Bankunion – viktigt för de som är med, önskvärt för de som står utanför!

Tal av Jörg Asmussen, ledamot av ECB:s direktion,
Danske Bank Financial Forum 2013,
Stockholm, 5 november 2013

Mina damer och herrar,

Det är ett stort nöje att delta i Danske Banks Financial Forum här i Stockholm.

Sverige drabbades hårt av den globala finanskrisen. BNP minskade med inte mindre än 5 procent 2009. Trots det så steg den ekonomiska tillväxten starkt 2010 och 2011, med en årstakt på 6,1 respektive 3,9 procent.

Denna mycket starka återhämtning illustrerar motståndskraften och anpassningsförmågan i den svenska ekonomin. Det innebär dock inte att det inte finns några problem i Sverige. Arbetslösheten, för att nämna bara ett exempel, har dröjt sig kvar på relativt höga nivåer, runt 8 procent. Indikatorerna pekar dock överlag på starka grundförutsättningar. I själva verket kan Sveriges ekonomiska och finansiella politik ses som en måttstock för många andra ekonomier i Europa.

Euroområdet klarade inte av att återhämta sig i samma takt som Sverige från den stora recessionen. Efter en svag återhämtning 2010 och 2011 föll man åter ned i lågkonjunktur under 2012. Nu verkar dock de mörkaste molnen över euroområdet ha lättat. Under den senaste tiden har den ekonomiska och finansiella utvecklingen verkligen varit god. Efter en nedgång i produktionen under sex kvartal i följd steg den reala BNP-tillväxten i euroområdet med 0,3 procent under det andra kvartalet i år. Även om nyare uppgifter tyder på en ganska långsam utveckling under det tredje kvartalet ligger de enkätbaserade konfidensindikatorerna på en nivå som är nära de högsta vi sett på 27 månader.

Det inger viss tillförsikt om att vändpunkten i den ekonomiska aktiviteten, som vi såg tidigare i år, inte har vänt nedåt igen. Både hård- och mjukdata verkar tyda på att det finns vissa tecken på återhämtning men att dessa ännu inte har fått ordentligt fäste och därför måste skötas med försiktighet. Återhämtningen är verkligen svag, skör och ojämn. Vi kör i princip på en motor, nettoexporten, medan den andra motorn, inhemsk efterfrågan, hackar men inte riktigt kommit igång.

Denna utveckling har inte kommit som en skänk från ovan utan är resultatet av resoluta åtgärder på både nationell och europeisk nivå. Dessa positiva signaler är givetvis glädjande men kan även medföra risk för självgodhet. Vi kan och får inte vila på våra lagrar. Arbetet är inte klart än.

Hög arbetslöshet och finansiell fragmentering är fortfarande ett stort bekymmer. Arbetslösheten ligger för närvarande runt 12 procent, vilket är oacceptabelt högt. Stämningsläget på marknaden är fortsatt svagt. Man skulle kunna beskriva det som att marknaden har gått från rädsla till försiktighet. Nu måste vi dock se till att riktningen går från försiktighet till tillförsikt. Vägen dit är att de framsteg som gjorts hittills inte går om intet utan går i riktning mot en verklig ekonomisk och monetär union.

En viktig förutsättning för tillväxt är att banksystemet kommer på fötter igen.

Och det är mot den bakgrunden som jag idag skulle vilja fokusera på en viktig pelare i en verklig ekonomisk och monetär union. Denna pelare är bankunionen. Jag ska försöka svara på tre frågor.

Vilka är de nödvändiga komponenterna i en bankunion?

Vad innebär en bankunion för länderna i euroområdet och för de som står utanför, som Sverige och, vår värd idag, Danmark?

Och är en bankunion tillräckligt för att sätta fart på bankutlåningen och befästa återhämtningen?

Komponenter i en bankunion

Låt mig börja med min första fråga. Vilka är de nödvändiga komponenterna i en bankunion? Enligt vår uppfattning behövs det för en bankunion en gemensam tillsynsmekanism (SSM) och en gemensam rekonstruktionsmekanism (SRM).

Den gemensamma tillsynsmekanismen

Stora framsteg har gjorts vad gäller SSM. Förra månaden gav EU-lagstiftaren grönt ljus för förordningen. Att förordningen trätt i kraft har gjort det möjligt för oss på ECB att påskynda våra interna förberedelser.

Nyligen lämnade vi information om den ingående bedömning vi ska göra innan tillsynsverksamheten påbörjas om tolv månader. På sätt och vis är denna ingående bedömning ”inrättandeakten” för SSM. Och vi är väl medvetna om den vedertagna insikten att ”det inte ges en andra chans att göra ett gott intryck”.

Så vi är fast beslutna om att denna ingående bedömning ska vara grundlig, trovärdig och transparent. Vi har för avsikt att inte bara sprida ljus över potentiella svagheter i bankernas balansräkningar utan även fastställa vilka korrigerande åtgärder som måste vidtas. När allt kommer omkring finns det ingen anledning att ställa rätt diagnos om du inte tar rätt medicin för att bota sjukdomen.

Den som läser vissa rapporter i pressen får lätt intrycket att banksektorn i euroområdet är obotligt sjuk. Så är inte fallet. ”Tillfrisknandet” har redan börjat. Sedan finanskrisens början har en halv biljon euro i tillskottskapital pumpats in i bankerna (totalt över 5 % av områdets BNP).

Resultaten för banker i euroområdet för andra kvartalet visar också på en förbättring i räntabilitet på eget kapital. Både geografiskt läge och storlek spelar en viktig roll för bankernas lönsamhet. Finansieringssituationen har också normaliserats något, även om detta fortfarande är en utmaning till följd av den ihållande fragmenteringen på finansieringsmarknaderna.

Vår ingående bedömning är inriktad på att färdigställa denna ”läkningsprocess” genom att identifiera kvarvarande svagheter och fastställa och stödja de korrigerande åtgärder som måste till för att råda bot på dem.

Hur dessa korrigerande åtgärder ska finansieras står klart. Först ska pengar från den privata sektorn tas i anspråk för att stärka banksektorn. Banker kan öka sitt kapital på olika sätt: genom balanserade vinstmedel, öka det egna kapitalet på marknaden eller sälja av vissa tillgångar.

Offentliga medel ska endast användas när lösningar med privata medel inte står till buds eller är uttömda. Även om det inte är säkert ifall offentliga medel kommer att behövas, är det viktigt att sådana säkerhetsmekanismer finns på plats. Om så inte är fallet är tillförlitligheten för hela arbetet hotad eftersom marknadsaktörerna då med stor sannolikhet kommer att uppfatta resultat som negativt.

En balansräkningsbedömning utan säkerhetsmekanismer kan jämföras med att gå ombord på en båt i hårt väder utan flytväst. För närvarande pågår diskussioner i europeiska forum om att inrätta sådana säkerhetsmekanismer.

Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen (SRM)

Även om framstegen med SSM är ett steg i rätt riktning, är det inte tillräckligt. På ECB anser vi att SRM är en ofrånkomlig andra pelare i bankunionen. Sagt med ekonomisk jargong är det aktuella läget inte något stabilt jämviktsläge.

SSM utan SRM kommer inte att ge rätt incitament till nationella myndigheter. Om de tvingas betala notan när bankerna måste avvecklas kan vi inte förvänta oss att de fullt ut kommer att samarbeta inom SSM. Alltså måste vi se till att skapa en stabil, gemensam rekonstruktionsmekanism. Vi stödjer de huvudsakliga principerna i kommissionens förslag om SRM. Det är framför allt viktigt att ha ett gemensamt system med en gemensam fond.

Erfarenheter från de senaste åren har i själva verket visat att samordning mellan nationella rekonstruktionsmyndigheter och nationella fonder var utom räckhåll. Baserat på dessa erfarenheter tror vi inte att ett nätverk av rekonstruktionsmyndigheter och fonder kan klara av att snabbt, effektivt och opartiskt fatta beslut och det är just detta som behövs vid en rekonstruktion.

I de senaste diskussionerna om bankrekonstruktioner har mycket sagts om bail-in gentemot bail-out, dvs. skuldnedskrivning gentemot statligt stöd. Nu när jag är i Stockholm vid ett evenemang organiserat av en dansk bank, vill jag gärna ta tillfället i akt att ta upp ett par punkter om danska och svenska erfarenheter av bankkriser och dra lärdom av dessa för framtiden.

Det danska fallet

Den danska regeringens första reaktion på finanssektorns problem 2008 var i många fall liknande de i andra europeiska stater. Stora resurser sattes in i form av statligt stöd, lån, garantier etc. Men när bankkrisen nådde sin topp 2010 valde Danmark att inta en tuffare hållning än sina europeiska grannar. Med det tredje bankpaketet blev Danmark först i Europa med att tvinga prioriterade borgenärer att ta förluster när banker fallerar. Prioriterade borgenärer till Amagerbanken och Fjordbank Mors fick acceptera värderingsavdrag på 16 respektive 14 procent. Eftersom danska banker gagnas mindre av implicita statsgarantier än sina konkurrenter straffades de med lägre kreditbetyg och högre finansieringskostnader.

Danmarks erfarenheter visar på behovet av ett harmoniserat tillvägagångssätt i hela EU för att säkerställa lika konkurrensvillkor. Skälen för detta agerande kan ha varit goda men marknadseffekterna kan bli negativa och t.o.m. volatila när en medlemsstat ensam och oväntat inför en sådan policy, framför allt när det råder oro på marknaderna.

Det är viktigt att ge både banker och investerare tillräckligt med ledtid för att ställa in sig på sådana riktningsförändringar. Följaktligen anser ECB att de planerade reglerna för skuldnedskrivning bör introduceras samtidigt i hela EU och vara införda 2015. Det skulle ge marknadsaktörerna tydliga signaler om vilka förutsättningar som gäller och garantera lika konkurrensvillkor.

Det danska exemplet lär oss ytterligare en läxa. Debatten om rekonstruktion bör inte reduceras till en simpel fråga om skuldnedskrivning gentemot statligt stöd. Förutom skuldnedskrivning finns det andra rekonstruktionsverktyg för hantering av banker i trångmål, och som kan vara lika effektiva när det gäller att skydda skattebetalarna.

När man såg över sin reaktion på krisen beslutade de danska myndigheterna att det första steget mot en sundare sektor var att underlätta bankkonsolidering. De beslutade att arbeta för utköp av nödlidande långivare genom att erbjuda finansiella incitament till starka banker som var villiga att ta över konkurrenter med problem.

I USA spelar Federal Deposit Insurance Corporation’s (FDIC) på samma vis en aktiv roll och erbjuder privata lösningar på bankfallissemang genom fusioner och förvärv. I de 490 fall av bankrekonstruktion som FDIC har genomfört sedan 2008 har 450 skett genom s.k. köp och skuldpåtagning – försäljning av delar av banker till andra banker, ofta med säte i andra stater. I EU har nästan inga gränsöverskridande fusioner eller förvärv gjorts och bara runt 50 banker har avvecklats, och det till höga kostnader för skattebetalarna p.g.a. försenad omstrukturering. Jag kallar detta tillvägagångssätt ”den amerikanska privatbanksunionen” och detta är en väg som Europa borde undersöka närmare, inte bara inom länder utan även gränsöverskridande som ett komplement till den offentliga bankunionen.

Fusioner och förvärv i samband med rekonstruktion kan inte bara få ned kostnaderna. De kan även vara en lösning på överskottskapacitet och pressade marginaler, vilka tveklöst finns i olika delar av euroområdets banksystem. Även om detta skulle kunna bidra till ytterligare konsolidering av banksektorn ökar det också behovet av att SRM fungerar på ett effektivt sätt samt klarar av att avveckla större banker. På så vis undviks att vissa banker blir för stora för att tillåtas gå omkull (även känt som ”too-big-to-fail”).

Det svenska exemplet

Efter att ha tittat på de danska erfarenheterna, låt oss nu titta på vilka erfarenheter som gjorts på andra sidan Öresund. Vi kan dra en rad viktiga lärdomar av sättet på vilket Sverige tog itu med sin problemtyngda banksektor på 90-talet.

Den svenska regeringens tillvägagångssätt var ett helt annat än det vi nyligen såg i Danmark. Ställd inför en kris i banksystemet tog regeringen ett fast grepp om bankerna. Man offentliggjorde förväntade förluster och nedskrivningar och sanerade därefter balansräkningarna och återförde gradvis bankerna i privat ägo. Detta proaktiva tillvägagångssätt gjorde det möjligt för banksystemet att fortsätta att fungera under krisen, utan uttagsanstormningar och i princip utan några tecken på kreditåtstramning. Uppskattningar från IMF tyder på att även om de skattemässiga kostnaderna för bankstöd, i brutto räknat, uppgick till 3,6 procent av BNP torde detta ha återvunnits efter det att de tillgångar som togs över av staten avyttrades. [1]

Med tanke på dessa olika erfarenheter är det inte överraskande att den svenska och den danska regeringen intog olika ståndpunkter under diskussionerna om direktivet om återhämtning och rekonstruktion av banker (BRRD). Danmark pläderade för ett harmoniserat system, för att på så vis säkerställa lika konkurrensvillkor i EU. Sverige, å andra sidan, efterlyste större nationell flexibilitet, särskilt vid systemkriser. För att regeringarna skulle kunna fortsätta att spela en aktiv roll föreslog de att inkludera möjligheten att staten temporärt skulle kunna överta ägandet av finansinstitut. Man efterlyste också en lämplig grad av flexibilitet genom lån från rekonstruktionsfonden och genom att använda skuldnedskrivningsverktyget. Enligt min uppfattning tog rådets hållning gentemot BRRD hänsyn till de lärdomar som dragits av både de danska och de svenska erfarenheterna. Och genom att göra det, hittar rådet antagligen den rätta balansen.

Genom att inrätta gemensamma regler säkerställer rådet lika konkurrensvillkor på den inre marknaden samt rättslig säkerhet och förutsägbarhet om vad som kommer att hända med banker i trångmål från Riga till Porto. Men det tillåter också en viss flexibilitet. Så kan till exempel rekapitalisering utanför rekonstruktion beaktas i vissa fall. Vidare kan fordringsägare undantas från skuldnedskrivning på vissa villkor, och det efter att ganska höga krav har uppfyllts. Om flexibiliteten går för långt skulle detta kunna äventyra lika konkurrensvillkor. Detta är också ett bekymmer för oss på ECB. Men det står helt klart att detta inte är något som berör de länder som är med i SSM, eftersom besluten om beviljande av denna flexibilitet kommer att fattas på europeisk nivå. Av detta följer att ju större regional räckvidd SRM har, desto bättre kan lika konkurrenskraft upprätthållas på den inre marknaden.

Med eller Utanför

Då är vi framme vid min andra fråga: Hur berör bankunionen de länder som är med och hur berör den de länder som står utanför?

Jag ska här framföra tre punkter.

Den första är att bankunionen är avgörande för länderna i euroområdet.

För det andra är den önskvärd för de medlemsstater som inte har euron som sin valuta.

Och min tredje punkt är att bankunionen ska vara något som stärker den inre marknaden, inte delar den i två.

Bankunionen är avgörande för euroområdet …

Låt mig börja med min första punkt om att bankunionen är avgörande för euroområdet.

Anledningen till att vi skapar den är att få ett slut på den onda cirkeln mellan stater och banker. Hur det tar sig uttryck blir mycket mer akut och störande i en monetär union.

Det är därför vi behöver bankunionen i det gemensamma valutaområdet. En sak måste stå klart: säkrare mark under fötterna för euroområdet kommer också att gagna de länder som inte ingår i euroområdet. Krisen har redan tydligt visat att lågvatten sänker nivån för alla båtar, inte bara de som har problem.

… och önskvärt för de som står utanför

Min andra punkt är att bankunionen är viktig för de som är med, men också önskvärd för de som står utanför. Detta så kallade finansiella trilemma [2] – med andra ord den omöjliga treenigheten av finansiell integration, finansiell stabilitet och nationellt ansvar för krisförebyggande åtgärder samt krishantering – gäller för hela regionen, inte bara för euroområdet. Det svenska och det danska banksystemet är inte bara stora i förhållande till respektive lands BNP. De är också mycket nära knutna till resten av Europa.

Om jag får fokusera på den danska banksektorn. De danska bankernas konsoliderade tillgångar är nästan fyra gånger Danmarks BNP. De största bankerna har gränsöverskridande verksamhet i stor omfattning. Av denna anledning finns det mycket goda skäl för Danmark att gå med i en bankunion som inte bara består av en gemensam tillsynsmekanism, utan också av en gemensam rekonstruktionsmekanism med en rekonstruktionsfond som kan ses som en försäkring för systemviktiga banker. Även om ett deltagande i bankunionen förefaller önskvärt måste villkoren för ett deltagande också vara de rätta. Vi på ECB anser att det är av yttersta vikt att länderna utanför euroområdet ska kunna delta på samma villkor som euroländerna. Säkerhetsmekanismerna i SSM-förordningen, som t.ex. möjliggör för invändningar mot beslut, torde säkerställa att nationella omständigheter beaktas.

Vad gäller rekonstruktion måste vi finna kreativa lösningar för att säkerställa lika konkurrensvillkor, både för de som är med och för de som står utanför. Detta är särskilt viktigt i fråga om säkerhetsmekanismerna för rekonstruktionsfonden, som i dagsläget är föremål för mycket diskussion. Att delta i bankunionen från början innebär många fördelar. Att sitta med vid bordet nu ger deltagarna möjlighet att styra det praktiska genomförandet av SSM, t.ex. utvecklingen av tillsynsmanualen, riktlinjer och allmänna instruktioner samt därutöver att kunna dra nytta av den ”läkande effekt” som den ingående bedömningen medför.

Bankunion och finansiell integration

Nu till den tredje punkten. Bankunionen ska handla om att stärka den inre marknaden – inte splittra den. Både den gemensamma valutan och den gemensamma marknaden är viktiga pelare för tillväxt och välstånd i Europa. Båda bör bibehållas och stärkas. Bankunionen ska alltså inte skapa nya barriärer inom den inre marknaden. Om länder väljer att inte delta ska de inte diskrimineras. Två säkerhetsåtgärder är viktiga här: en gemensam regelbok som sätter samma standarder för alla och en stark och effektiv europeisk bankmyndighet (EBA) med en rättvis representation för de som står utanför bankunionen.

Bankunionen och realekonomin

Jag är nu framme vid min sista fråga. Räcker en bankunion för att sätta fart på bankutlåningen och befästa återhämtningen? En bankunion kan i hög grad bidra till att övervinna finansiell fragmentering och stödja utlåning. Utan välmående banker kan det inte bli någon kraftig och varaktig återhämtning. Men en bankunion är ändå inte någon magisk ”silverkula”. Sinande resurser innebär problem på flera fronter, och varje front kräver sin egen lösning.

Utöver en bankunion ser jag tre ytterligare förutsättningar för att utlåningen ska kunna återställas och för att återhämtningen ska få en stabil grund. Den första förutsättningen är att inte riva upp vad som redan har uppnåtts, ibland till ett högt pris. Vad gäller finanspolitiken har euroländerna gjort stora finanspolitiska anpassningar under de senaste åren.

Det genomsnittliga offentliga budgetsaldot för euroländerna är mycket starkare än för våra gelikar på världsmarknaden. Budgetunderskottet i euroområdet väntas ha halverats från den högsta nivån under finanskrisen, då den låg på 6,4 procent av BNP 2009, till 2,9 procent av BNP i år. De nationella myndigheterna bör inte backa i dessa ansträngningar.

Den andra förutsättningen är att genom väl utformade reformer ta itu med våra väl kända strukturproblem, för att säkerställa att EMU och den gemensamma marknaden fungerar väl.

Regeringarna i euroområdet bör med beslutsamhet öka sina ansträngningar att genomföra de välbehövliga strukturreformerna på arbets- och produktmarknaderna. Dessa reformer behövs inte bara för att hjälpa de respektive länderna att återvinna konkurrenskraft och ombalansera inom euroområdet, men också för att skapa mer flexibla och dynamiska ekonomier som bidrar till hållbar tillväxt och sysselsättning.

Den tredje och sista förutsättningen är att vi är bestämda och fortsätter att hålla kurs mot en verklig ekonomisk och monetär union. Detta borde vara vårt långsiktiga mål och där står nu bankunionen i förgrunden.

Dock är andra unioner lika viktiga. Om jag får välja bara en skulle jag säga att ytterligare framsteg behöver göras vad gäller den ekonomiska unionen, där erfarenheterna från den europeiska planeringsterminen visar att samordning av den ekonomiska politiken fortfarande är mycket av en papperstiger. Bara en tiondel av förra årets landsspecifika rekommendationer har genomförts av medlemsstaterna. Vi måste utforska alla möjliga vägar att förse den ekonomiska samordningsprocessen med ett bättre ”bett”. Idén om att reformera kontrakt uppbackade av finansiella incitament är enligt vår uppfattning fortfarande en intressant väg att gå.



[1]Valencia, F., och Laeven, L., (2012), Systemic Banking Crises Database: An Update, IMF Working Papers 12/163, s.26.  Internationella valutafonden.

[2]Schoenmaker, D., (2011). "The financial trilemma ," Economics Letters, vol. 111, s 57-59, April

Speaking engagements

Kontakt för media