Politiskt ramverk för EMU

Inledning

Den institutionella strukturen för den ekonomiska och monetära unionen (EMU) består av två delar. Ansvaret för penningpolitiken och växelkurspolitiken överfördes till euroområdesnivå när euron infördes. Däremot ligger ansvaret för den ekonomiska politiken till största delen fortfarande på det nationella planet.

Anledningen till detta arrangemang, som går tillbaka till Maastrichtfördraget 1992, är att ekonomisk politik, t.ex.budgetpolitik, och strukturpolitik ofta måste ta hänsyn till nationella förhållanden och institutionell struktur och ofta är föremål för nationella debatter, både bland allmänheten och politiker. Systemet väntades också introducera en viss grad av konkurrenspolitik hos nationella lagstiftare och bidra till en "bästa praxis" som regeringar skulle kunna använda och efterlikna (se artiklar i månadsrapporten Euroområdets institutionella struktur och hur euroområdet fungerar från 2008 och The Economic policy framework in EMU (endast på engelska) från 2001).

Samtidigt har EU:s gemensamma marknad gjort Europas ekonomier mycket beroende av varandra. I euroområdet har den ekonomiska och finansiella integrationen ökat ytterligare i och med den gemensamma valutan. På grund av dessa korsberoenden (i form av spridningseffekter t.ex. när politiska beslut i ett land påverkar andra) måste den ekonomiska politiken vara föremål för ett ramverk för europeisk samordning och övervakning. Nationella ekonomipolitiska åtgärder som inte är samordnade kan vara mindre effektiva i samband med chocker som påverkar de flesta eller alla europeiska länder på ett likadant sätt, t.ex. den ekonomiska och finansiella krisen. Ett europeiskt ramverk är också nödvändigt eftersom nationell ekonomisk politik måste styras mot stabilitet för att säkerställa överensstämmelse med den gemensamma penningpolitiken och huvudmålet prisstabilitet i enlighet med fördraget.

Den finansiella och ekonomiska krisen har visat på fundamentala svagheter i ramverket för ekonomisk styrning. Ekonomisk styrning byggde på antagandet att länderna skulle ha tillräckliga incitament för att "se om sitt eget hus" och på så sätt bidra till euroområdets gemensamma bästa. Ekonomipolitiska beslut var i praktiken bara föremål för milda restriktioner på europeisk nivå, även på de områden där hårda regler skulle ha gällt (huvudsakligen finanspolitik – se nedan). Kollegialt tryck, dvs medlemsstaternas påtryckningar på varandra att följa sund ekonomisk politik, debatterades nästan inte alls på europeisk nivå. Finansmarknaderna klarade inte heller av att utöva sin disciplinära roll ordentligt.

Erfarenheterna sedan euron infördes visar att gränsen är nådd för vad som kan uppnås med milda restriktioner, både vad gäller formulering och genomförande av europeiska regler och rekommendationer. De stora spridningseffekter som finns mellan euroländerna motiverar en djupare integration på områdena för budget-, struktur- och finanspolitik och kommer i slutändan att leda till en fullständig ekonomisk union och säkerställa att EMU fungerar smidigt. Följaktligen har ECB förordat en förstärkning av EMU:s institutionella grunder och en djupare ekonomisk union motsvarande den grad av ekonomisk integration och korsberoende som redan uppnåtts genom den monetära unionen (se Reinforcing Economic Governance in the euro area).

Samordning av den ekonomiska politiken och instrument för övervakning i EMU

Integrerade riktlinjer

Med tanke på att EU-länderna, speciellt inom euroområdet, är alltmer sammanlänkade, kräver fördraget att medlemsstaterna ska se sin ekonomiska politik som en gemensam fråga och samordna den inom EU-rådet (art. 121 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget). I fördraget (art. 120 i EUF-fördraget) förutses att de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, som ger rekommendationer om makroekonomisk politik och strukturpolitik, antas. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken antogs av EU-rådet efter en rekommendation från kommissionen och var en av nyckelinstrumenten för policysamordning under EMU:s första tio år.

Sedan 2005 har de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken slagits ihop med de s.k. sysselsättningsriktlinjerna (art. 148 i EUF-fördraget) och blivit de integrerade riktlinjerna. De godkänns på högsta politiska nivå, EU-ledare, på EU-rådets vårmöten och uppdateras när det behövs.

Europa 2020-strategin

Ekonomiska reformer för att öka marknadernas flexibilitet på produkt- och arbetsmarknaderna är viktiga för att EMU ska fungera smidigt. Sådana reformer ger medlemsstaterna möjlighet att höja den potentiella tillväxten och sysselsättningen. Dessutom bidrar de till att förbättra produktivitet och konkurrenskraft i medlemsstaterna samtidigt som deras ekonomier blir mer motståndskraftiga mot ekonomiska chocker. Argumentet för strukturreformer förstärks inom euroområdet eftersom medlemsstaterna inte längre kan använda penning- eller växelkurspolitiken som nationella policyinstrument. Alltså behövs strukturreformer för att undvika att obalanser uppstår inom euroområdet.

Mot denna bakgrund antog EU:s ledare "Europa 2020-strategin" - EU:s strategi för att skapa sysselsättning och tillväxt genom ekonomiska och sociala reformer och samtidigt ta hänsyn till miljöfaktorer. Under de tre rubrikerna smart, varaktig och hållbar tillväxt för alla täcker strategin, både på nationell nivå och EU-nivå, politiska åtgärder som ska förbättra välfärden för Europas folk. Europa 2020-strategin uttrycks genom fem huvudmål på EU-nivå: sysselsättning, forskning och utveckling, klimatförändringar, utbildning och fattigdomsbekämpning.

Inom ramen för strategin lägger medlemsstaterna fram årliga nationella reformprogram i linje med de integrerade riktlinjerna som siktar mot att undanröja landspecifika flaskhalsar för tillväxt och sysselsättning. Medlemsstaternas ansträngningar stöds på EU-nivå av flaggskeppsinitiativ och politiska åtgärder inriktade på att fullborda den inre marknaden, finansiera forskning och innovation och förbättra tillgången till globala marknader för företag i EU ec.europa.eu/europe2020/.

Europa 2020-strategin är en uppföljning till Lissabonfördraget, som bara har varit måttligt framgångsrik, huvudsakligen p.g.a. svaga styrmekanismer, bristande fokus och brister i kommunikationen. (Månadsrapporten artikel juli 2005: The Lisbon strategy – five years on endast på engelska)). Europa 2020-strategin försöker att korrigera dessa svagheter, huvudsakligen genom att ge EU-rådet en stark roll för reformprogrammets genomförande och genom att förstärka övervakningen av medlemsstaternas reformpolitik.

Det reformerade ramverket för ekonomisk styrning

Som svar på den finansiella och ekonomiska krisen antog rådet och Europaparlamentet 2011 ett lagpaket för att stärka EU:s ramverk för ekonomisk styrning (för en övergripande bedömning av ECB, se månadsrapporten mars 2011, artikel The reform of economic governance in the euro area – essential elements (endast på engelska).

Stabilitets- och tillväxtpakten

Sunda offentliga finanser bidrar till att uppnå andra viktiga mål som stark och hållbar tillväxt och skapande av arbetstillfällen. Budgetdisciplin förenklar också centralbankens uppgift att upprätthålla prisstabilitet (se artikel i månadsrapporten juli 2008 One monetary policy and many fiscal policies: ensuring a smooth functioning of EMU).

Därför kräver fördraget att medlemsstaterna undviker alltför stora underskott (art. 126 EUF-fördraget). Stabilitets- och tillväxtpakten, som antogs 1997, förbättrar fördragets bestämmelser om budgetdisciplin genom att upprätta en procedur för multilateral övervakning. Den består av en förebyggande och en korrigerande del (se artikel i månadsrapporten Ten years of the Stability and Growth Pact).

Den förebyggande delen baseras på regelbunden övervakning av nationella offentliga finanser. Kommissionen och EU-rådet bedömer varje år de stabilitets- och konvergensprogram som euroländerna lämnar in och konvergensprogrammen för de länder som inte är med i euroområdet. Dessa program ger en översikt över den ekonomiska utvecklingen och de offentliga finansernas utveckling i varje land, ett medelfristigt mål för finanspolitiken och den bana anpassningen ska följa mot detta mål. Kommissionen kan utfärda en tidig varning till en medlemsstat som riskerar att inte fullgöra sina skyldigheter inom stabilitets- och tillväxtpakten.

Den korrigerande mekanismen i stabilitets- och tillväxtpakten innebär att när en medlemsstat inte uppfyller sina åtaganden utlöses ett underskottsförfarande. EU-rådet antar rekommendationer för den berörda medlemsstaten och upprättar en tidsfrist för när underskottet ska vara korrigerat. EU-rådet övervakar tillämpningen av rekommendationerna och upphäver beslutet om att det föreligger ett alltför stort underskott när det är korrigerat. Om en medlemsstat inte följer detta finns en serie åtgärder från förbättrad övervakning och rapportering till att ekonomiska sanktioner vidtas. Den berörda medlemsstaten tillåts delta i diskussionerna i EU-rådet om de nödvändiga rekommendationerna men har, i linje med Lissabonfördraget, ingen rösträtt.

Erfarenheter sedan euron infördes visar att bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten inte har lett till en tillräckligt hög grad av budgetdisciplin i ett antal medlemsstater. Icke desto mindre, och mot ECB:s inrådan, kom medlemsstaterna 2005 överens om att reformera stabilitets- och tillväxtpakten med ytterligare flexibilitet i procedurerna. Vad gäller den förebyggande delen tillät reformen mer diskretion vid fastställandet av de medelfristiga målen för finanspolitiken (se nedan). När det gäller den korrigerande delen utvidgades användningen av diskretion vid fastställandet av alltför stort underskott och tidsfristerna för förfarandet förlängdes (se artikel i månadsrapporten The Reform of the Stability and Growth Pact.

Under 2011 reviderades stabilitets- och tillväxtpakten igen som en del av en omfattande reform för att förbättra den ekonomiska styrningen efter lärdomar man fått under den finansiella och ekonomiska krisen. En anmärkningsvärd nyhet för att stärka pakten är att beslutsfattandet har gjorts mer automatiskt genom att införa omvänd kvalificerad majoritet: vissa av kommissionens rekommendationer kommer att betraktas som antagna om inte rådet avvisar dem med kvalificerad majoritet inom viss tid. Mer vikt har dessutom lagts vid kriteriet för offentlig skuld och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Tidigare och mer stegvisa finansiella och politiska sanktioner har införts för att uppmuntra medlemsstaterna att följa pakten.

Dessa åtgärder är ett steg i rätt riktning men reformen skulle ha kunnat gå längre. ECB beklagar att en av huvudaspekterna i den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten, större automatik i beslutsfattandet genom att i så stor utsträckning som möjligt använda omröstning med omvänd kvalificerad majoritet, endast delvis uppnåddes.

Ramen för makroekonomisk övervakning

Som en del av 2011 års reform för att stärka den ekonomiska styrningen antog rådet och EU-parlamentet ett nytt ramverk för makroekonomisk övervakning. Denna nya övervakningsstruktur syftar till att identifiera och åtgärda makroekonomiska obalanser och minskande konkurrenskraft. Den kommer att komplettera ländernas övervakningsprocess inom Europa 2020-strategin som fokuserar på att främja hållbar och social tillväxt och arbete för alla. Den nya mekanismen, som har en förebyggande och en korrigerande del, ska gälla alla 27 EU-staterna.

Den förebyggande delen är baserad på en varningsmekanism som utformats för att identifiera obalanser i ett tidigt skede. Vid början av varje europeisk planeringstermin (se nedan) kommer kommissionen att bedöma medlemsstaternas resultat mot resultatet av makroekonomiska indikatorer för att upptäcka om det finns, eller finns risk för, makroekonomiska obalanser. Resultaten och analysen publiceras i en rapport. Om kommissionen anser att det finns medlemsstater med tecken på betydande makroekonomiska obalanser kommer den att genomföra en ingående undersökning av den ekonomiska, finansiella och offentliga utvecklingen i den berörda medlemsstaten. Med detta underlag kan rådet ge nödvändiga rekommendationer till den berörda medlemsstaten.

Om kommissionen finner betydande makroekonomiska obalanser under bedömningen kan den föreslå att förfarandet vid makroekonomiska obalanser utlöses inom ramen för den makroekonomiska övervakningens korrigerande del. Rådet kommer att lämna en rekommendation till ett land som är föremål för ett förfarande vid betydande obalanser, som i sin tur behöver en plan för korrigerande åtgärder. Landet ska redovisa sin nationella politik som svar på rådets rekommendation. Kommissionen och rådet kommer sedan att noga granska den berörda medlemsstatens genomförande av förfarandet vid betydande obalanser, en granskning som kommer att inbegripa lägesrapporter och övervakning. Det finns en sanktionsmekanism, baserad på de förfaranden som används vid alltför stora underskott, för budgetövervakning, för länder som inte följer rekommendationerna.

ECB välkomnar detta nya ramverk för makroekonomiskt övervakning som stänger ett viktigt kryphål i ramverket för EMU:s styrning. Att den nya mekanismen har en bred täckning, även vad gäller indikatorer, bör dock inte försvaga dess effektivitet. Den ska alltså även i ett tidigt skede kunna korrigera obalanser och svagheter.

Den europeiska planeringsterminen

Sedan 2011 organiseras EU:s övervakning av medlemsstaternas ekonomiska politik på årsbasis genom den europeiska planeringsterminen. Denna process sker under det första halvåret och infördes för att skapa bättre övervakning av budget- och ekonomipolitiken, vilka hålls juridiskt separerade. På så vis kan budgetpolitik och makroekonomisk politik bedömas mot de integrerade riktlinjerna. Detta steg väntas säkerställa bättre överensstämmelse vad gäller politikens inriktning och rapportering bland övervakningsprocesserna. Inom den europeiska planeringsterminen kompletteras dessutom landsövervakning med tematisk övervakning, vilket omfattar framsteg inom området för vidare strukturreformer. Detta är en del av överenskommelsen inom Europa 2020-strategin.

Den s.k. nationella planeringsterminen äger rum under andra halvåret. Då färdigställer medlemsstaterna sin nationella budgetar och genomför den politik man kom överens om under den europeiska planeringsterminen.

Även om det ännu är för tidigt att bedöma hur effektiv den europeiska planeringsterminen för att förbättra genomförandet av budget- och strukturpolitiken i medlemsstaterna, kan ramverket bidra till ett mer integrerat och konsekvent tillvägagångssätt för den ekonomiska politiken.

Europluspakten

Vid toppmötet den 11 mars 2011 antog euroområdets ledare en pakt för euron. Den ska stärka EMU:s ekonomiska pelare genom att ytterligare utvidga samordningen inom områdena under nationell behörighet, särskilt vad gäller konkurrens, sysselsättning och hållbarheten i de offentliga finanserna. Pakten är även öppen för medlemsstater utanför euroområdet och har döpts om till Europluspakten eftersom Bulgarien, Danmark, Lettland, Litauen, Polen och Rumänien också deltar.

Pakten bygger på befintliga instrument för samordning av ekonomisk politik, särskilt Europa 2020-strategin, och är i överensstämmelse med den gemensamma marknaden. De deltagande medlemsstaterna har förbundit sig att göra en kraftansträngning och vidta konkreta åtgärder som är ambitiösare än de som redan överenskommits. Pakten är en del av den europeiska planeringsterminen och nationella åtaganden omprövas årligen av stats- eller regeringscheferna.

Samordning av den ekonomiska politiken i euroområdet

De potentiella spridningseffekterna i en monetär union (se ovan) kräver att euroländerna noga samordnar sin ekonomiska politik. Detta bekräftas särskilt i Lissabonfördraget, som innehåller ett nytt kapitel om "särskilda bestämmelser för de medlemsstater som har euron som valuta". Protokollet om Eurogruppen, som är en bilaga till fördraget, hänvisar speciellt till behovet av att "utveckla en allt närmare samordning av den ekonomiska politiken i euroområdet” för att främja förutsättningarna för starkare ekonomisk tillväxt i hela EU.

I linje med denna speciella euroområdesdimension har Lissabonfördraget även reviderat röstningsprocedurerna för beslut som tas inom ramen för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och stabilitets- och tillväxtpakten. Som redan sagts är det bara euroländer som deltar när EU-rådet röstar om beslut som bara rör dem. Euroländer måste vara särskilt noga med att respektera överenskomna regler. Detta återspeglas även i de korrigerande delarna av stabilitets- och tillväxtpakten och förfarandet vid betydande obalanser som bara gäller för euroländer.

Ett annat exempel på detta rör den samordning av ekonomisk politik som krävs avseende budgetpolitik där euroländerna har kommit överens om att förbättra övervakningen inom ramen för Eurogruppen. Eurogruppen genomför en årlig "halvtidsöversyn" för att bedöma lämpligheten av euroländernas budgetpolitik innan budgetförslagen lämnas till debatt i de nationella parlamenten.

En av de viktigaste lärdomarna från eurons första tio år är, enligt Ekofinrådet i oktober 2008, att konkurrensen i euroområdet ska övervakas mer ingående. Eurogruppen bedömer regelbundet arbetsmarknaderna, utvecklingen av konkurrensen och makroekonomiska obalanser i euroområdet. Dessutom omfattar de integrerade riktlinjerna i Europa 2020-strategin en detaljerad riktlinje för euroländerna, med fokus på makroekonomiska obalanser.

Det gjordes ytterligare framsteg för att stärka euroområdesdimensionen i samordning av ekonomipolitiken på toppmötet den 26 oktober 2011. Då kom euroländernas ledare överens om att träffas minst två gånger om året vid eurotoppmöten för att ge ekonomi- och budgetpolitiken i euroområdet en strategisk inriktning. Detta görs för att bättre beakta euroområdesdimensionen i inhemsk politik. De åtog sig också att vidta ytterligare åtgärder utöver de befintliga kraven, bl.a. införandet av regler för budgetbalans (i strukturella termer), att införliva stabilitets- och tillväxtpakten i nationell lagstiftning, helst på konstitutionell eller motsvarande nivå och att samråda med kommissionen och andra euroländer innan de antar viktigare budget- och ekonomipolitiska reformer med potentiella spridningseffekter. (Uttalande från eurotoppmötet)

Med tanke på den viktiga roll som Eurogruppen, kommissionen och ECB har i den dagliga verksamheten i euroområdet kommer det att hållas månatliga möten mellan ordförandena för eurotoppmötet, kommissionen och Eurogruppen, där ECB:s ordförande får delta. Ordförandena i de tre nya EU-tillsynsmyndigheterna (se ECB:s roll i den reformerade finansiella övervakningsstrukturen) och chefen för EFSF/ESM får delta.

I en ny bestämmelse som infördes genom Lissabonfördraget (art. 136.1 EUF-fördraget) kan euroländer anta arrangemang för att stärka samordningen och övervakningen av sin budgetdisciplin och ställa upp ramar för den ekonomiska politiken för att säkerställa att EMU fungerar tillfredsställande. Sådana arrangemang, som skulle vara rättsligt bindande för euroländerna, måste vara konsekventa med andra politiska instrument (som de integrerade riktlinjerna och stabilitets- och tillväxtpakten). Euroområdets ledare har bett kommissionen att lägga fram förslag om hur man kan implementera denna artikel.

Krishantering och Europeiska stabilitetsmekanismen

Den 28-29 oktober 2010 godkände EU-rådet att en permanent krishanteringsmekanism upprättas för att säkra den finansiella stabiliteten i euroområdet. Upprättandet av den framtida europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) antogs formellt vid EU-rådets möte den 24-25 mars 2011 som en del av ett omfattande åtgärdspaket för att hantera krisen. Detta gjordes efter en mindre fördragsändring av artikel 136 EUF-fördraget för att låta euroländerna upprätta en stabilitetsmekanism som ska aktiveras, om det behövs, för att säkra stabiliteten i euroområdet som helhet, där finansiell hjälp bara beviljas på strikta villkor.

ESM väntas träda i kraft senast i juli 2012 med en utlåningskapacitet på 500 miljarder euro och väntas ersätta tillfälliga åtgärder som euroområdets stabilitetsfond (EFSF) och den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) som upprättades efter Ekofinrådets beslut den 9 maj 2010 för att hjälpa medlemsstater med finansiella svårigheter.

EFSM upprättades som en EU-mekanism med rättslig bas i artikel 122 EUF-fördraget medan EFSF är en euroområdesmekanism baserad på artikel 122 EUF-fördraget tillsammans med ett mellanstatligt avtal mellan euroländerna. De två mekanismerna har tillsammans en utlåningskapacitet på 500 miljarder euro.

Vid toppmötena den 11 mars 2011 och den 21 juli 2011 kom euroledarna överens om att öka EFSF:s och den framtida ESM:s flexibilitet genom att låta dem agera med stöd av ett förebyggande program, finansiera rekapitalisering av finansinstitut och interventioner på primär- och sekundärmarknaderna för obligationer.

Den 26 oktober beslutade euroområdets ledare att maximera EFSF:s tillgängliga resurser utan att öka de garantier till stöd för faciliteterna, genom att i) ge kreditförstärkning till ny skuld utfärdad av medlemsländer eller ii) genom en kombination av resurser från privata och offentliga finansinstitut och investerare vilket kan arrangeras genom SPV-bolag (special purpose vehicles). Dessutom kan man ytterligare förstärka EFSF:s resurser genom ytterligare samarbete med IMF.

ECB deltar i vissa delar av verksamheten i EFSM, EFSF och den framtida ESM.

Först kommer ECB att etablera kontakt med Europeiska kommissionen och IMF och bedöma om det finns risker för den finansiella stabiliteten i euroområdet och ECB:s personal ska utföra en noggrann skuldhållbarhetsanalys. Interventioner av EFSF och ESM på sekundärmarknaderna för obligationer kommer att göras baserat på en ECB-rapport.

ECB ska även, tillsammans med Europeiska kommissionen och IMF, tillhandahålla experter för förhandlingar makroekonomiska anpassningsprogram för medlemsstater som begär ekonomiskt stöd och för övervakning av hur programmen genomförs (se artikel i månadsrapporten juli 2011 The European Stability Mechanism).

I december 2011 samtyckte ECB till att agera som agent för EFSF på andrahandsmarknaderna.