Politike v okviru EMU

Uvod

Ekonomska in monetarna unija (EMU) ima dvodelno strukturo: pristojnost za denarno in tečajno politiko je bila z uvedbo eura prenesena na raven euroobmočja, pristojnost za gospodarsko politiko pa so obdržale države članice.

Razlog za takšno dvodelno ureditev, ki je bila uvedena z Maastrichtsko pogodbo v letu 1992, je v tem, da morajo države pri oblikovanju svoje gospodarske politike (npr. javnofinančne ali strukturne politike) upoštevati nacionalne značilnosti in institucionalne okvire, zato je gospodarska politika navadno ena osrednjih tem v javnih in političnih razpravah v državi. Hkrati je bilo pričakovano, da bo takšna ureditev okrepila konkurenco med oblikovalci politik v posameznih državah ter s tem prispevala k oblikovanju dobrih praks, ki bi jih potem lahko uporabile ali posnemale tudi druge države (glej poglavje »Institucionalna ureditev in delovanje euroobmočja«, Mesečni bilten, ECB, posebna izdaja ob 10. obletnici ECB, junij 2008, in članek »The economic policy framework in EMU«, Monthly Bulletin, ECB, november 2001).

Z nastankom enotnega trga v EU se je gospodarska povezanost med državami članicami močno povečala. Finančna in gospodarska integracija je še posebej velika med državami v euroobmočju. Zaradi tega, predvsem zaradi vpliva, ki ga imajo odločitve ene države na razmere v drugih, je gospodarske politike treba usklajevati in nadzorovati na evropski ravni. Poleg tega so gospodarski ukrepi, ki jih ena država sprejme brez usklajevanja z drugimi, lahko manj učinkoviti, kadar močan šok prizadene več evropskih držav na približno enak način (npr. gospodarska ali finančna kriza). Nadalje je evropski okvir potreben zato, ker morajo biti nacionalne gospodarske politike naravnane stabilnostno, da so združljive z enotno denarno politiko in njenim primarnim ciljem ohranjanja stabilnosti cen, kot zahteva Pogodba.

Kljub vsem tem ozirom je finančna in gospodarska kriza razkrila pomanjkljivosti v samem jedru okvira za gospodarsko upravljanje. Ta je bil namreč zasnovan na predpostavki, da imajo države zadostne spodbude za to, da »skrbijo za red v hiši« in tako skoraj samodejno prispevajo k skupni blaginji euroobmočja. Za gospodarske politike so na evropski ravni v praksi veljale le zelo mehke omejitve, in sicer celo na področjih, kjer bi morala obstajati zelo jasna pravila (zlasti javnofinančna politika – glej spodaj). Države članice niso izvajale praktično nobenega pritiska druga na drugo, da naj imajo zdravo gospodarsko politiko. Tudi finančni trgi niso ustrezno opravljali svoje disciplinske vloge.

Izkušnje od uvedbe eura so pokazale, da so bile meje mehkega usklajevanja politik dosežene tako na področju oblikovanja evropskih pravil in priporočil kot tudi na področju njihovega izvajanja. Obsežno prelivanje politik med državami euroobmočja jasno kaže, da je za nemoteno delovanje EMU upravičeno tesnejše povezovanje javnofinančnih, strukturnih in finančnih politik, kar bi na koncu privedlo do prave ekonomske unije. Zato je ECB večkrat pozvala h kvantnemu skoku v smeri okrepitve institucionalnih temeljev EMU in s tem k tesnejši ekonomski uniji. Ta bi bila skladna s stopnjo gospodarske povezanosti in soodvisnosti, ki je že bila dosežena z monetarno unijo (glej krepitev gospodarskega upravljanja v euroobmočju).

Usklajevanje gospodarskih politik in instrumenti nadzora v EMU

Integrirane smernice

Zaradi vse večje medsebojne povezanosti gospodarstev v EU in še zlasti v euroobmočju Pogodba od držav članic zahteva, da svojo ekonomsko politiko obravnavajo kot zadevo skupnega pomena in jo z drugimi državami članicami usklajujejo v okviru Sveta EU (člen 121 PDEU). Tako je na podlagi člena 120 Pogodbe Svet EU na priporočilo Komisije sprejemal širše smernice ekonomske politike, v katerih so bila opredeljena priporočila oblikovalcem makroekonomskih in strukturnih politik. Te smernice so bile v prvi dekadi EMU eno glavnih orodij za usklajevanje politik.

Po letu 2005 so bile širše smernice združene s t. i. smernicami za zaposlovanje (člen 148 PDEU), s čimer so nastale integrirane smernice. Te na spomladanskem zasedanju Evropskega sveta sprejmejo najvišji politični voditelji EU in jih po potrebi posodabljajo.

Strategija Evropa 2020

Za uspešno delovanje EMU so nujne gospodarske reforme na trgu dela in trgu proizvodov, s katerimi se povečuje prožnost trgov in krepi konkurenca. Takšne reforme državam članicam omogočajo, da izboljšajo svoje možnosti za gospodarsko rast in višjo zaposlenost. Z njimi lahko povečajo produktivnost in konkurenčnost, obenem pa okrepijo odpornost gospodarstva na šoke. Še pomembnejše so strukturne reforme v euroobmočju, saj njegove članice ne morejo več uporabljati denarne in tečajne politike kot instrumenta v nacionalnih politikah. Za preprečevanje neravnovesij, ki bi se lahko razvila v euroobmočju, so zato nujne strukturne politike.

Zaradi vseh teh dejavnikov so voditelji EU na zasedanju Evropskega sveta v juniju 2010 sprejeli »Strategijo Evropa 2020«. Njen cilj je z ekonomskimi in socialnimi reformami ob hkratnem upoštevanju skrbi za okolje ustvariti nova delovna mesta in spodbuditi gospodarsko rast. Strategijo usmerjajo tri temeljna načela, po katerih si bodo države članice in EU kot celota v tekočem desetletju prizadevale za gospodarsko rast, ki bo pametna, trajnostna in vključujoča, z njo pa se bo povečala blaginja ljudi, ki živijo v Evropi. Te temeljne poteze so izražene v petih glavnih ciljih na ravni EU, ki obravnavajo zaposlovanje, raziskave in razvoj, podnebne spremembe in energetiko, izobraževanje ter revščino in socialno izključenost.

V skladu s to strategijo države članice vsako leto predstavijo nacionalni program reform, ki je usklajen z integriranimi smernicami in katerega namen je odpraviti za posamezno državo značilne ovire, ki zavirajo rast in zaposlovanje. Dejavnosti držav članic na ravni EU podpirajo »vodilne pobude« in spremljevalne politike, ki obravnavajo vprašanja, kot so enotni trgi, financiranje raziskav in inovacij ali izboljševanje dostopa podjetij iz EU do svetovnih trgov (ec.europa.eu/europe2020).

Strategija Evropa 2020 je naslednica lizbonske strategije, ki je bila zaradi nedorečenega upravljanja, odsotnosti jasnih ciljev in pomanjkljive komunikacije le deloma uspešna (glej članek »The Lisbon strategy – five years on«, Monthly Bulletin, ECB, julij 2005). Strategija Evropa 2020 skuša te pomanjkljivosti odpraviti predvsem tako, da daje Evropskemu svetu močno vlogo pri usmerjanju reform in izboljšuje nadzor nad reformnimi politikami držav članic.

Reformirani okvir gospodarskega upravljanja

V odziv na finančno in gospodarsko krizo sta Svet EU in Evropski parlament leta 2011 sprejela sveženj zakonov za izboljšanje okvira gospodarskega upravljanja (za splošno oceno glej članek »Reforma gospodarskega upravljanja v euroobmočju: ključni elementi«, Mesečni bilten, ECB, marec 2011. V slovenščini je članek na voljo na spletni strani Banke Slovenije v razdelku Publikacije).

Pakt za stabilnost in rast

Zdrave javne finance prispevajo k doseganju drugih pomembnih ciljev, kot je močna in vzdržna gospodarska rast, in s tem podpirajo ustvarjanje novih delovnih mest. Javnofinančna disciplina obenem olajšuje delo centralne banke pri ohranjanju cenovne stabilnosti (glej članek »One monetary policy and many fiscal policies: ensuring a smooth functioning of EMU«, Monthly Bulletin, ECB, julij 2008).

Iz teh razlogov Pogodba od držav članic zahteva, da se izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju (člen 126 PDEU). Pakt za stabilnost in rast, sprejet leta 1997, razširja določila Pogodbe o javnofinančni disciplini s tem, da uvaja postopek večstranskega nadzora, ki obsega preventivni in korektivni del (glej članek »Ten years of the Stability and Growth Pact«, Monthly Bulletin, ECB, oktober 2008).

Preventivni del temelji na rednem nadzoru javnofinančnega stanja držav članic. Komisija in Svet EU vsako leto pregledata program stabilnosti, ki ga predloži vsaka država euroobmočja, ter konvergenčne programe, ki jih predložijo države članice zunaj euroobmočja. V njih predstavijo gospodarska in javnofinančna gibanja v državi, svoje srednjeročne cilje javnofinančne politike ter ukrepe za dosego teh ciljev. Komisija lahko izda opozorilo državi članici, ki je v nevarnosti, da ne bo izpolnila ciljev, ki si jih je zadala v skladu s paktom.

Korektivni mehanizem pakta pomeni, da se v primeru, ko država članica ne izpolni svojih obveznosti, sproži postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Svet EU sprejme priporočila za to državo članico in določi rok za odpravo presežnega primanjkljaja. Svet nato spremlja izvajanje izdanih priporočil in prekliče sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja, ko je ta odpravljen. Če država članica presežnega primanjkljaja ne odpravi, je predvidenih več nadaljnjih korakov, ki segajo od močnejšega nadzora in razkritja do uvedbe finančnih sankcij. Država članica sme sodelovati v razpravi o nujnih priporočilih Sveta EU, vendar pa v skladu z Lizbonsko pogodbo ne more več glasovati.

Izkušnje od uvedbe eura so pokazale, da pakt v vrsti držav članic ni uspel zagotoviti zadostne javnofinančne discipline. Vseeno so države članice leta 2005 kljub nasvetom ECB sprejele reformo pakta, s katero se je fleksibilnost postopkov še povečala. V preventivnem delu je reforma dopustila več svobode pri oblikovanju srednjeročnih ciljev glede finančne stabilnosti in pri izpolnjevanju teh ciljev (glej spodaj). V korektivnem delu pa je bila z novimi pravili razširjena uporaba diskrecijske pravice pri ugotavljanju čezmernega primanjkljaja, roki pa so bili podaljšani (glej članek »Reform of the Stability and Growth Pact«, Monthly Bulletin, ECB, avgust 2005).

Leta 2011 je bila v okviru širše reforme gospodarskega upravljanja na osnovi naukov, ki jih je prinesla finančna in gospodarska kriza, sprejeta nova reforma pakta. Pomembna inovacija je bila v tem, da so z uvedbo obratne kvalificirane večine postopki za sprejemanje odločitev postali bolj avtomatični: za nekatera priporočila Komisije bo veljalo, da so sprejeta, razen če jih Svet v določenem časovnem obdobju s kvalificirano večino ne zavrne. Poleg tega je bil večji poudarek dan merilu javnega dolga in dolgoročni vzdržnosti javnih financ. Za spodbudo k spoštovanju določil pakta so bile uvedene zgodnejše in bolj progresivne finančne in politične sankcije.

Ti ukrepi gredo v pravo smer, vendar bi morala biti reforma še bolj korenita. ECB obžaluje predvsem to, da je bil samo delno dosežen eden glavnih vidikov takšnega kvantnega skoka – večji avtomatizem pri odločanju, tako da bi se čim več uporabljalo glasovanje z obratno kvalificirano večino.

Okvir makroekonomskega nadzora

V okviru leta 2011 sprejetih reform za okrepitev gospodarskega upravljanja sta Svet in Evropski parlament sprejela nov okvir makroekonomskega nadzora. Njegov cilj je odkriti in odpraviti makroekonomska neravnovesja in zaustaviti upadanje konkurenčnosti. S tem dopolnjuje obstoječi postopek nadzora držav, predvidenega v strategiji Evropa 2020, v katerem je glavni poudarek namenjen pospeševanju vzdržne in socialno vključujoče rasti in zaposlovanja. Novi mehanizem, ki ima preventivni in korektivni del, bo veljal za vseh 27 držav članic EU.

Preventivni del temelji na opozorilnem mehanizmu, ki je zasnovan tako, da neravnovesja odkriva v zgodnji fazi. Ob začetku vsakega evropskega semestra (glej spodaj) bo Komisija ocenila delovanje države članice na podlagi preglednice makroekonomskih kazalnikov, da bi odkrila, ali v državi obstajajo makroekonomska neravnovesja oziroma tveganje, da ta neravnovesja nastanejo. Rezultati na podlagi preglednice in analize bodo objavljeni v poročilu. Če Komisija ugotovi, da v posamezni državi članici obstajajo znaki resnejših makroekonomskih neravnovesij, bo izvedla poglobljeno analizo gospodarskih, finančnih in javnofinančnih gibanj v tej državi. Na tej osnovi lahko Svet zanjo pripravi ustrezna priporočila.

Če Komisija med pregledom odkrije čezmerna makroekonomska neravnovesja, lahko predlaga uvedbo »postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnovesji« iz korektivnega dela okvira makroekonomskega nadzora. Svet naslovi priporočila o politikah na državo članico, ki je v postopku v zvezi s čezmernimi neravnovesji, ta pa mora pripraviti načrt korektivnih ukrepov, v katerem opredeli nacionalne politike, zasnovane na podlagi priporočil Sveta. Izvajanje načrta v državi članici bosta nato natančno spremljala Komisija in Svet. Proces vključuje tudi poročila o napredku in nadzorne misije. V primeru neizpolnjevanja priporočil je predviden mehanizem sankcij, oblikovan po vzoru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

ECB odločno pozdravlja vzpostavitev novega okvira makroekonomskega nadzora, s katerim se zapira pomembna vrzel v okviru upravljanja EMU. Pomembno je, da se učinkovitost mehanizma ne zmanjša zaradi prevelikega obsega, tudi po številu uporabljenih kazalnikov, tako da je neravnovesja in ranljivosti mogoče odpraviti v zgodnji fazi.

Evropski semester

Od leta 2011 se nadzor EU nad ekonomskimi politikami držav članic izvaja letno z evropskim semestrom. Ta proces, ki poteka v prvi polovici leta, je bil vzpostavljen za večjo usklajenost pri nadzoru javnofinančnih in ekonomskih politik, ki pravno sicer ostajata ločena. Javnofinančne in makroekonomske politike je tako mogoče oceniti sočasno glede na integrirane smernice, s čimer se bo predvidoma povečala usklajenost med različnimi nadzornimi postopki na področju usmeritev politik in poročanja. V evropskem semestru nadzor držav dopolnjuje še tematski nadzor, s katerim se spremlja napredek na področju širših strukturnih reform, vključenih v strategijo Evropa 2020.

V drugi polovici leta poteka t. i. »nacionalni semester«. Tu države članice dokončajo pripravo nacionalnega proračuna in izvedejo ukrepe, ki so bili dogovorjeni v evropskem semestru.

Čeprav je še prezgodaj za celovito oceno učinkovitosti evropskega semestra pri izboljševanju javnofinančnih in strukturnih politik, ta okvir lahko prispeva k temu, da države članice svoje gospodarske politike oblikujejo bolj usklajeno in povezano.

Pakt euro plus

Na vrhu 11. marca 2011 so voditelji euroobmočja sprejeli pakt za euro. Njegov cilj je okrepiti gospodarski steber EU s tem, da sodelujoče države tesneje usklajujejo svoje gospodarske politike na področjih, ki so sicer v nacionalni pristojnosti (predvsem konkurenčnost, zaposlovanje in dolgoročna vzdržnost javnih financ). Pakt je odprt tudi za države članice EU zunaj euroobmočja, zato se je po vstopu Bolgarije, Danske, Latvije, Litve, Poljske in Romunije preimenoval v »pakt euro plus«.

Pakt gradi na obstoječih instrumentih za usklajevanje gospodarskih politik, predvsem na strategiji Evropa 2020, in je skladen z enotnim trgom. Sodelujoče države so se zavezale, da si bodo odločno prizadevale in sprejele konkretne ukrepe, ki so smelejši od že sprejetih. Pakt je sestavni del evropskega semestra, kar pomeni, da nacionalne zaveze vsako leto pregledajo predsedniki držav ali vlad.

Usklajevanje gospodarskih politik na ravni euroobmočja

V denarni uniji obstaja možnost velikega prelivanja učinkov iz ene države v drugo, zato morajo članice še posebej tesno usklajevati svoje gospodarske politike. To posebno dimenzijo euroobmočja priznava tudi Lizbonska pogodba, ki vsebuje novo poglavje o »določbah za države članice, katerih valuta je euro«. Protokol o Euroskupini, ki je ena od prilog k Pogodbi, izrecno navaja, da morajo članice EMU »razvijati vse tesnejše usklajevanje ekonomskih politik na euroobmočju«, da bi izboljšale pogoje za hitrejšo gospodarsko rast v EU kot celoti.

V skladu s to specifično dimenzijo euroobmočja so bili z Lizbonsko pogodbo prenovljeni tudi glasovalni postopki pri odločitvah, sprejetih na področju širših smernic ekonomske politike in Pakta za stabilnost in rast. Kot že omenjeno, lahko v Svetu EU pri glasovanju o odločitvah, ki se tičejo držav euroobmočja, sodelujejo samo države euroobmočja. Da morajo te države še posebej dosledno spoštovati sprejeta pravila, je razvidno tudi iz korektivnega dela Pakta za stabilnost in rast ter iz postopka v zvezi s čezmernimi neravnovesji, kjer so finančne sankcije predvidene samo za članice euroobmočja.

Drug primer dimenzije euroobmočja pri usklajevanju ekonomskih politik obstaja na področju javnofinančnih politik, kjer so se države euroobmočja dogovorile, da bodo okrepile svoj nadzor v okviru Euroskupine. Tako Euroskupina vsakega pol leta, pred oddajo nacionalnih proračunov v parlamentarno razpravo, preveri ustreznost proračunskih politik v euroobmočju.

Kot eno glavnih lekcij prvega desetletja z eurom je Ekonomsko-finančni svet oktobra 2008 zaključil, da je konkurenčnost v euroobmočju treba spremljati bolj celovito. Euroskupina redno pregleduje trge dela, gibanje konkurenčnosti in makroekonomska neravnovesja v euroobmočju. Poleg tega je v novih integriranih smernicah, sprejetih v okviru strategije Evropa 2020, tudi podrobna smernica za članice euroobmočja, v kateri je glavni poudarek namenjen makroekonomskim neravnovesjem.

Nadaljnji napredek v smeri večje usklajenosti ekonomskih politik v euroobmočju je bil dosežen na vrhu 26. oktobra 2011, kjer so se voditelji euroobmočja dogovorili, da se bodo sestajali vsaj dvakrat letno v obliki vrha držav euroobmočja, da bi oblikovali strateške usmeritve o ekonomskih in javnofinančnih politikah v euroobmočju, tako da bo dimenzijo euroobmočja mogoče lažje upoštevati na ravni posameznih držav. Obenem je bilo sprejetih več drugih ukrepov, ki presegajo obstoječe zahteve, na primer uvedba pravila (strukturno) uravnoteženega proračuna, s katerim se Pakt za stabilnost in rast prenaša v nacionalno zakonodajo, po možnosti na ravni ustave ali enakovrednega akta, ter obveznost posvetovanja s Komisijo in drugimi članicami euroobmočja pred sprejetjem večjih reform v javnofinančni ali ekonomski politiki, pri katerih obstaja možnost prelitja v druge države (izjava vrha držav euroobmočja).

Glede na vlogo Euroskupine, Komisije in ECB pri vsakodnevnem upravljanju euroobmočja se bodo vsaj enkrat mesečno sestajali predsednik vrha držav euroobmočja, predsednik Komisije in predsednik Euroskupine, srečanja pa se lahko udeleži tudi predsednik ECB. Priložnostno se bodo srečanj udeleževali tudi predsedniki treh nadzornih agencij (glej vloga ECB v reformirani strukturi finančnega nadzora) ter vodja Evropske družbe za finančno stabilnost (EFSF) in Evropskega mehanizma za stabilnost (EMS).

Nadalje lahko z novim določilom, ki je bilo uvedeno z Lizbonsko pogodbo (člen 136.1 PDEU), države euroobmočja sprejmejo ukrepe za okrepitev usklajevanja in nadzora proračunske discipline in sprejmejo ekonomskopolitične smernice za zagotovitev pravilnega delovanja EMU. Takšni ukrepi, ki bodo pravno zavezujoči za države euroobmočja, morajo biti skladni z drugimi političnimi instrumenti (kot so na primer integrirane smernice in Pakt za stabilnost in rast). Države euroobmočja so Komisijo pozvale, da oblikuje predloge o tem, kako izvajati ta člen.

Krizno upravljanje in Evropski mehanizem za stabilnost

Evropski svet je 28. in 29. oktobra 2010 sprejel sklep o ustanovitvi stalnega mehanizma za krizno upravljanje, ki bo varoval finančno stabilnost v euroobmočju kot celoti. Ustanovitev bodočega Evropskega mehanizma za stabilnost (EMS) je bila formalno potrjena na zasedanju Evropskega sveta 24. in 25. marca 2011 v okviru celovitega svežnja ukrepov za odziv na krizo. Za to je bila potrebna manjša sprememba člena 136 PDEU, da bi lahko države euroobmočja ustanovile mehanizem za stabilnost, ki se po potrebi aktivira za zaščito stabilnosti euroobmočja kot celote, morebitna finančna pomoč pa se dodeli pod strogimi pogoji.

EMS bo po pričakovanjih začel delovati najkasneje julija 2012 in bo imel posojilno sposobnost 500 milijard EUR. Nadomestil naj bi začasne ukrepe, kot so Evropska družba za finančno stabilnost (EFSF) in Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (EFSM), ki sta bila ustanovljena po odločitvi Ekonomsko-finančnega sveta 9. maja 2010 o dodelitvi finančne podpore državam članicam EU v finančnih težavah.

EFSM je bil ustanovljen kot mehanizem EU, ki je pravno utemeljen v členu 122 PDEU, EFSF pa kot mehanizem euroobmočja, katerega pravno podlago zagotavlja člen 122 PDEU skupaj z medvladnim dogovorom med državami euroobmočja. Mehanizma imata skupno posojilno sposobnost do 500 milijard EUR.

Na zasedanjih na vrhu 11. marca 2011 in 21. julija 2011 so se voditelji euroobmočja dogovorili, da bodo povečali prožnost EFSF in bodočega EMS tako, da bosta lahko delovala na podlagi preventivnega programa, s financiranjem dokapitalizacije finančnih institucij ter s posredovanjem na primarnih in sekundarnih obvezniških trgih.

Voditelji držav ali vlad euroobmočja so 26. oktobra sklenili, da bodo brez povečanja poroštev, na katerih temelji EFSF, povečali obseg virov, ki so na voljo v mehanizmu, bodisi (i) tako, da bodo ponudili možnost izboljšanja kreditne kakovosti za nove dolžniške vrednostne papirje, ki jih izdajo države članice, in/ali (ii) s kombinacijo virov iz javnih in zasebnih finančnih institucij in vlagateljev, kar je mogoče izvesti preko družb za posebne namene. Dodatno je razpoložljive vire EFSF mogoče povečati tudi s tesnejšim sodelovanjem z Mednarodnim denarnim skladom (MDS).

ECB sodeluje v delu operacij EFSM, EFSF in bodočega EMS.

Tako bo v sodelovanju z Evropsko komisijo in MDS ocenila, ali obstaja tveganje za finančno stabilnost v euroobmočju kot celoti, strokovnjaki ECB pa bodo izvedli poglobljeno analizo vzdržnosti dolga. Posredovanja EFSF in EMS na sekundarnem obvezniškem trgu bodo izvedena na osnovi poročila ECB.

ECB bo skupaj s Komisijo in MDS zagotovila tudi strokovnjake za pogajanja o programu makroekonomskih prilagoditev z državo članico, ki bo zaprosila za finančno pomoč, ter za spremljanje, ali se program pravilno izvaja (glej članek »The European Stability Mechanism«, Monthly Bulletin, ECB, julij 2011).

Decembra 2011 je ECB tudi privolila, da bo delovala kot agent za dejavnosti EFSF na sekundarnem trgu.