Rámec HMU

Úvod

Institucionální uspořádání Hospodářské a měnové unie (HMU) je založeno na duální struktuře. Odpovědnost za měnovou politiku a za kurzovou politiku byla se zavedením eura převedena na úroveň eurozóny, zatímco odpovědnost za hospodářskou politiku zůstala z velké části na tvůrcích vnitrostátní politiky.

Důvod pro toto uspořádání, které sahá zpět k Maastrichtské smlouvě Maastrichtská smlouva z roku 1992, spočívá v tom, že hospodářská politika – např. fiskální a strukturální politika – musí často zohledňovat národní specifika a institucionální uspořádání a je často samou podstatou vnitrostátních veřejných a politických diskuzí. Očekávalo se, že tento rámec zavede také určitou míru politické soutěživosti mezi tvůrci politiky jednotlivých zemí a přispěje tak ke vzniku osvědčených postupů, které by vlády sdílely a uplatňovaly – viz články v Měsíčních bulletinech (české verze nejsou k dispozici) Institucionální uspořádání a fungování eurozóny z roku 2008 a  Rámec hospodářské politiky v HMU z roku 2001.

Současně jednotný trh EU vyvolal vysokou míru vzájemné závislosti evropských ekonomik. V eurozóně se hospodářská a finanční integrace ještě dále zintenzivnila v důsledku jednotné měny. Aby bylo možné tuto provázanost (zejména v podobě přelévání vlivů, tj. kdy politická rozhodnutí v jedné zemi ovlivňují i ostatní země) zohlednit, je potřeba hospodářské politiky začlenit do evropského rámce koordinace a dohledu. Nekoordinované reakce vnitrostátní politiky mohou být také méně účinné v kontextu velkého společného šoku, který dopadá na všechny evropské země nebo jejich většinu obdobným způsobem, např. při hospodářské a finanční krizi. Evropský rámec je nezbytný také z toho důvodu, že hospodářské politiky jednotlivých zemí se musí orientovat na stabilitu, aby byla zajištěna slučitelnost s jednotnou měnovou politikou a jejím prvořadým cílem zachovat cenovou stabilitu ve smyslu Smlouvy.

Finanční a hospodářská krize však ukázala zásadní slabiny v rámci správy ekonomických záležitostí. Správa ekonomických záležitostí vycházela z předpokladu, že země budou mít dostatečnou motivaci udržet svou „domácnost“ v pořádku a téměř automaticky tak přispívat k společné prosperitě v eurozóně. Rozhodnutí hospodářské politiky podléhala fakticky jen slabým omezením na evropské úrovni, a to i v oblastech, kde měla platit přísnější pravidla (v zásadě se jedná o fiskální politiku – viz níže). Tlak okolních zemí, tj. tlak vzájemně vyvíjený mezi členskými státy, aby dodržovaly zdravou hospodářskou politiku, se v evropských politických diskuzích téměř neobjevoval. Také finanční trhy neplnily řádně svou „disciplinární“ úlohu.

Zkušenosti získané od zavedení eura naznačují, že hranice toho, co dokáže uvolněná koordinace politik, byly dosaženy, a to jak z hlediska formulování, tak provádění evropských pravidel a doporučení. Existence významného přelévaní vlivů mezi zeměmi eurozóny jednoznačně opravňuje k hlubší integraci fiskálních, strukturálních a finančních politik, což nakonec povede k plnohodnotné hospodářské unii zajišťující hladké fungování HMU. Za této situace vyzvala ECB k výraznému kroku směřujícímu k posílení institucionálních základů HMU a tak k hlubší hospodářské unii, která odpovídá míře ekonomické integrace a vzájemné provázanosti dosažené prostřednictvím měnové unie (viz Posílení správy ekonomických záležitostí v eurozóně (česká verze není k dispozici)).

Přehled koordinace hospodářské politiky a nástrojů dohledu v HMU

Integrované zásady

Vzhledem k větší míře propojenosti v EU, a to zejména mezi ekonomikami zemí eurozóny, ukládá Smlouva členským státům pohlížet na hospodářské politiky jako na věc společného zájmu a v rámci Rady EU je koordinovat (článek 121 SFEU). Smlouva (článek 120 SFEU) předpokládá přijetí Hlavních směrů hospodářské politiky (BEPG), které uvádějí doporučení pro tvůrce politik v oblasti makroekonomických a strukturálních politik. Hlavní směry hospodářské politiky, které byly přijaty Radou EU na doporučení Komise, byly během prvního desetiletí HMU jedním z hlavních nástrojů koordinace politik.

Od roku 2005 byly Hlavní směry hospodářské politiky sloučeny s tzv. Hlavními směry politiky zaměstnanosti (článek 148 Smlouvy o fungování Evropské unie) a vznikly tak Integrované zásady. Jsou schvalovány na nejvyšší politické úrovni – na úrovni vrcholných představitelů EU – na jarním zasedání Evropské rady a aktualizovány podle potřeby.

Strategie Evropa 2020

Hospodářské reformy na trzích zboží, služeb a práce, které si kladou za cíl zvýšit flexibility trhu a podpořit konkurenci, mají pro hladké fungování HMU zásadní význam. Takové reformy umožňují členským státům zvýšit potenciální růst a zaměstnanost. Reformy navíc pomáhají členským státům zlepšit produktivitu a konkurenceschopnost a současně posílit odolnost ekonomik vůči ekonomických šokům. Potřeba strukturálních reforem je v eurozóně významnější, neboť členské státy již dále nemohou využívat měnovou a kurzovou politiku jako nástroje vnitrostátní politiky. Strukturální reformy jsou také nutné k tomu, aby se v eurozóně zabránilo vzniku nerovnováh.

V této souvislosti přijali vrcholní představitelé EU na zasedání Evropské rady v červnu 2010 tzv. Strategii Evropa 2010, strategii EU pro tvorbu pracovních míst a podporu růstu prostřednictvím hospodářských a sociálních reforem při náležitém zohlednění ochrany životního prostředí. Strategie pod třemi hesly – inteligentní, udržitelný a inklusivní růst – pokrývá politická opatření jak na vnitrostátní, tak unijní úrovni a je zaměřena na posílení blahobytu obyvatel Evropské unie. Ambice Strategie Evropa 2020 jsou vyjádřeny pomocí pěti hlavních cílů, které se týkají zaměstnanosti, výzkumu a vývoje, klimatických změn, vzdělání a chudoby.

V rámci této strategie předkládají členské státy roční Národní programy reforem v souladu s Integrovanými zásadami. Cílem programů je překonávat překážky specifické pro jednotlivé země, které omezují růst a zaměstnanost. Úsilí členských států je na úrovni EU podporováno tzv. hlavními iniciativami a vedlejšími politikami, které spadají např. pod dokončení jednotného trhu, financování výzkumu, inovace a zlepšení přístupu podniků EU ke globálním trhům ec.europa.eu/europe2020/.

Strategie Evropa 2020 navazuje na lisabonskou strategii, které byla úspěšná jen částečně, a to především z důvodu slabého systému správy, nedostatku jednoznačného zaměření a chyb v komunikaci. (článek v Měsíčním bulletinu z července 2005 (česká verze není k dispozici): Lisabonská strategie po pěti letech ). Strategie Evropa 2020 se tyto slabiny snaží napravit především tím, že Evropské radě svěřuje významnou úlohu při řízení zavádění reformní agendy, a opětovným prosazováním dohledu nad reformními politikami členských zemí.

Upravený rámec správy ekonomických záležitostí

V reakci na finanční a hospodářskou krizi přijala v roce 2011 Rada a Evropský parlament legislativní soubor s cílem posílit rámec EU pro správu ekonomických záležitostí (celkové hodnocení ECB je k dispozici v článku Měsíčního bulletinu z března 2011 (česká verze není k dispozici) Reforma správy ekonomických záležitostí v eurozóně – základní prvky).

Pakt stability a růstu

Zdravé veřejné finance pomáhají dosáhnout další důležité cíle jako silný a udržitelný hospodářský růst a tak podpořit tvorbu pracovních míst. Fiskální disciplína také centrálním bankám usnadňuje plnit jejich úkol – udržovat cenovou stabilitu (viz článek v Měsíčním bulletinu z července 2008 (česká verze není k dispozici) Jedna měnová politika a několik fiskálních politik: zajištění hladkého fungování HMU).

Z těchto důvodů ukládá Smlouva členským státům úkol vyhnout se nadměrným schodkům (článek 126 SFEU). Pakt stability a růstu (SGP), který byl přijat v roce 1997, posiluje ustanovení Smlouvy, která se týkají fiskální disciplíny, zavedením postupu vícestranného dohledu. Tento postup má preventivní a nápravnou část (viz Deset let Paktu stability a růstu – česká verze není k dispozici).

Preventivní část je založena na pravidelném sledování veřejných financí jednotlivých států. Komise a Rada EU ročně posuzuje programy stability, které předkládají země eurozóny, a konvergenční programy předkládané členskými státy mimo eurozónu. Tyto programy představují přehled hospodářského a fiskálního vývoje v jednotlivých zemích a stanovují střednědobý cíl fiskální politiky a plán reforem k jeho dosažení. Komise může vydat včasné varování členskému státu, kterému hrozí riziko, že závazky vyplývající z Paktu stability a růstu nedodrží.

Součástí nápravného mechanismu paktu je, že pokud členský stát své závazky nedodrží, bude zahájen postup při nadměrném schodku. Pro příslušné členské státy přijímá Rada EU doporučení a především stanovuje termín pro nápravu. Rada EU sleduje provádění svých doporučení a ruší rozhodnutí o existenci nadměrného schodku, jakmile je tento schodek napraven. Pokud členský stát doporučení neplní, předpokládá se řada dalších opatření – od zvýšeného dohledu a poskytování informací až po finanční sankce. Příslušný členský stát se může účastnit projednávání nezbytných doporučení v Radě EU, ale v souladu s Lisabonskou smlouvou se již dále nemůže účastnit hlasování.

Zkušenosti od zavedení eura ukazují, že ustanovení SGP byla na vytvoření dostatečné míry fiskální disciplíny v řadě členských států slabá. Členské státy se však i přes doporučení ECB v roce 2005 dohodly na reformě paktu, která do postupů zavedla více flexibility. Pokud jde o preventivní část, reforma umožnila více volnosti v nastavení střednědobého cíle pro fiskální stabilitu i pokroku při jeho dosahování (viz níže). U nápravné části rozšířila nová pravidla možnost stanovit nadměrný schodek a prodloužila procedurální lhůty (viz článek v Měsíčním bulletinu (česká verze není k dispozici) Reforma Paktu stability a růstu).

Na základě zkušeností z finanční a hospodářské krize byl SGP v roce 2011 v rámci celkové reformy ke zlepšení správy ekonomických záležitostí znovu přepracován. Jedním z významných nových prvků paktu bylo posílení automatičnosti rozhodovacích procesů zavedením reverzní kvalifikované většiny: určitá doporučení Komise budou považována za přijatá, pokud je Rada kvalifikovanou většinou v určité lhůtě nezamítne. Dále bylo více důrazu kladeno na kritérium veřejného dluhu a dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Byly zavedeny také dřívější a více finančně odstupňované finanční i politické sankce s cílem motivovat členské státy, aby pakt dodržovaly.

I když se jedná o krok správným směrem, reformy měly jít ještě dále. Především ECB lituje, že jeden z klíčových prvků takového výrazného kroku – větší automatičnost v rozhodování prostřednictvím reverzní kvalifikované většiny v maximální možné míře – byl dosažen jen částečně.

Rámec makroekonomického dohledu

Jakou součást reformy 2011 k posílení správy ekonomických záležitostí přijaly Rada a Evropský parlament nový rámec makroekonomického dohledu. Cílem tohoto nového postupu dohledu je identifikace a řešení makroekonomické nerovnováhy a klesající konkurenceschopnosti. Doplní tak stávající postupy dohledu jednotlivých zemí podle Strategie Evropa 2020, která se soustřeďuje na podporu udržitelného a sociálně inklusivního růstu a zaměstnanosti. Nový mechanismus, který má preventivní a nápravnou část, se bude vztahovat na všech 27 členských států EU.

Preventivní část je založena na výstražném mechanismu, který je navržen tak, aby identifikoval nerovnováhy již v počátečním stádiu. Na začátku každého evropského semestru (viz níže) posoudí Komise výkonnost členského státu oproti srovnávacímu přehledu makroekonomických ukazatelů s cílem zjistit existenci nebo riziko makroekonomických nerovnováh. Výsledky srovnávacího přehledu a analýzy se zveřejní ve zprávě. Pokud Komise zjistí, že některé členské státy vykazují známky výrazných makroekonomických nerovnováh, provede v příslušných členských státech hloubkový přezkum ekonomického a finančního vývoje i stavu veřejných financí. Rada může na tomto základě příslušnému členskému státu udělit nezbytná doporučení.

Pokud během hodnocení Komise zjistí nadměrné makroekonomické nerovnováhy, může navrhnout zahájení tzv. postupu při makroekonomické nerovnováze v rámci nápravné části procesu makroekonomického dohledu. Rada vydá zemi, která podléhá postupu při nadměrné nerovnováze (EIP), doporučení a tato země následně musí předložit plán nápravných opatření (CAP), v němž uvede vnitrostátní opatření reagující na doporučení Rady. Provádění CAP příslušným členským státem pak podléhá podrobnému sledování ze strany Komise a Rady – proces, jehož součástí jsou zprávy o pokroku a dohledové mise. V případě nedodržení doporučení se předpokládá sankční mechanismus, který vychází z postupu při nadměrném schodku u fiskálního dohledu.

ECB vítá vznik nového rámce makroekonomického dohledu, který překlenuje důležitou mezeru ve správě ekonomických záležitostí HMU. K tomu, aby nový mechanismus mohl korigovat nerovnováhy a zranitelná místa v počátečním stadiu, nesmí být jeho účinnost oslabena jeho širokým záběrem včetně používaných ukazatelů.

Evropský semestr

Od roku 2011 probíhal dohled nad hospodářskou politikou členských zemí ročně prostřednictvím Evropského semestru. Tento proces, který probíhá v prvním pololetí, byl nastaven tak, aby lépe sladil dohled EU nad fiskálními a hospodářskými politikami, které zůstávají právně oddělené. Umožňuje, aby byly fiskální a současně makroekonomické politiky hodnoceny podle Integrovaných zásad. Jedná se tedy o krok, který má mezi různými procesy dohledu zajistit větší konzistentnost z hlediska směřování politik a vykazování. Dále je v rámci Evropského semestru doplněn dohled nad jednotlivými zeměmi tematickým dohledem, který se zabývá pokrokem v oblasti širších strukturálních reforem dohodnutých ve strategii Evropa 2020.

Tzv. národní semestr probíhá ve druhém pololetí. Tedy v době, kdy členské státy dokončují národní rozpočty a zavádějí opatření dohodnutá v evropském semestru.

I když plně hodnotit účinnost evropského semestru při lepším provádění fiskálních a strukturálních politik členských států je nyní předčasné, rámec může přispět k integrovanějšímu a konzistentnějšímu přístupu při vytváření hospodářské politiky.

Pakt euro plus

Vrcholní představitelé zemí eurozóny na svém summitu 11. března 2011 přijali Pakt pro euro. Jeho cílem je posílit ekonomický pilíř HMU dalším rozšířením hospodářské koordinace na oblasti spadající do vnitrostátní působnosti, zejména pokud jde o konkurenceschopnost, zaměstnanost a dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Pakt je také otevřen členským státům mimo eurozónu a připojily se k němu Bulharsko, Dánsko, Lotyšsko, Litva,Polsko a Rumunsko. Pakt byl tady přejmenován na Pakt euro plus.

Pakt vychází ze stávajících nástrojů koordinace hospodářské politiky, zejména Strategie Evropa 2020, a je konzistentní s jednotným trhem. Zúčastněné členské státy jsou povinny vynaložit zvláštní úsilí a realizovat konkrétní opatření, která jsou oproti již dohodnutým krokům ambicióznější. Pakt je součástí Evropského semestru a závazky jednotlivých zemí každoročně hodnotí hlavy států nebo předsedové vlád.

Dimenze eurozóny v koordinaci hospodářské politiky

Potenciální vlivy přelévání v měnové unii (viz výše) vyžadují, aby země eurozóny koordinovaly své hospodářské politiky mimořádně úzce. Tato specifická dimenze eurozóny je zohledněna v Lisabonské smlouvě, která obsahuje novou kapitolu věnovanou „ustanovením týkajícím se členských států, jejichž měnou je euro“. Protokol o Euroskupině, který je připojen ke Smlouvě, přímo uvádí potřebu „rozvinout za tímto účelem stále užší koordinaci hospodářských politik v eurozóně“ s cílem podpořit podmínky pro silnějších hospodářský růst v celé EU.

V souladu s touto specifickou dimenzí eurozóny upravila Lisabonská smlouva také postupy při hlasování o rozhodnutích, která mají být přijata v oblasti BEPG a SGP. Jak již bylo uvedeno dříve, hlasování o rozhodnutích Rady EU týkajících se zemí eurozóny se účastní pouze země eurozóny. Potřeba zemí eurozóny zachovávat mimořádnou důslednost při respektování dohodnutých pravidel se odráží také v nápravných částech SGP a EIP, přičemž  finanční sankce se předpokládají pouze pro země eurozóny.

Další příklad této dimenze eurozóny v oblasti koordinace hospodářské politiky lze nalézt ve fiskální politice, kde se země eurozóny dohodly posílit svůj dohled v rámci Euroskupiny. Euroskupina každoročně v polovině období provádí hodnocení o vhodnosti rozpočtových politik v zemích eurozóny ještě před předložením návrhů rozpočtů jednotlivých států k projednání v parlamentech.

Jako jedno z hlavních ponaučení z prvního desetiletí eura uvedla Rada ECOFIN v říjnu 2008, že konkurenceschopnost v eurozóně by měla být sledována komplexněji. Euroskupina pravidelně hodnotí trhy práce, konkurenceschopnost a makroekonomické nerovnováhy v eurozóně. Nové Integrované zásady přijaté v rámci Strategie Euro 2020 zahrnují pro členy eurozóny podrobná pravidla se zaměřením na makroekonomické nerovnováhy.

Další pokrok při posilování této dimenze eurozóny v oblasti koordinace hospodářských politik byl dosažen na summitu 26. října 2011, kdy se vrcholní představitelé zemí eurozóny dohodli setkávat se alespoň dvakrát ročně v podobě tzv. eurosummitů s cílem poskytovat strategickou orientaci v hospodářských a fiskálních politikách v eurozóně tak, aby tato dimenze eurozóny mohla být lépe zohledněna v politikách jednotlivých států. Zavázali se také k řadě dalších opatření, která jdou nad rámec stávajících povinností, jako je přijetí pravidel o vyrovnaných rozpočtech (ve strukturálním vyjádření), transpozice SGP do vnitrostátních právních předpisů (pokud možno na úrovni ústavy nebo odpovídajícího zákona) a konzultace s Komisí a dalšími zeměmi eurozóny před přijetím jakéhokoli důležitého plánu fiskální nebo hospodářské reformy s možnými vlivy přelití do okolních zemí. (prohlášení Eurosummitu)

Vzhledem k základní roli Euroskupiny, Komise a ECB při každodenním řízení eurozóny se budou nejméně jednou za měsíc konat setkání předsedy eurosummitu, předsedy Komise a předsedy Euroskupiny, kterého se může účastnit také prezident ECB. Prezidenti těchto tří orgánů dohledu (viz Úloha ECB v reformované architektuře finančního dohledu) a vedoucí představitel EFSF/ESM se mohou účastnit na ad hoc základě.

Dále podle nového ustanovení zavedeného Lisabonskou smlouvou (čl. 136, odst. 1 SFEU) mohou země eurozóny přijímat opatření k posílení koordinace nad svou rozpočtovou kázní a dohledu nad ní a vypracovávat směry hospodářské politiky s cílem zajistit řádné fungování HMU. Je třeba, aby taková opatření, která by byla pro země eurozóny právně závazná, byla slučitelná s ostatními opatřeními (jako jsou Integrované zásady a SGP). Vrcholní představitelé zemí eurozóny vyzvali Komsisi, aby předložila návrhy, jak tento článek aplikovat.

Krizové řízení a Evropský stabilizační mechanismus

Evropská rada se 28.–29. října 2010 dohodla na zřízení stálého mechanismu krizového řízení s cílem zabezpečit finanční stabilitu v celé eurozóně. Vytvoření budoucího Evropského stabilizačního mechanismu (ESM) bylo formálně schváleno na zasedání Evropské rady 24.–25. března 2011 jakou součást komplexního souboru opatření na řešení krize. Přijetí následovalo po omezené změně Smlouvy prostřednictvím článku 136 SFEU, aby země eurozóny mohly vytvořit stabilizační mechanismus, který má být podle potřeby aktivován k zajištění stability celé eurozóny s tím, že finanční pomoc může být poskytována za přísných podmínek.

ESM má nabýt účinnosti nejpozději v červenci 2012, jeho úvěrová kapacita má dosahovat 500 mld. EUR a má nahradit dočasná opatření, jako je Evropský nástroj finanční stability (EFSF) a Evropský mechanismus finanční stabilizace (EFSM), které vznikly po rozhodnutí Rady ECOFIN z 9. května 2010 poskytnout finanční pomoc členským státům, která mají finanční potíže.

EFSM vznikl jako mechanismus EU na právním základě článku 122 SFEU, zatímco EFSF vznikl jako mechanismus eurozóny na základě článku 122 SFEU a dále na základě mezivládní dohody zemí eurozóny. Tyto dva mechanismy mají společně úvěrovou kapacitu 500 mld. EUR.

Na summitech 11. března 2011 a 21. července 2011 se vrcholní představitelé zemí eurozóny dohodli zvýšit flexibilitu EFSF a budoucího ESM tím, že jim umožní postupovat podle obezřetnostního programu, financovat rekapitalizaci finančních institucí a provádět intervence na primárních a sekundárních dluhopisových trzích.

26. října se hlavy států a předsedové vlád dohodli maximálně zvýšit dostupné zdroje EFSF, a to aniž by překročili záruky za úvěrové prostředky, (i) poskytnutím úvěrové podpory novým dluhům emitovaným členskými státy nebo (ii) kombinací zdrojů od soukromých a veřejných finančních institucí a investorů prostřednictvím tzv. jednotek pro zvláštní účel. Další posílení zdrojů lze dosáhnout ještě užší spoluprací s MMF.

ECB se podílí na části operací EFSM, EFSF a budoucího ESM.

Zaprvé se spojí s Evropskou komisí a MMF a bude se zabývat tím, zda existuje riziko ohrožující finanční stabilitu eurozóny jako celku a dále odborníci ECB provedou důslednou analýzu udržitelnosti dluhu. Intervence EFSF a ESM na sekundárním dluhopisovém trhu proběhnou na základě zprávy ECB.

ECB spolu s Evropskou komisí a MMF také poskytne odborníky pro sjednání programu makroekonomických opatření s členskými státy, které požadují finanční pomoc a pro sledování, jak je program realizován (viz článek v Měsíčním bulletinu z července 2011 (česká verze není k dispozici) Evropský stabilizační mechanismus ).

ECB se také v prosinci 2011 zavázala vystupovat jako zmocněnec pro činnosti EFSF na sekundárních trzích.