makroøkonomiske ubalancer og faldende konkurrenceevne. Den vil derfor supplere den nuværende landeovervågningsproces, som er fastsat i Europa 2020-strategien, og som fokuserer på at fremme bæredygtig og socialt inklusiv vækst og beskæftigelse. Den nye mekanisme, der består af en forebyggende og en korrigerende del, vil gælde for alle 27 EU-lande.

Den forebyggende del er baseret på en varslingsmekanisme, som tager sigte på at konstatere ubalancer på et tidligt tidspunkt. Mere konkret vil Kommissionen hvert år i begyndelsen af det europæiske semester (se nedenfor) vurdere medlemsstaternes resultater i forhold til en resultattavle med makroøkonomiske indikatorer med henblik på at identificere makroøkonomiske ubalancer, eller en eventuel risiko herfor. Resultattavlens konklusioner og analysen offentliggøres i en rapport. Hvis Kommissionen konstaterer, at der er tegn på betydelige makroøkonomiske ubalancer hos medlemslande, foretager den en dybtgående analyse af den økonomiske og finansielle udvikling samt udviklingen i de offentlige finanser i de pågældende lande. På dette grundlag kan Rådet rette de nødvendige henstillinger til det pågældende medlemsland.

Såfremt Kommissionen i sin analyse konstaterer, at der er uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer, kan den foreslå, at proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, der hører under den korrigerende del af den makroøkonomiske overvågningsprocedure, sættes i gang. Rådet vil rette en politisk henstilling til et land, som er underlagt en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer, og som herefter skal fremlægge en korrigerende handlingsplan, der beskriver de nationale politikker, der er vedtaget for at imødekomme Rådets henstilling. Medlemslandets gennemførelse af den korrigerende handlingsplan vil blive nøje overvåget af Kommissionen og Rådet. Denne proces omfatter statusrapporter og overvågningsmissioner. Hvis henstillingen ikke efterleves, træder en sanktionsmekanisme, som er inspireret af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, i kraft.

ECB ser med stor tilfredshed på oprettelsen af en ny ramme for makroøkonomisk overvågning, der lukker et vigtigt hul i rammen for ØMU'ens styring. Den nye mekanismes effektivitet bør dog ikke svækkes af dens brede anvendelsesområde, også hvad angår de anvendte indikatorer, således at den kan korrigere ubalancer og sårbarheder på et tidligt tidspunkt.

Det europæiske semester

Siden 2011 har EU foretaget et årligt tilsyn med medlemslandenes økonomiske politik gennem det europæiske semester. Denne proces, som foregår i årets første halvdel, blev indført for at skabe bedre overensstemmelse mellem EU's overvågning af finans- og økonomipolitikker, som stadig er juridisk adskilte processer. Den betyder, at finanspolitikker og makroøkonomiske politikker kan blive vurderet samtidig i forhold til de integrerede retningslinjer, og dette skridt forventes at føre til større konsistens mellem de forskellige overvågningsprocesser med hensyn til politisk kurs og rapportering. Landeovervågningen under det europæiske semester suppleres af en tematisk overvågning, hvor der ses på fremskridt inden for bredere strukturelle reformer, som er vedtaget inden for Europa 2020-strategien.

I årets anden halvdel finder det såkaldte "nationale semester" sted. Her færdiggør medlemslandene nationale budgetter og gennemfører politiske foranstaltninger, som er vedtaget under det europæiske semester.

Selv om det stadig er for tidligt at give en fuldstændig vurdering af, hvorvidt det europæiske semester kan forbedre medlemslandenes gennemførelse af finans- og strukturpolitik, kan denne ramme bidrage til en mere integreret og konsekvent tilgang til den økonomiske politik.

Europluspagten

På topmødet den 11. marts 2011 vedtog euroområdets ledere en pagt for euroen. Formålet med pagten er at styrke ØMU'ens økonomiske søjle ved yderligere at udvide den økonomisk-politiske samordning til områder, der hører under den nationale kompetence, især vedrørende konkurrenceevne, beskæftigelse og de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. Også EU-lande uden for euroområdet kan deltage i pagten. Bulgarien, Danmark, Letland, Litauen, Polen og Rumænien har sluttet sig til den, og den blev derfor omdøbt til "europluspagten".

Pagten er baseret på eksisterende instrumenter til økonomisk-politisk samordning, især Europa 2020-strategien, og er i overensstemmelse med det indre marked. De deltagende medlemslande forpligter sig til at gøre en særlig indsats og iværksætte konkrete tiltag, der er mere ambitiøse end dem, der allerede er vedtaget. Pagten er en del af det europæiske semester, og de nationale forpligtelser evalueres hvert år af stats- og regeringscheferne.

Euroområdedimensionen i den økonomisk-politiske samordning

Risikoen for betydelige afsmittende effekter i en monetær union (se ovenfor) betyder, at eurolandene er nødt til at koordinere deres økonomiske politikker meget grundigt. Denne særlige euroområdedimension anerkendes i Lissabontraktaten, der indeholder et nyt kapitel om "Specifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som valuta". I protokollen om Eurogruppen, der er knyttet som bilag til traktaten, omtales behovet for "at udvikle en stadig tættere samordning af de økonomiske politikker i euroområdet" for at fremme betingelserne for en stærkere økonomisk vækst i hele EU.

I overensstemmelse med denne specifikke euroområdedimension indeholder Lissabontraktaten også reviderede stemmeprocedurer i forbindelse med afgørelser, der træffes inden for de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer og stabilitets- og vækstpagten. Som nævnt deltager kun eurolande i Rådets afstemninger om afgørelser vedrørende eurolande. Kravet om, at eurolandene nøje overholder vedtagne regler, afspejles også i den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten og proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer, hvor der kun er fastsat finansielle sanktioner for eurolandene.

Et andet eksempel på euroområdedimensionen inden for den økonomisk-politiske koordinering drejer sig om finanspolitik, hvor eurolandene er blevet enige om at styrke overvågningen inden for rammerne af Eurogruppen. Mere specifikt foretager Eurogruppen en årlig midtvejsvurdering af, om eurolandenes budgetpolitikker er hensigtsmæssige, før de nationale budgetforslag fremsættes til behandling i de nationale parlamenter.

Som en af de vigtigste erfaringer fra de første ti år med euroen konkluderede Ecofin-Rådet i oktober 2008, at der skal være en mere grundig overvågning af konkurrenceevnen i euroområdet. Eurogruppen foretager regelmæssige evalueringer af arbejdsmarkederne, udviklingen i konkurrenceevne og makroøkonomiske ubalancer i euroområdet. Endvidere omfatter de nye integrerede retningslinjer, som er vedtaget i forbindelse med Europa 2020-strategien, en detaljeret vejledning for eurolandene med fokus på makroøkonomiske ubalancer.

På topmødet den 26. oktober 2011 blev der gjort yderligere fremskridt med styrkelsen af euroområdedimensionen i den økonomisk-politiske koordinering, idet euroområdets ledere blev enige om at mødes to gange årligt på "eurotopmøder", hvor de vil give strategiske retningslinjer om økonomi- og finanspolitikker i euroområdet, så der i højere grad kan tages hensyn til euroområdedimensionen i de nationale politikker. Desuden forpligtede de sig til at gennemføre en række yderligere foranstaltninger, ud over de eksisterende krav, bl.a. at vedtage regler om budgetbalance (strukturelt set), således at stabilitets- og vækstpagten omsættes til national lovgivning, helst på forfatningsniveau eller tilsvarende, samt høring af Kommissionen og andre eurolande før vedtagelsen af større finans- eller økonomisk-politiske reformplaner med potentielle afsmitningseffekter. (Erklæring fra eurotopmødet)

For at afspejle den centrale rolle, som Eurogruppen, Kommissionen og ECB spiller i den daglige forvaltning af euroområdet, vil der desuden som minimum blive afholdt månedlige møder mellem formanden for eurotopmødet, formanden for Kommissionen og formanden for Eurogruppen, som ECB's formand også kan deltage i. Formændene for de tre tilsynsmyndigheder (se ECB's rolle i den ændrede finansielle tilsynsarkitektur) og lederen af EFSF/ESM kan deltage på ad hoc-basis.

Desuden giver en ny bestemmelse i Lissabontraktaten (artikel 136, stk. 1, TEUF) eurolandene mulighed for at vedtage foranstaltninger for at styrke samordningen og overvågningen af deres budgetdisciplin samt udarbejde økonomisk-politiske retningslinjer for at medvirke til ØMU'ens rette virkemåde. Disse foranstaltninger, som vil være juridisk bindende for eurolandene, skal være i overensstemmelse med andre politiske instrumenter (fx de integrerede retningslinjer og stabilitets- og vækstpagten). Euroområdets ledere har opfordret Kommissionen til at stille forslag til, hvordan denne artikel kan implementeres.

Krisestyring og den europæiske stabilitetsmekanisme

Den 28.-29. oktober 2010 vedtog Det Europæiske Råd at etablere en permanent krisestyringsmekanisme for at sikre den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed. Oprettelsen af den kommende europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) blev formelt vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 24.-25. marts 2011 som led i en større pakke af foranstaltninger til håndtering af krisen. Forud for vedtagelsen var der foretaget en mindre traktatændring af artikel 136 TEUF, som gav eurolandene mulighed for at oprette en stabilitetsmekanisme, der om nødvendigt skal træde i kraft for at sikre stabiliteten i hele euroområdet, idet finansiel bistand tildeles under streng konditionalitet.

ESM forventes at træde i kraft senest i juli 2012 med en udlånsramme på 500 mia. euro, og forventes at erstatte midlertidige foranstaltninger som den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) og den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM), der blev oprettet i forbindelse med Ecofin-Rådets beslutninger af 9. maj 2010 om at yde finansiel støtte til medlemslande i finansielle vanskeligheder.

EFSM blev oprettet som en EU-mekanisme med hjemmel i artikel 122 TEUF, hvorimod EFSF blev oprettet som en euroområdemekanisme med hjemmel i artikel 122 TEUF samt en aftale mellem eurolandenes regeringer. De to mekanismers samlede potentielle låneramme er på 500 mia. euro.

På topmøderne den 11. marts og 21. juli 2011 blev euroområdets ledere enige om at gøre EFSF og den kommende ESM mere fleksible ved at give dem mulighed for at handle på grundlag af et forebyggende program, finansiere rekapitalisering af finansielle institutioner og intervenere i de primære og sekundære obligationsmarkeder.

Den 26. oktober blev euroområdets stats- og regeringsledere enige om at maksimere de resurser, som er til rådighed i EFSF, uden at udvide de garantier, der understøtter ordningerne, ved i) at forbedre kreditværdigheden i forbindelse med ny gæld udstedt af medlemsstaterne og/eller ii) ved en kombination af resurser fra private og offentlige finansielle institutioner og investorer, som kan komme i stand gennem de såkaldte special purpose vehicles. Desuden kan EFSF's resurser øges yderligere gennem et tættere samarbejde med IMF.

ECB deltager i nogle af EFSM's, EFSF's og den kommende ESM's aktiviteter.

For det første vil den tage kontakt til Europa-Kommissionen og IMF og vurdere, hvorvidt der er risiko for den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed, og ECB's medarbejdere vil foretage en streng analyse af gældsbæredygtigheden. EFSF og ESM vil intervenere på det sekundære obligationsmarked på grundlag af en rapport fra ECB.

ECB's medarbejdere vil også fungere som tekniske eksperter sammen med Kommissionen og IMF i forhandlingerne om et makroøkonomisk tilpasningsprogram med det medlemsland, som anmoder om finansiel støtte, og i forbindelse med overvågningen af programmets gennemførelse (se artikel i Månedsoversigten fra juli 2011: The European Stability Mechanism).

Desuden accepterede ECB i december 2011 at fungere som agent for EFSF ved aktiviteter på det sekundære marked.