Enquadramento da UEM

Introdução

O quadro institucional da União Económica e Monetária (UEM) tem uma estrutura dual. As competências a nível das políticas monetária e cambial foram transferidas para a área do euro com a introdução da moeda única, ao passo que as competências no âmbito das políticas económicas se mantêm, em larga medida, na esfera de responsabilidade dos decisores de política nacionais.

Esta constelação remonta ao Tratado de Maastricht (1992) e decorre do facto de as políticas económicas (designadamente, as políticas orçamentais e estruturais) precisarem muitas vezes de ter em conta características nacionais e enquadramentos institucionais, constituindo frequentemente a essência dos debates públicos e políticos a nível nacional. Este enquadramento pretendia também introduzir um certo grau de concorrência em termos de políticas entre os decisores de política nacionais, contribuindo assim para o surgimento de melhores práticas, que seriam partilhadas entre governos e por eles reproduzidas (consultar o artigo “Quadro institutional e funcionamento da área do euro”, publicado na edição especial do Boletim Mensal dedicada ao 10.º aniversário do BCE, e o artigo “The economic policy framework in EMU”, publicado na edição de novembro de 2001 do Boletim Mensal do BCE e disponível em língua portuguesa, com o título “O enquadramento de política económica na UEM”, no sítio do Banco de Portugal).

O Mercado Único da UE tornou também as economias europeias extremamente interdependentes. Na área do euro, a integração económica e financeira aumentou ainda mais em virtude da moeda única. Para refletir estas interdependências (que se manifestam, em particular, através de efeitos de repercussão, ou seja, quando as decisões de política de um país afetam outros países), as políticas económicas têm de estar sujeitas a um quadro de coordenação e supervisão europeu. Além disso, respostas de política económica nacionais não coordenadas podem ser menos eficazes face a um grande choque comum que afete a maioria dos países europeus ou todos eles de uma forma mais ou menos idêntica, como foi o caso da crise económica e financeira. Um quadro europeu é igualmente necessário porque as políticas económicas nacionais devem ser orientadas para a estabilidade, a fim de garantir a compatibilidade com a política monetária única e com o seu objetivo primordial de manutenção da estabilidade de preços, conforme estipulado no Tratado.

A crise económica e financeira expôs, no entanto, fragilidades fundamentais no quadro de governação económica. A governação económica assentava no pressuposto de que os países teriam incentivos suficientes para “manter a casa em ordem”, contribuindo, assim, quase automaticamente para o bem comum da área do euro. As decisões de política económica foram, na prática, sujeitas apenas a ligeiras restrições a nível europeu, mesmo nas áreas onde deveriam ser aplicadas regras mais rigorosas (essencialmente, no âmbito da política orçamental – ver abaixo). A pressão dos pares, ou seja, a pressão exercida pelos Estados-Membros entre si no sentido da adoção de políticas económicas sólidas, esteve em grande medida ausente dos debates de política europeus. Além disso, os mercados financeiros não conseguiram exercer adequadamente o seu papel disciplinador.

A experiência adquirida desde a introdução do euro sugere que foram alcançados os limites do que pode ser feito mediante uma coordenação de políticas branda, tanto em termos de formulação como de implementação de regras e recomendações europeias. A existência de repercussões de política substanciais entre os países da área do euro justifica claramente uma integração mais profunda a nível das políticas orçamentais, estruturais e financeiras, conduzindo, em última instância, a uma verdadeira união económica e assegurando, desse modo, o bom funcionamento da UEM. Neste contexto, o BCE apelou para a necessidade de um “salto quântico” com vista a reforçar as bases institucionais da UEM e, por conseguinte, de uma união económica mais forte que seja consentânea com o grau de integração e interdependência económica já alcançado com a união monetária (ver a publicação sobre o reforço da governação económica na área do euro, intitulada “Reinforcing economic governance in the euro area”, não disponível em língua portuguesa).

Panorâmica dos instrumentos de coordenação das políticas económicas e de supervisão na UEM

Orientações Integradas

À luz da crescente interligação das economias da UE – e, em particular, da área do euro –, o Tratado estabelece que os Estados-Membros devem considerar as suas políticas económicas uma questão de interesse comum e coordená-las no âmbito do Conselho da UE (artigo 121.º). Mais especificamente, no seu artigo 120.º, o Tratado prevê a adoção de Orientações Gerais das Políticas Económicas (OGPE), as quais estabelecem recomendações para os decisores de política em matéria de políticas macroeconómicas e estruturais. As OGPE, adotadas pelo Conselho da UE com base numa recomendação da Comissão Europeia, foram um dos principais instrumentos de coordenação de políticas na primeira década da UEM.

Desde 2005, as OGPE foram agrupadas com as Orientações em matéria de emprego (artigo 148.º do Tratado), dando lugar às Orientações Integradas. São aprovadas ao mais alto nível, pelos líderes da UE, nas reuniões do Conselho Europeu da primavera e, quando necessário, são atualizadas.

Estratégia Europa 2020

A introdução de reformas económicas nos mercados de trabalho e do produto, a fim de aumentar a flexibilidade dos mercados e promover a concorrência, são cruciais para o bom funcionamento da UEM, permitindo aos Estados-Membros aumentar o crescimento potencial e o emprego. Além disso, tais reformas ajudam os Estados-Membros a melhorar a sua produtividade e competitividade, tornando também as respetivas economias mais resistentes a choques económicos. A necessidade de reformas estruturais na área do euro é ainda maior, uma vez que os Estados-Membros já não podem recorrer às políticas monetária e cambial como instrumento de política nacional. Por conseguinte, as reformas estruturais são também cruciais para evitar o surgimento de desequilíbrios na área do euro.

Face a este enquadramento, na reunião do Conselho Europeu realizada em junho de 2010, os líderes da UE adotaram a “Estratégia Europa 2020” – a estratégia da União para a criação de emprego e a promoção do crescimento através de reformas económicas e sociais, tomando em devida conta considerações ambientais. Sob as três rubricas de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, a estratégia abrange ações de política tanto no âmbito nacional como da UE, com vista a aumentar o bem-estar dos cidadãos europeus. As ambições da Estratégia Europa 2020 são expressas através de cinco grandes objetivos a nível da UE: emprego, investigação e desenvolvimento, alterações climáticas, educação e pobreza.

No contexto desta estratégia, os Estados-Membros apresentam Programas Nacionais de Reformas, em consonância com as Orientações Integradas, destinados a superar obstáculos específicos a cada país que impeçam o crescimento e o emprego. Os esforços dos Estados-Membros são apoiados ao nível da UE por “iniciativas emblemáticas” e políticas de acompanhamento, nas quais se incluem, por exemplo, a conclusão do Mercado Único, o financiamento da investigação e da inovação e a melhoria do acesso das empresas europeias aos mercados mundiais (ec.europa.eu/europe2020/).

A Estratégia Europa 2020 surge na sequência da Estratégia de Lisboa, cujo êxito é considerado apenas moderado, sobretudo devido aos fracos acordos de governação, à falta de um foco claro e a deficiências em termos de comunicação (ver o artigo “The Lisbon strategy – five years on”, não disponível em língua portuguesa, publicado na edição de julho de 2005 do Boletim Mensal do BCE). A Estratégia Europa 2020 tenta corrigir essas fragilidades, principalmente atribuindo ao Conselho Europeu um papel determinante na condução da implementação da agenda de reformas e reforçando a supervisão das políticas de reforma dos Estados-Membros.

Quadro de governação económica reforçada

Em resposta à crise económica e financeira, o Conselho da UE e o Parlamento Europeu adotaram, em 2011, um pacote legislativo com vista a reforçar o quadro de governação económica da UE (para uma avaliação geral do BCE, ver o artigo “The reform of economic governance in the euro area – essential elements”, publicado na edição de março de 2011 do Boletim Mensal do BCE e disponível em língua portuguesa, com o título “A reforma da governação económica na área do euro: elementos essenciais”, no sítio do Banco de Portugal).

Pacto de Estabilidade e Crescimento

Finanças públicas sólidas contribuem para atingir outros objetivos de política importantes, tais como um crescimento forte e sustentável, apoiando assim a criação de emprego. A disciplina orçamental facilita ainda o objetivo de manutenção da estabilidade de preços do banco central (ver o artigo “One monetary policy and many fiscal policies: ensuring a smooth functioning of EMU”, não disponível em língua portuguesa, publicado na edição de julho de 2008 do Boletim Mensal do BCE).

É por esse motivo que, tal como estipulado no Tratado, os Estados-Membros devem evitar défices excessivos (artigo 126.º). O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), adotado em 1997, reforça as disposições do Tratado relativas à disciplina orçamental, instituindo um procedimento de supervisão multilateral com uma vertente preventiva e uma vertente corretiva (ver o artigo “Ten years of the Stability and Growth Pact”, não disponível em língua portuguesa, publicado na edição de outubro de 2008 do Boletim Mensal do BCE).

A vertente preventiva assenta na supervisão regular das finanças públicas nacionais. A Comissão Europeia e o Conselho da UE avaliam anualmente os programas de estabilidade apresentados pelos países da área do euro e os programas de convergência apresentados pelos países não pertencentes à área do euro. Estes programas proporcionam uma visão geral da evolução económica e orçamental em cada país e definem um objetivo de médio prazo para a política orçamental e uma trajetória de ajustamento no sentido desse objetivo. A Comissão pode emitir um alerta precoce dirigido a um Estado-Membro em risco de incumprimento dos compromissos assumidos ao abrigo do PEC.

O mecanismo corretivo implica que, caso um Estado-Membro não cumpra as suas obrigações, é desencadeado o procedimento relativo aos défices excessivos. O Conselho da UE adota recomendações para o Estado-Membro em causa, estabelecendo, em particular, um prazo limite para a correção do défice excessivo. O Conselho da UE acompanha a aplicação das suas recomendações e revoga a decisão relativa à existência de um défice excessivo, se este for corrigido. Na eventualidade de o Estado-Membro não agir em conformidade com as recomendações do Conselho, as etapas seguintes previstas incluem o reforço da supervisão e a imposição de sanções financeiras. O Estado-Membro em causa pode participar nas discussões do Conselho da UE sobre as recomendações necessárias, mas, à luz do disposto no Tratado de Lisboa, não tem direito de voto.

A experiência adquirida desde a introdução do euro revela que as disposições do PEC não conseguiram assegurar um grau suficiente de disciplina orçamental em vários Estados-Membros. Ainda assim, e contra o parecer do BCE, os Estados-Membros acordaram, em 2005, numa reforma do PEC que introduziu maior flexibilidade nos procedimentos. No que respeita à vertente preventiva, a reforma permitiu mais discricionariedade na definição e concretização do objetivo de médio prazo para a estabilidade orçamental (ver abaixo). Em relação à vertente corretiva, as novas regras alargaram a margem de discrição na determinação de um défice excessivo e prolongaram os prazos processuais (ver o artigo “The reform of the Stability and Growth Pact”, não disponível em língua portuguesa, publicado na edição de agosto de 2005 do Boletim Mensal do BCE).

Em 2011, com as lições retiradas da crise económica e financeira, o PEC foi novamente revisto no contexto de uma reforma global com vista à melhoria da governação económica. Uma inovação assinalável que reforça o PEC é a introdução de um maior automatismo no processo de decisão através do recurso à votação por maioria qualificada invertida: certas recomendações da Comissão Europeia serão consideradas adotadas pelo Conselho da UE, salvo se forem rejeitadas por maioria qualificada num determinado período de tempo. Além disso, foi colocada maior ênfase no critério da dívida pública e na sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Foram igualmente introduzidas sanções financeiras e políticas mais precoces e graduais, a fim de encorajar o cumprimento do PEC pelos Estados-Membros.

Estas medidas constituem um passo na direção certa, mas a reforma poderia ter sido mais abrangente. O BCE lamenta, em particular, que um dos aspetos essenciais do “salto quântico” – o maior automatismo na tomada de decisões através do máximo recurso possível à votação por maioria qualificada invertida – tenha sido apenas parcialmente alcançado.

Quadro de supervisão macroeconómica

Como parte da reforma de 2011 para o reforço da governação económica, o Conselho da UE e o Parlamento Europeu adotaram um novo quadro de supervisão macroeconómica. Este novo procedimento de supervisão visa identificar e dar resposta aos desequilíbrios macroeconómicos e à diminuição da competitividade. Complementará assim o processo de supervisão dos países previsto na Estratégia Europa 2020, a qual se centra na promoção do emprego e de um crescimento sustentável e socialmente inclusivo. Com uma vertente preventiva e uma vertente corretiva, o novo mecanismo é aplicável aos 27 Estados-Membros da UE.

A vertente preventiva assenta num mecanismo de alerta destinado a identificar desequilíbrios numa fase precoce. Mais especificamente, no início de cada Semestre Europeu (ver a seguir), a Comissão Europeia analisará o desempenho dos Estados-Membros face aos indicadores macroeconómicos e limiares indicativos de um painel de avaliação concebido para o efeito, com vista a detetar a existência, ou o risco, de desequilíbrios macroeconómicos. Os resultados do painel e a análise são publicados num relatório. Se a Comissão considerar que determinados Estados-Membros apresentam indícios de desequilíbrios macroeconómicos significativos, procederá a uma análise aprofundada da evolução económica, financeira e das finanças públicas dos Estados-Membros em causa. Com base nessa análise, o Conselho da UE poderá emitir as recomendações necessárias para os Estados-Membros em questão.

Se, no contexto da sua avaliação, a Comissão identificar desequilíbrios macroeconómicos excessivos, poderá propor que seja acionado o chamado “procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos”, ao abrigo da vertente corretiva do quadro de supervisão macroeconómica. O Conselho da UE emite uma recomendação ao país sujeito ao procedimento por desequilíbrio excessivo, o qual deverá, por seu turno, apresentar um plano de medidas corretivas definindo as respetivas políticas nacionais em resposta à recomendação do Conselho. A implementação do plano de medidas corretivas pelo Estado-Membro em questão será acompanhada de perto pela Comissão e pelo Conselho, um processo que incluirá a elaboração de relatórios intercalares e missões de supervisão. Caso o Estado-Membro não cumpra as recomendações, está previsto um mecanismo de sanções, inspirado no procedimento relativo aos défices excessivos para a supervisão orçamental.

O BCE acolhe com agrado a criação de um novo quadro de supervisão macroeconómica, o qual vem colmatar uma lacuna importante no quadro de governação da UEM. A eficácia do novo mecanismo não deverá, contudo, ser fragilizada pela sua grande abrangência (também no que respeita aos indicadores utilizados) para que o mesmo possa corrigir desequilíbrios e vulnerabilidades numa fase precoce.

Semestre Europeu

Desde 2011, a supervisão das políticas económicas dos Estados-Membros pela UE tem sido organizada numa base anual através do Semestre Europeu. Este processo, que ocorre no primeiro semestre do ano, foi estabelecido para alinhar melhor a supervisão das políticas económicas e orçamentais, as quais permanecem juridicamente separadas. Permite, assim, que as políticas macroeconómicas e orçamentais sejam simultaneamente avaliadas face às Orientações Integradas, o que deverá assegurar maior consistência, em termos de orientação das políticas e de prestação de informação, entre os diferentes processos de supervisão. Além disso, no âmbito do Semestre Europeu, a supervisão dos países é complementada com a supervisão temática, que abrange os progressos em matéria de reformas estruturais mais abrangentes acordadas ao abrigo da Estratégia Europa 2020.

O chamado “Semestre Nacional” realiza-se no segundo semestre do ano, correspondendo à altura em que os Estados-Membros finalizam os orçamentos nacionais e implementam as medidas de política acordadas no Semestre Europeu.

Embora seja ainda muito cedo para avaliar plenamente até que ponto o Semestre Europeu contribui para melhorar a condução das políticas orçamentais e estruturais nos Estados-Membros, o quadro pode ajudar a uma abordagem mais integrada e coerente na formulação das políticas económicas.

Pacto para o Euro Mais

Na cimeira realizada em 11 de março de 2011, os líderes da área do euro adotaram o Pacto para o Euro, o qual visa reforçar o pilar económico da UEM alargando ainda mais a coordenação das políticas económicas a áreas da competência dos Estados-Membros, em particular no que respeita à competitividade, ao emprego e à sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo. Este pacto está igualmente aberto aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro e conta com a adesão da Bulgária, Dinamarca, Letónia, Lituânia, Polónia e Roménia, tendo, por conseguinte, sido renomeado “Pacto para o Euro Mais”.

Tem por base instrumentos de coordenação das políticas económicas já existentes, nomeadamente a Estratégia Europa 2020, e é compatível com o Mercado Único. Os Estados-Membros participantes estão empenhados em envidar esforços reforçados e em tomar medidas concretas mais ambiciosas do que as acordadas até à data. O Pacto para o Euro Mais faz parte do Semestre Europeu e os compromissos nacionais são revistos anualmente pelos Chefes de Estado ou de Governo.

Dimensão da área do euro no âmbito da coordenação das políticas económicas

Os efeitos de repercussão, potencialmente substanciais, numa união monetária (ver acima) exigem que os países da área do euro coordenem muito de perto as suas políticas económicas. Esta dimensão específica da área do euro está consagrada no Tratado de Lisboa, que inclui um novo capítulo dedicado às “disposições específicas para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro”. O Protocolo relativo ao Eurogrupo, anexo ao Tratado, refere explicitamente a necessidade de “desenvolver uma coordenação cada vez mais estreita das políticas económicas na área do euro”, a fim de fomentar as condições para um crescimento económico mais forte no conjunto da UE.

Em consonância com esta dimensão específica da área do euro, com o Tratado de Lisboa procedeu-se também à revisão do sistema de votação subjacente à tomada de decisões no âmbito das OGPE e do PEC. Como atrás mencionado, só os países da área do euro participam na votação no Conselho da UE sobre decisões relativas aos países da área do euro. A necessidade de estes últimos serem particularmente rigorosos no cumprimento das regras acordadas reflete-se também na vertente corretiva do PEC e do procedimento por desequilíbrio excessivo, dado que estão previstas sanções financeiras apenas para os países da área do euro.

As políticas orçamentais constituem outro exemplo da dimensão da área do euro em termos da coordenação das políticas económicas, uma vez que os países da área do euro acordaram em reforçar a supervisão no quadro do Eurogrupo. Mais especificamente, o Eurogrupo realiza uma avaliação intercalar anual sobre a adequação das políticas orçamentais dos países da área do euro antes da apresentação das propostas de orçamento do Estado para debate nos parlamentos nacionais.

Como uma das principais lições da primeira década do euro, o Conselho ECOFIN concluiu, em outubro de 2008, que a competitividade na área do euro deveria ser objeto de um acompanhamento mais abrangente. O Eurogrupo analisa regularmente os mercados de trabalho, a evolução da competitividade e os desequilíbrios macroeconómicos na área do euro. Além disso, as novas Orientações Integradas adotadas no contexto da Estratégia Europa 2020 incluem orientações detalhadas dirigidas aos membros da área do euro em matéria de desequilíbrios macroeconómicos.

Na cimeira de 26 de outubro de 2011, foram efetuados novos progressos no reforço da dimensão da área do euro no âmbito da coordenação das políticas económicas. Nessa cimeira, os líderes da área do euro acordaram em reunir-se, no mínimo, duas vezes por ano em “Cimeiras do Euro” para definir orientações estratégicas sobre as políticas económicas e orçamentais na área do euro, de modo que a dimensão da área do euro possa ser tomada em devida consideração nas políticas nacionais. Comprometeram-se igualmente a tomar uma série de medidas adicionais, que ultrapassam as obrigações já existentes, designadamente a introdução de regras de equilíbrio orçamental (em termos estruturais), transpondo assim o PEC para a legislação nacional, de preferência a nível constitucional ou equivalente, e a consulta da Comissão Europeia e de outros países da área do euro antes da adoção de quaisquer grandes planos de reforma de política orçamental ou económica com potenciais efeitos de repercussão (Declaração da Cimeira do Euro).

Além disso, refletindo o papel essencial do Eurogrupo, da Comissão Europeia e do BCE na gestão quotidiana da área do euro, serão realizadas reuniões, no mínimo, mensais entre o Presidente da Cimeira do Euro, o Presidente da Comissão Europeia e o Presidente do Eurogrupo, com a possibilidade de participação do Presidente do BCE. Os Presidentes das três agências de supervisão (ver O papel do BCE na nova arquitetura de supervisão financeira) e o Presidente da European Financial Stability Facility/Mecanismo Europeu de Estabilidade podem igualmente participar numa base ad hoc.

De acordo com uma nova disposição introduzida no Tratado de Lisboa (n.º 1 do artigo 136.º), os países da área do euro podem também adotar medidas no sentido de reforçar a coordenação e a supervisão da respetiva disciplina orçamental e elaborar orientações de política económica para assegurar o bom funcionamento da UEM. Estas medidas, juridicamente vinculativas para os países da área do euro, têm de ser compatíveis com outros instrumentos de política (tais como as Orientações Integradas e o PEC). Os líderes da área do euro convidaram a Comissão Europeia a apresentar propostas sobre a implementação desta disposição do Tratado.

Gestão de crises e o Mecanismo Europeu de Estabilidade

O Conselho Europeu de 28 e 29 de outubro de 2010 acordou na instituição de um mecanismo permanente de gestão de crises para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo. A decisão relativa à criação do futuro Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) foi formalmente adotada na reunião do Conselho Europeu de 24 e 25 de março de 2011, como parte de um pacote abrangente de medidas destinadas a dar resposta à crise. A sua adoção seguiu-se a uma alteração ao artigo 136.º do Tratado com vista a permitir que os países da área do euro estabeleçam um mecanismo de estabilidade que, se necessário, será ativado para salvaguardar a estabilidade do conjunto da área do euro, ficando a concessão de qualquer assistência financeira sujeita a rigorosa condicionalidade.

O MEE entra em vigor, o mais tardar, em julho de 2012, com uma capacidade de concessão de crédito de 500 mil milhões de euros. Substituirá mecanismos temporários como a European Financial Stability Facility (EFSF) e o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), estabelecidos na sequência das decisões do Conselho ECOFIN de 9 de maio de 2010 para conceder assistência aos Estados-Membros com dificuldades financeiras.

O MEEF foi instituído como um mecanismo da UE, sendo a sua base jurídica o artigo 122.º do Tratado, e a EFSF foi criada como um mecanismo da área do euro, tendo como base jurídica o mesmo artigo e um acordo intergovernamental celebrado entre os países da área do euro. Em conjunto, os dois mecanismos dispõem de uma capacidade de concessão de crédito de 500 mil milhões de euros.

Nas cimeiras de 11 de março e 21 de julho de 2011, os líderes da área do euro acordaram em aumentar a flexibilidade da EFSF e do futuro MEE, permitindo-lhes agir com base num programa de precaução, financiar a recapitalização de instituições financeiras e intervir nos mercados obrigacionistas primários e secundários.

Em 26 de outubro de 2011, os Chefes de Estado ou de Governo dos países da área do euro acordaram em maximizar os recursos disponíveis da EFSF, sem alargar as garantias que suportam as facilidades, designadamente i) proporcionando apoio em termos de reforço da fiabilidade do crédito para nova dívida emitida pelos Estados-Membros e/ou ii) através da combinação de recursos de instituições e investidores públicos e privados, que podem ser disponibilizados através de veículos de titularização (special purpose vehicles – SPV). Além disso, é possível aumentar os recursos da EFSF mediante uma cooperação ainda mais estreita com o Fundo Monetário Internacional (FMI).

O BCE está envolvido em partes das operações do MEEF, da EFSF e do futuro MEE.

Em primeiro lugar, o BCE estabelecerá contactos com a Comissão Europeia e o FMI e avaliará se existem riscos para a estabilidade financeira do conjunto da área do euro, competindo ao pessoal do BCE realizar uma análise rigorosa da sustentabilidade da dívida. As intervenções da EFSF e do MEE nos mercados obrigacionistas secundários terão como base um relatório do BCE.

Tal como a Comissão Europeia e o FMI, o BCE disponibilizará especialistas para a negociação de um programa de ajustamento macroeconómico com os Estados-Membros que solicitem assistência financeira e para o acompanhamento da execução do programa (ver o artigo intitulado “The European Stability Mechanism”, não disponível em língua portuguesa, publicado na edição de julho de 2011 do Boletim Mensal do BCE).

Além disso, em dezembro de 2011, o BCE acordou em atuar como agente da EFSF nas operações nos mercados secundários.