Okvir politike EMU

Uvod

Institucionalno okruženje Ekonomske i monetarne unije (EMU) temelji se na dvojnoj strukturi. Uvođenjem eura nadležnost za monetarnu politiku i tečajnu politiku prenesena je na razinu europodručja, dok su odgovornost za ekonomsku politiku uglavnom zadržali kreatori nacionalnih politika.

Razlozi takve organizacije, koja je utemeljena još Ugovorom iz Maastrichta 1992. godine, leže u tome što gospodarska politika pojedinih država članica (primjerice, fiskalna i strukturna politika) često mora voditi računa o nacionalnim obilježjima i institucionalnom okviru i nerijetko je u samom središtu javnih i političkih rasprava. Takvim se okvirom trebao uvesti stanovit stupanj konkurentnosti politika među kreatorima nacionalnih politika, a to bi pridonijelo stvaranju najboljih praksa koje bi vlade međusobno dijelile i nastojale usvojitii (vidi članke u Mjesečnom biltenu Institutional setting and workings of the euro area iz 2008. te The economic policy framework in EMU iz 2001. godine).

Istovremeno je jedinstveno tržište EU-a dovelo do međuovisnosti europskih gospodarstava. Gospodarska i financijska integracija u europodručju zbog jedinstvene je valute još veća. Kako bi se te međuovisnosti (osobito tzv. prelijevanje, kad odluke vezane uz politike jedne države utječu na druge) uzele u obzir, ekonomske politike moraju se usklađivati i nadzirati na europskoj razini. Manje je djelotvoran i neusklađen odgovor nacionalnih ekonomskih politika na velik zajednički udar koji na sličan način pogađa većinu ili sve europske države, kao u slučaju gospodarske i financijske krize. Štoviše, europski je okvir nužan i zbog usmjeravanja nacionalnih gospodarskih politika stabilnosti kako bi se osigurala kompatibilnost s jedinstvenom monetarnom politikom i njezinim primarnim ciljem stabilnosti cijena, što je propisano Ugovorom.

No, financijska i gospodarska kriza otkrila je temeljne slabosti okvira gospodarskog upravljanja. Gospodarsko upravljanje oslanjalo se na pretpostavku da će države imati dostatne poticaje za »održavanje reda u svojoj kući« te samim time, gotovo automatski, pridonose općemu dobru europodručja. Odluke gospodarske politike, u praksi, podlijegale su prilično mekim ograničenjima na europskoj razini, čak i na područjima gdje su u primjeni trebala biti tvrda pravila (u suštini se to odnosi na fiskalnu politiku – vidi dolje). U europskim raspravama o politikama uglavnom je izostao i pritisak koji su države članice trebale vršiti jedna na drugu radi provođenja zdravih ekonomskih politika. A ni financijska tržišta nisu uspjela adekvatno provesti svoju stegovnu ulogu.

Iskustvo stečeno od trenutka uvođenja eura daje naslutiti da su dosegnute granice onoga što se može postići mekim usklađenjem politika, kako u pogledu formulacije, tako i u pogledu provedbe europskih pravila i preporuka. Znatno prelijevanje politika između država europodručja jasno je opravdanje za tješnje povezivanje fiskalnih, strukturnih i financijskih politika, koje bi u konačnici dovelo do potpune ekonomske unije i tako osiguralo neometano funkcioniranje EMU-a. Stoga je ESB pozivao na kvantni skok prema jačanju institucionalnih temelja EMU-a, a samim time i prema dubljoj ekonomskoj uniji koja bi bila razmjerna stupnju gospodarskoga povezivanja i međuovisnosti već postignutih monetarnom unijom (vidi Jačanje gospodarskog upravljanja u europodručju).

Pregled usklađenosti gospodarske politike i instrumenata nadzora unutar EMU

Integrirane smjernice

S obzirom na povećanu međupovezanost gospodarstava EU-a i posebice europodručja, Ugovorom je propisano da države članice svoje gospodarske politike smatraju pitanjem od zajedničke važnosti te da ih usklađuju unutar Vijeća EU-a (Čl. 121 UFEU). Naime, Ugovorom je (Čl. 120. UFEU-a) predviđeno donošenje širih smjernica ekonomske politike, kojima se kreatorima politika daju preporuke o makroekonomskim i strukturnim politikama. Šire smjernice, koje je Vijeće EU-a donijelo na preporuku Komisije, bile su jedan od ključnih alata za usklađenje politika u prvom desetljeću postojanja EMU-a.

Od 2005. godine šire su smjernice objedinjene s tzv. smjernicama o zapošljavanju (Čl. 148. UFEU-a) i tako nastaju Integrirane smjernice. Na proljetnim ih sjednicama Europskoga vijeća na najvišoj političkoj razini usvajaju vođe EU-a, a po potrebi ih i ažuriraju.

Strategija Europa 2020.

Gospodarske reforme na tržištima proizvoda i rada kojima se povećava tržišna fleksibilnost i potiče konkurentnost ključne su za neometano funkcioniranje EMU-a. Te reforme državama članicama omogućuju povećanje potencijalnoga rasta i zapošljavanja. Štoviše, pomoću njih države članice mogu poboljšati produktivnost i konkurentnost, a time i svoja gospodarstva čine otpornijima na gospodarske udare. Na europodručju je potreba za strukturnim reformama još veća budući da se države članice više ne mogu služiti monetarnom i tečajnom politikom kao instrumentima nacionalne politike. Stoga su strukturne reforme ključne i za izbjegavanje neravnoteža koje se javljaju na europodručju.

U svjetlu toga, vođe EU-a donijele su na sjednici Europskoga vijeća u lipnju 2010. godine, »Strategiju Europa 2020.« radi stvaranja radnih mjesta i promicanja rasta pomoću gospodarskih i socijalnih reforma, istovremeno vodeći brigu o pitanjima zaštite okoliša. Prema trima odrednicama pametnog, održivog i uključivoga rasta, strategija pokriva političke zahvate koji bi se poduzeli kako na nacionalnoj razini, tako i na razini EU-a s ciljem poboljšanja dobrobiti europskih građana. Težnje Strategije Europa 2020. izražene su putem pet naslovnih ciljeva na razini EU-a, koji se odnose na zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klimatske promjene, obrazovanje i borbu protiv siromaštva.

Prema toj strategiji, države članice predstavljaju godišnje nacionalne programe reforma, u skladu Integriranim smjernicama, usmjerenih prevladavanju uskih grla koja ometaju rast i zapošljavanje i specifična su za svaku državu. Nastojanja država članica na razini EU-a podupiru vodeće inicijative i prateće politike koje se odnose, npr. na dovršenje jedinstvenoga tržišta, financijska istraživanja i inovacije te poboljšanje pristupa kompanija iz EU-a globalnim tržištima ec.europa.eu/europe2020/.

Strategija Europa 2020. nastavak je Lisabonske strategije koja je, uglavnom zbog slabog upravljanja, nepostojanja jasnoga fokusa i manjkavosti komunikacije, postigla tek osrednji uspjeh. (Članak u Mjesečnom biltenu iz srpnja 2005.: The Lisbon Strategy – five years on). Strategija Europa 2020. nastoji ispraviti te slabosti, prije svega dodjeljujući snažnu ulogu Europskomu vijeću za usmjeravanje provedbe reformskih planovaa te pojačanoga nadzora nad reformskim politikama država članica.

Reformirani okvir gospodarskog upravljanja

Kao odgovor na financijsku i gospodarsku krizu Vijeće i Europski parlament 2011. godine donijeli su zakonski paket za jačanje okvira gospodarskog upravljanja EU-a (za sveukupnu procjenu ESB-a vidi članak u Mjesečnom biltenu iz ožujka 2011. The reform of economic governance in the euro area – essential elements).

Pakt o stabilnosti i rastu

Zdrave javne financije pomažu u postizanju drugih važnih političkih ciljeva, kao što su snažan i održiv rast, čime podržavaju i stvaranje radnih mjesta. Fiskalna disciplina i središnjoj banci olakšava zadaću održavanja stabilnosti cijena (vidi članak u Mjesečnom biltenu iz srpnja 2008. godine One monetary policy and many fiscal policies: ensuring a smooth functioning of EMU).

Iz tih se razloga Ugovorom od država članicama zahtjeva da izbjegavaju prekomjerne deficite (Čl. 126. UFEU-a). Pakt o stabilnosti i rastu (PSR) donesen 1997. godine jača odredbe Ugovora o fiskalnoj disciplini uspostavljanjem postupka multilateralnoga nadzora, koji se sastoji od preventivne i korektivne strane (vidi Ten years of the Stability and Growth Pact).

Preventivna strana temelji se na redovitom nadzoru nacionalnih javnih financija. Komisija i Vijeće EU-a svake godine ocjenjuju programe stabilnosti koje podnose članice europodručja i programe konvergencije koje podnose članice izvan europodručja. U njima svaka država daje pregled gospodarskih i fiskalnih kretanja te postavlja srednjoročni cilj fiskalne politike i put prilagodbe za ostvarenje toga cilja. Komisija može izdati rano upozorenje državi članici kojoj prijeti rizik neispunjenja obveza koje je preuzela prema PSR-u.

Korektivni mehanizam PSR-a znači da se, u slučaju kad država članica ne uspijeva ispunjavati svoje obveze, pokreće postupak prekomjernoga deficita. Vijeće EU-a donosi preporuke za dotičnu državu članicu te određuje rok za ispravak njezinih deficita. Vijeće također prati provedbu svojih preporuka te odluku o postojanju prekomjernoga deficita opoziva kad se on ispravi. Ako se država članica ne pridržava preporuka, predviđeno je poduzimanje niza daljnjih koraka, od pojačanoga nadzora i objavljivanja do uvođenja financijskih sankcija. Dotična država članica smije sudjelovati u raspravama u Vijeću EU-a o potrebnim preporukama, ali, u skladu s Ugovorom iz Lisabona, više ne smije glasovati,

Iskustvo stečeno od uvođenja eura pokazuje da se u mnogim državama članicama odredbama PSR-a nije uspjelo uvesti dostatan stupanj fiskalne discipline. Bez obzira na sve, a suprotno savjetu ESB-a, države članice 2005. godine složile su se o reformi PSR-a kojom se u postupke uvodi dodatna fleksibilnost. U pogledu preventivne strane, reforma je omogućila više diskrecije u postavljanju srednjoročnoga cilja fiskalne stabilnosti i napretku prema njemu (vidi dolje). Što se tiče korektivne strane, novim se pravila povećala primjena diskrecijskih mjera pri utvrđivanju prekomjernoga deficita i produljenih rokova toga postupka (vidi članak u Mjesečnom biltenu The Reform of the Stability and Growth Pact).

Uz pouku iz financijske i gospodarske krize, 2011. godine dolazi do nove reforme SGP-a u okviru opće reforme s ciljem unaprjeđenja gospodarskog upravljanja. Inovacija značajna za jačanje Pakta sastoji se u većem automatizmu postupaka odlučivanja uvođenjem obrnute kvalificirane većine; time se stanovite preporuke Komisije smatraju prihvaćenima, osim u slučaju da ih Vijeće u određenom vremenskom roku kvalificiranom većinom odbaci. Štoviše, veći se naglasak stavlja na kriterij javnoga duga i na dugoročnu održivost javnih financija. Za poticaj državama članicama da se pridržavaju preporuka uvedene su ranije i postupnije financijske, ali i političke sankcije.

Premda su te mjere korak u pravom smjeru, reforma nije otišla dovoljno daleko. ESB osobito žali što je tek djelomice postignut jedan od ključnih aspekata takva kvantnog skoka, a to je veći automatizam odlučivanja glasovima obrnute kvalificirane većine gdje god je to moguće.

Okvir makroekonomskoga nadzora

U okviru reforme iz 2011. godine, kojom se trebalo ojačati gospodarsko upravljanje, Vijeće i Europski parlament donijeli su novi okvir makroekonomskoga nadzora. Cilj je novog nadzornog postupka utvrditi i rješavati makroekonomske neravnoteže i smanjenu konkurentnost. Stoga će on nadopunjavati postojeći postupak nadzora na razini države predviđen Strategijom Europa 2020., koja se usredotočuje na njegovanje održiva i društveno uključiva rasta i zapošljavanja. Novi mehanizam, koji se sastoji od preventivne i korektivne strane, primjenjivat će se na sve države članice EU-27.

Preventivna strana temelji se na mehanizmu upozorenja, osmišljena za utvrđivanje neravnoteža već u ranoj fazi. Točnije, na početku svakog europskog semestra (vidi dolje), Komisija će ocjenjivati rezultate država članica na temelju postignutih makroekonomskih pokazatelja kako bi se uočilo postojanje ili rizik od nastanka makroekonomskih neravnoteža. Rezultati pregleda pokazatelja i analize objavit će se u izvještaju. Utvrdi li Komisija da ima država članica s naznakama značajnih makroekonomskih neravnoteža, provest će dubinski pregled gospodarskih i financijskih kretanja, kao i kretanja javnih financija u dotičnim državama članicama. Na temelju toga, Vijeće može dotičnoj državi članici uputiti preporuke.

Ako tijekom svoga pregleda Komisija utvrdi prekomjerne makroekonomske neravnoteže, može predložiti pokretanje tzv. »postupka u vezi s makroekonomskim neravnotežama« u okviru korektivne strane postupka makroekonomskoga nadzora. Vijeće će uputiti preporuku u pogledu politike državi koja podliježe postupku u pogledu prekomjernoga deficita, a koja zauzvrat treba predati plan korektivnoga djelovanja u kojem će iznijeti svoje nacionalne politike kao odgovor na preporuke Vijeća. Provedbu plana korektivnoga djelovanja od strane dotične države članice strogo će pratiti Komisija i Vijeće, a taj će postupak uključivati izvještaje o napretku i nadzorne misije. U slučaju nepridržavanja preporuka predviđen je mehanizam sankcija, potaknut postupkom u slučaj prekomjernoga deficita za fiskalni nadzor.

ESB uvelike pozdravlja stvaranje novog okvira makroekonomskoga nadzora, koji popunjava važnu prazninu u okviru upravljanja EMU-om. Međutim, djelotvornost novoga mehanizma ne smije slabjeti zbog njegova širokog djelokruga, i u pogledu korištenih pokazatelja, kako bi već u ranoj fazi mogao ispraviti neravnoteže i slabosti.

Europski semestar

Od 2011. godine nadzor EU-a nad ekonomskim politikama država članica organizira se na godišnjoj razini putem europskoga semestra. Taj postupak, koji se odvija tijekom prve polovine godine, uspostavljen je kako bi se bolje uskladio nadzor EU-a nad fiskalnim i ekonomskim politikama, koje pravno ostaju odvojene. Time se omogućuje istovremena procjena fiskalnih i makroekonomskih politika prema Integriranim smjernicama, što je korak kojim bi se trebala osigurati veća dosljednost različitih nadzornih postupaka u smislu usmjeravanja politika i izvještavanja. Povrh toga, nadzor na razini država u europskom semestru nadopunjuje se tematskim nadzorom, kojim se prati napredak na području širih strukturnih reforma dogovorenih u okviru strategije Europa 2020.

Tzv. »nacionalni semestar« odvija se u drugom polugodištu. Tada države članice dovršavaju državne proračune i provode mjere politike dogovorene tijekom europskoga semestra.

Iako je prerano za cjelovitu procjenu djelotvornosti europskoga semestra za unaprjeđenje vođenja fiskalne i strukturalne politike država članica, on može pridonijeti povezanijem i dosljednijem pristupu kreiranju njihovih ekonomskih politika.

Pakt euro plus

Vođe država europodručja na sastanu na vrhu 11. ožujka 2011. usvojile su Pakt za euro. Cilj je Pakta ojačati gospodarsko uporište EMU-a širenjem usklađivanja ekonomskih politika na područja u nadležnosti nacionalnih vlada, osobito u pogledu konkurentnosti, zapošljavanja i dugoročne održivosti javnih financija. Pakt je otvoren i za države članice izvan europodručja, a pridružile su mu se Bugarska, Danska, Latvija, Litva, Poljska i Rumunjska te je preimenovan u »pakt euro plus«.

Pakt se oslanja na postojeće instrumente koordinacije gospodarskih politika, osobito na Strategiju Europa 2020., te je u skladu s jedinstvenim tržištem. Države članice koje u njemu sudjeluju obvezuju se na posebno zalaganje i na poduzimanje konkretnih zahvata koji su ambiciozniji i od onih već dogovorenih. Pakt je sastavni dio europskoga semestra, a preuzete nacionalne obveze jednom na godinu pregledavaju čelnici država ili vlada.

Usklađenost gospodarske politike na razini europodručja

Zbog potencijalno značajnih učinaka prelijevanja u monetarnoj uniji (vidi gore) države europodručja moraju vrlo tijesno usklađivati svoje ekonomske politike. Ta posebna dimenzija europodručja prepoznata je u Ugovoru iz Lisabona, koji sadrži novo poglavlje posvećeno »odredbama specifičnima za države članice čija je valuta euro«. Protokol o euroskupini, kao prilog Ugovoru, izričito se osvrće na potrebu »razvijanja sve veće usklađenosti gospodarskih politika unutar europodručja« kako bi se promicali uvjeti za jačanje gospodarskoga rasta u EU-u kao cjelini.

U skladu s tom specifičnom dimenzijom europodručja, Ugovorom iz Lisabona revidirani su postupci glasovanja za odluke koje treba donijeti na području širih smjernica i PSR-a. Kao što je već spomenuto, samo države europodručja sudjeluju u glasovanju u Vijeću EU-a o odlukama koje se tiču država europodručja. Potreba da države europodručja budu osobito stroge u poštivanju dogovorenih pravila odražava se i u korektivnim stranama PSR-a i EIP-a, s time da su financijske sankcije predviđene samo za države europodručja.

Još jedan primjer usklađivanja gospodarske politike na razini europodručja nalazi se na području fiskalnih politika, gdje su se države europodručja složile poboljšati nadzor u okviru euroskupine. Točnije, euroskupina sredinom razdoblja provodi godišnji pregled prikladnosti proračunskih politika u državama europodručja prije predaje nacrta nacionalnih proračuna na raspravu u nacionalnim parlamentima.

Vijeće ECOFIN zaključilo je u listopadu 2008. da bi konkurentnost na europodručju trebalo sveobuhvatnije pratiti, što je jedna od glavnih pouka iz prvoga desetljeća eura. Euroskupina redovno pregledava tržišta rada, kretanja konkurentnosti i makroekonomske neravnoteže unutar europodručja. Štoviše, nove Integrirane smjernice usvojene prema strategiji Europa 2020. uključuju detaljne smjernice usredotočene na makroekonomske neravnoteže za članice europodručja.

Daljnji napredak prema jačanju usklađenosti gospodarskih politika na razini europodručja postignut je na sastanku na vrhu 26. listopada 2011., kada su se vođe europodručja dogovorile da se nalaze barem dvaput godišnje na vrhu radi pružanja strateških usmjerenja u pogledu gospodarskih i fiskalnih politika u europodručju, kako bi domaće politike mogle bolje uzeti u obzir dimenziju europodručja. Obvezali su se i na niz dodatnih mjera, koje sežu dalje od propisanih zahtjeva, kao što su donošenje pravila o uravnoteženom proračunu (u strukturnom smislu) pomoću kojih bi se PSR ugradio u nacionalna zakonodavstva, po mogućnosti na ustavnoj ili odgovarajućoj razini te savjetovanje s Komisijom i drugim državama europodručja prije donošenja bilo kakvih velikih planova reforma fiskalne ili ekonomske politike s mogućim učincima prelijevanja. (Izjava o europskim sastancima na vrhu)

Osim toga će se, kao odraz temeljne uloge euroskupine, Komisije i ESB-a u svakodnevnom upravljanju europodručjem, najmanje jednom na mjesec održavati sastanci predsjednika europskoga sastanka na vrhu, predsjednika Komisije i predsjednika euroskupine na kojima može sudjelovati i predsjednik ESB-a. Predsjednici triju nadzornih agencija (vidi Uloga ESB-a u reformiranoj arhitekturi financijskoga nadzora) i čelnik EFSF-a/ESM-a mogu ad hoc sudjelovati na sastancima.

Štoviše, prema novoj odredbi koja je uvedena Ugovorom iz Lisabona (Čl. 136. st.1. UFEU-a), države europodručja mogu donositi mjere za jačanje usklađenosti i nadzora svoje proračunske discipline te postavljati smjernice gospodarske politike kako bi osigurali pravilno funkcioniranje EMU-a. Te mjere, koje bi za države europodručja bile pravno obvezujuće, moraju biti u skladu i s drugim instrumentima politika (kao što su Integrirane smjernice i PSR). Vođe država europodručja pozvale su Komisiju da iznese prijedloge o načinu provedbe toga Članka.

Krizno upravljanje i Europski mehanizam za stabilnost

Europsko vijeće se 28. i 29. listopada 2010. godine donio odluku o uspostavi stalnoga mehanizma kriznog upravljanja radi očuvanja financijske stabilnosti europodručja kao cjeline. Uspostava budućeg Europskoga mehanizma za stabilnost (ESM) formalno je odobrena na sjednici Europskoga vijeća 24.-25. ožujka 2011. u okviru sveobuhvatnoga paketa mjera odgovora na krizu. Njegovo je donošenje slijedilo ograničenu promjenu Ugovora u Čl. 136. UFEU-a, kojom se državama europodručja omogućuje uspostava mehanizma stabilnosti, koji će se aktivirati po potrebi kako bi se očuvala stabilnost europodručja u cjelini, pri čemu se eventualna financijska pomoć pruža isključivo pod strogim uvjetima.

Očekivalo se da ESM stupi na snagu najkasnije u srpnju 2012. godine, uz mogućnost kreditiranja u visini 500 milijarda EUR. Trebao je zamijeniti privremene mjere, kao što su Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF) i Europski financijski stabilizacijski mehanizam (EFSM), koji su osnovani odlukama ECOFIN-a od 9. svibnja 2010. o pružanju financijske podrške državama članicama u financijskim poteškoćama.

EFSM je uspostavljen kao mehanizam EU-a s pravnim uporištem u Članku 122. UFEU-a, dok je EFSF uspostavljen kao mehanizam europodručja na temelju Članka 122 UFEU-a zajedno s međuvladinim sporazumom između država europodručja. Ta dva mehanizma zajedno imaju mogućnost kreditiranja u iznosu 500 milijarda EUR.

Na sastancima na vrhu održanima 11. ožujka 2011. i 21. srpnja 2011. vođe država europodručja dogovorile su se da će povećati fleksibilnost EFSF-a i budućeg ESM-a tako što će omogućiti aktiviranje na temelju programa predostrožnosti, financiranja dokapitalizacije financijskih institucija te intervencija na primarnim i sekundarnim tržištima obveznica.

Čelnici država ili vlada europodručja 26. listopada odlučili su povećati raspoloživa sredstava EFSF-a do maksimuma bez davanja jamstava fondovima, i to (i) osiguranjem kreditnoga proširenja kredita za novi dug koji izdaju države članice i/ili (ii) kombinacijom sredstava privatnih i javnih financijskih institucija i ulagatelja, koja se mogu dogovoriti putem društava posebne namjene. Osim toga, sredstva EFSF-a mogu se dodatno povećati još tješnjom suradnjom s MMF-om.

ESB je uključen u dijelove poslovanja EFSM-a, EFSF-a i budućeg ESM-a.

Kao prvo, povezat će se s Europskom komisijom i MMF-om te procijeniti postoji li rizik za financijsku stabilnost europodručja u cjelini, dok će zaposlenici ESB-a provesti strogu analizu održivosti duga. Intervencije EFSF-a i ESM-a na sekundarnom tržištu obveznica temeljit će se na izvještaju ESB-a.

ESB će dati i tehničke stručnjake koji će, uz Europsku komisiju i MMF, sudjelovati u pregovorima o programu makroekonomske prilagodbe s državom članicom koja zatraži financijsku pomoć te u praćenju provedbe programa (vidi članak u Mjesečnom biltenu iz srpnja 2011. The European Stability Mechanism).

Povrh toga, u prosincu 2011. ESB je pristao nastupati kao agent aktivnosti EFSF-a na sekundarnom tržištu.