Banking Supervision
Nederlands
Other languages5 +
Menu

Voortbouwen op de goede resultaten van de na de crisis doorgevoerde hervormingen

Toespraak door Mario Draghi, President van de ECB en Voorzitter van het Europees Comité voor Systeemrisico's (European Systemic Risk Board), ter gelegenheid van de tweede jaarlijkse conferentie van het ESRB, Frankfurt am Main, 21 september 2017

Het doet mij genoegen u welkom te heten op de tweede jaarlijkse conferentie van het Europees Comité voor Systeemrisico's (European Systemic Risk Board, ESRB).

De conferentie valt samen met de tiende verjaardag van het begin van de mondiale financiële crisis in de zomer van 2007. De crisis deed de Europese Unie op haar grondvesten schudden, en vereiste ingrijpende beleidsmaatregelen om de economie en het financiële stelsel te stabiliseren. Nu een terugkeer naar stabiliteit is verwezenlijkt, is het belangrijk dat we de tijd nemen om na te denken over wat we hebben geleerd, over wat we de afgelopen tien jaar hebben bereikt, en over op welke terreinen we nog meer werk moeten verrichten.

De crisis heeft ons geleerd dat individuele banken en het bankstelsel als geheel schokbestendiger moesten zijn dan zij vóór de crisis waren. Als gevolg daarvan zijn de afgelopen jaren vele hervormingen doorgevoerd. Onze bankenregelgeving en ons bankentoezicht zijn strenger geworden. Daarnaast wordt in het Europese regelgevingskader nu veel meer nadruk gelegd op het identificeren en aanpakken van systeembrede risico’s. De oprichting van het ESRB en de creatie van aan openbare autoriteiten toegewezen macroprudentiële instrumenten maken hier deel van uit.

Een schokbestendiger banksector na de crisis

Binnen de banksector zijn de afgelopen jaren aanzienlijke inspanningen verricht om de schokbestendigheid te vergroten. Zo steeg in het eurogebied de gemiddelde tier 1-kernkapitaalratio van de belangrijke instellingen van 7% in 2008 naar 13,5% eind 2016. En van banken wordt vereist dat zij solide governancestructuren en prudente risicobeheerpraktijken invoeren. Daarnaast wordt de schokbestendigheid nu rigoureuzer en op een op de toekomst gerichte wijze getest. De door de Europese Bankautoriteit (EBA) gecoördineerde EU-brede stresstests zijn een belangrijk instrument geworden voor het kwantificeren van de kapitaalbehoeften van banken, om er zo voor te zorgen dat de banken zelfs tijdens een diepe recessie leningen zouden kunnen blijven verstrekken aan kredietwaardige kredietnemers.[1], [2]

De na de crisis ingevoerde prudentiële regels hebben er ook voor gezorgd dat openbare autoriteiten de beschikking hebben gekregen over de macroprudentiële instrumenten om systeemrisico’s in de banksector aan te pakken.[3] En het inzicht in hoe deze instrumenten te kalibreren en te implementeren is eveneens verbeterd. Zo hebben alle lidstaten nu een kader voor anticyclische kapitaalbuffers dat geheel operationeel is. [4] Vier lidstaten hebben voor binnenlandse risicoposities een bufferpercentage van niet-nul bekendgemaakt.

Maar ondanks deze stappen voorwaarts is het belangrijk waakzaam te blijven. Eén belangrijk aspect betreft de wisselwerking tussen monetair beleid en macroprudentieel beleid.[5] Financiële en conjunctuurcycli kunnen mogelijkerwijs uit de pas gaan lopen, hetgeen betekent dat financiële onevenwichtigheden kunnen ontstaan in een klimaat dat wordt gekenmerkt door relatief gematigde inflatie. In een dergelijk klimaat is het gebruik van monetair beleid niet het juiste instrument om financiële onevenwichtigheden aan te pakken, en zou het ertoe kunnen leiden dat de totale productie en de inflatie in aanzienlijke mate gaan afwijken van de gewenste niveaus. Dit is met name het geval in een muntunie waar het monetair beleid van invloed is op de gehele regio maar waar financiële onevenwichtigheden lokaal van aard kunnen zijn. Macroprudentieel beleid, specifiek gericht op bepaalde markten en/of landen, kan bij het aanpakken van dergelijke onevenwichtigheden een cruciale rol spelen.

Het ESRB heeft vorig jaar de middellangetermijnkwetsbaarheden in de vastgoedsector voor woningen in sommige landen in kaart gebracht – precies het type situatie dat macroprudentieel beleid bedoeld is aan te pakken. Het ESRB heeft in november 2016 landspecifieke waarschuwingen aan acht lidstaten gepubliceerd, overeenkomstig zijn mandaat om aanzienlijke systeemrisico’s te identificeren en te signaleren.[6]

Maar naast het vergroten van de schokbestendigheid van de bankensector is het tevens nodig de resterende erfenissen van de crisis aan te pakken. Twee belangrijke aspecten daarbij zijn de afwikkeling van reeds in waarde verminderde activa en betere financiële verslaglegging ten aanzien van activa die een waardevermindering ondergaan voor de toekomst.

Ondanks de recente vooruitgang blijft het niveau van niet-renderende leningen (non-performing loans of NPL's) op de balans van de Europese banken hoog.[7] Eind 2016 was de omvang van de uitstaande NPL's op brutobasis in de banksector van de EU rond €1 biljoen. Bij dit bedrag wordt echter geen rekening gehouden met het feit dat in Europa kredietverlening op onderpand een belangrijke rol speelt. Met inbegrip van onderpand en voorzieningen is bijvoorbeeld de dekking van NPL's in het eurogebied gemiddeld 82%. De winstgevendheid van banken wordt echter geraakt door het lagere rendement op de NPL's, gezien de omvang van de bruto-NPL's ten opzichte van de totale activa: de NPL's vertegenwoordigen op brutobasis 4% van de totale activa van de banken in het eurogebied, tegenover slechts 0,8% bij banken in de Verenigde Staten.[8]

De uitstaande NPL's zijn een gevolg van conjuncturele en structurele factoren. Ten eerste heeft de diepe recessie die voortvloeide uit de mondiale financiële crisis geleid tot een verslechtering van de kwaliteit van de leningportefeuilles van de banken. De huidige economische expansie zou daarom moeten helpen de activakwaliteit van de Europese banken te verbeteren. Tegelijkertijd blijven echter structurele zwaktes bestaan. Deze betreffen ontoereikende internegovernancestructuren bij banken, ondoelmatige en dure invorderingsprocedures in sommige lidstaten en niet goed op elkaar afgestemde prikkels die een snelle afwikkeling van NPL's in de weg staan. Daarom heeft het ESRB een reeks maatregelen voorgesteld[9] als aanvulling op de reeds op het niveau van de EU en het eurogebied genomen maatregelen.[10]

Op de korte termijn zijn de door het ESRB gedane voorstellen gericht op het versterken van het beheer van NPL's door de banken, met inbegrip van de prudente waardering van NPL's en de waardebepaling van het daarmee verbonden onderpand. Beleidsmakers zouden dit proces kunnen ondersteunen door blauwdrukken te ontwikkelen voor activabeheerondernemingen (entiteiten waarin niet-renderende activa worden ondergebracht), vergezeld van geharmoniseerde gegevenstemplates in de gehele EU.

De maatregelen dienen ook gericht te zijn op insolventieregimes, invorderings- en servicingcapaciteit met het doel de invorderingspercentages op NPL's te verbeteren. Op de langere termijn zouden handelsplatforms van secundaire markten verder moeten worden ontwikkeld. En banken dienen ook adequate prikkels te worden gegeven, met name met betrekking tot de financiële verslaglegging ten aanzien van activa die een bijzondere waardevermindering hebben ondergaan.

Vanaf 1 januari 2018 wordt in de EU een nieuwe verslagleggingsstandaard voor de classificatie en waardering van financiële instrumenten, die bekend staat als IFRS 9[11], verplicht. Op verzoek van het Europees Parlement heeft het ESRB recentelijk een rapport gepubliceerd over de implicaties van IFRS 9 voor de financiële stabiliteit,[12] dat tot de conclusie komt dat IFRS 9 een aanzienlijke verbetering is, met name wat betreft de financiële verslaglegging ten aanzien van NPL's. De belangrijkste verandering ten gevolge van IFRS 9 is de verschuiving van een aanpak op grond van geleden verliezen ("incurred losses") naar een aanpak op grond van verwachte kredietverliezen (“expected credit losses”) voor het bepalen van de voorzieningen voor bijzondere waardevermindering. Dit betekent dat banken waardeverminderingen eerder zullen moeten verwerken, waardoor buitensporige "forbearance" ten opzichte van NPL's zal worden ingeperkt en een bijdrage wordt geleverd aan het waarborgen dat bij een toekomstige economische teruggang het herstel van de banksector tijdiger en op veelomvattender wijze plaatsvindt. Uit een recente (door de Europese Bankautoriteit gepubliceerde) impactanalyse, gebaseerd op een steekproef onder 54 banken in 20 lidstaten, komt naar voren dat de invoering van IFRS 9 zou leiden tot een toename van de voorzieningen van gemiddeld 13%.[13]

De aanpak op grond van verwachte kredietverliezen betekent tevens dat banken in hun financiële verslaglegging zullen moeten reageren op nieuwe en op de toekomst gerichte informatie zodra die wordt ontvangen. Dit betekent dat voorzieningen voor bijzondere waardevermindering plotseling en aanzienlijk kunnen stijgen wanneer de economische omstandigheden verslechteren, en dit zou bepaalde procyclische effecten kunnen hebben.[14] In het door het ESRB gepubliceerde rapport wordt ingegaan op een aantal beleidsmaatregelen die dergelijke effecten zouden kunnen tegengaan.

Stresstests kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt als een instrument om de variatie in de voorzieningen voor bijzondere waardevermindering bij ongunstige scenario's te meten, om er zo voor te zorgen dat instellingen beschikken over toereikende kapitaalbuffers en om zo indien nodig herstelbeleidsmaatregelen mogelijk te maken. Als banken een hypothetisch ongunstig scenario kunnen weerstaan, dan zouden zij waarschijnlijk ook in staat zijn om met de vroege verwerking van verwachte kredietverliezen bij een echte economische neergang om te gaan, zoals vereist krachtens IFRS 9.

Het identificeren en aanpakken van risico's buiten de banksector

Gezien de belangrijke rol van banken in de Europese economie, staat de toestand van de banksector bij onze beoordeling van systeemrisico centraal. Maar het financiële stelsel ontwikkelt zich voortdurend. Sinds 2008 zijn de activa van de financiële sector met uitzondering van banken in het eurogebied grofweg verdubbeld en zijn ze nu iets hoger dan die van de banksector.[15] Het in het Actieplan van de Commissie voor de opbouw van een kapitaalmarktunie uiteengezette traject naar groei impliceert dat de financiële sector met uitzondering van banken waarschijnlijk een steeds belangrijker rol zal gaan spelen bij de financiering van de economie.[16] Deze ontwikkeling biedt vele kansen: er zouden nieuwe bronnen van financiering voor bedrijven bijkomen, en het aantal voor beleggers en spaarders openstaande opties zou toenemen.

Maar bestaande risico's zouden zich, naarmate de financiële intermediatie verschuift van banken naar niet-banken, kunnen verplaatsen en er zouden zich nieuwe risico's kunnen voordoen. Het is daarom belangrijk dat wij dergelijke risico’s identificeren en instrumenten ontwikkelen om ze te verkleinen.[17]

Neem bijvoorbeeld de verwevenheid van de verschillende delen van het financiële stelsel. Onderlinge verwevenheid – ofwel door middel van directe risicoposities ofwel indirect via gemeenschappelijke of gecorreleerde activa-aanhoudingen – is een natuurlijk kenmerk van een geïntegreerd financieel stelsel. Maar gedurende tijden van financiële stress geeft verwevenheid schokken door en vergroot ze deze mogelijkerwijs, hetgeen kan leiden tot besmetting. Volledige zichtbaarheid is hier van essentieel belang.

Op dit vlak wordt in de tweede, eerder dit jaar door het ESRB gepubliceerde EU Shadow Banking Monitor[18] een unieke, door de EBA verzamelde reeks gegevens geanalyseerd. De gegevens laten zien dat blootstellingen van EU-banken aan schaduwbankentiteiten meer dan €1 biljoen bedragen.[19] Als wordt gekeken naar een gedetailleerdere subset van deze blootstellingen, komt uit de analyse naar voren dat 60% van de blootstellingen van EU-banken aan schaduwbankentiteiten betrekking hebben op entiteiten die buiten de EU zijn gevestigd.[20] Deze bevindingen vestigen de aandacht op de mondiale en grensoverschrijdende verwevenheid van de bank- en schaduwbankstelsels en de noodzaak van internationale samenwerking bij het monitoren en aanpakken van sectoroverschrijdende risico's. Eenzijdige actie en geïsoleerde nationale pogingen zijn gedoemd te falen.

Wanneer er van het identificeren van risico's wordt overgegaan op het aanpakken van risico's in het financiële stelsel, dienen een aantal elementen in onderlinge samenhang te functioneren: goede regelgeving en goed toezicht maken individuele bedrijven veiliger, herstel- en afwikkelingsregelingen bieden juridische zekerheid wanneer een bedrijf in problemen raakt en zorgen ervoor dat een faillissement ordelijk verloopt, en macroprudentieel beleid kijkt verder dan individuele instellingen en maakt gebruik van instrumenten die gericht zijn op systeemrisico's.

Een herstel- en afwikkelingsregeling is met name belangrijk voor centrale tegenpartijen (CCP's), die een cruciale centrale rol zijn gaan spelen in het financiële stelsel. De wetgeving op dit terrein is in ontwikkeling en het ESRB blijft de vinger leggen op terreinen waar verfijning nodig is om beter in te spelen op macroprudentiële overwegingen.[21] Dit betreft onder meer de noodzaak van samenwerking en coördinatie tussen de afwikkelingsautoriteiten voor banken en CCP's, aangezien de problemen van een CCP doorgaans worden veroorzaakt door de problemen van een of meer banken die clearing-leden zijn van het CCP.

Het creëren van een geharmoniseerd herstel- en afwikkelingskader voor de verzekeringssector in de gehele EU is eveneens belangrijk. De gebruikelijke insolvabiliteitsprocedures zijn niet altijd in overeenstemming met de doelstellingen op het terrein van de bescherming van polishouders en de waarborging van financiële stabiliteit. Dit betekent dat ze niet voldoende zouden kunnen zijn om het faillissement van een grote verzekeraar of het gelijktijdige faillissement van meerdere verzekeraars op ordelijke wijze te laten verlopen. Zo heeft Roemenië een dergelijk veelomvattend herstel- en afwikkelingskader opgezet nadat twee grote verzekeraars in 2014 en 2015 in de problemen waren geraakt. En Nederland en Frankrijk zijn bezig dergelijke kaders te ontwikkelen nadat deze landen tijdens de mondiale financiële crisis te maken hebben gehad met het bijna-faillissement van enkele financiële conglomeraten.[22]

Het aanpakken van systeemrisico's vereist macroprudentiële instrumenten waarvan openbare autoriteiten gebruik kunnen maken. Naar aanleiding hiervan wees het ESRB er recentelijk op dat er behoefte bestaat aan het opzetten van een veelomvattend macroprudentieel instrumentarium dat verder gaat dan het bankstelsel en dat tot nog toe ontbreekt.[23] Specifieke instrumenten moeten uiteraard nog steeds worden ontwikkeld. Het ESRB heeft voorbereidend werk gedaan om te beoordelen welke instrumenten dat kunnen zijn. Eén voorbeeld is het macroprudentiële gebruik van marges en haircuts, een onderwerp waarover ik het Europees Parlement eerder dit jaar bijpraatte.[24], [25]

Conclusie

Ik rond mijn verhaal af.

Sinds de mondiale financiële crisis is veel bereikt. In het bijzonder zijn de banken in Europa schokbestendiger geworden en is er met de bankenunie voortgang geboekt. Daarnaast beschikken autoriteiten over de mandaten en instrumenten om risico’s in de banksector aan te pakken en maken zij ook daadwerkelijk gebruik van deze instrumenten. Deze verbeteringen hebben een financieel stelsel gecreëerd dat minder risico's oplevert voor de reële economie.

Maar tegelijkertijd blijft er nog werk te doen. De autoriteiten moeten oppassen voor "dode hoeken", waar risico's zich ongemerkt kunnen opbouwen, en de hun ter beschikking staande instrumenten gebruiken. En wetgevers dienen te beseffen dat autoriteiten een breed scala van instrumenten nodig hebben om de risico's buiten de banksector aan te kunnen pakken.

Ik hoop dat, wanneer u naar instellingen terugkeert, deze conferentie u zal hebben gesterkt in uw vastbeslotenheid de hier besproken uitdagingen in de banksector en daarbuiten aan te pakken. Vanuit die gedachte open ik met veel plezier deze tweede jaarlijkse conferentie van het Europese Comité voor Systeemrisico’s.



[1] De meest recente stresstests door de Europese Bankautoriteit, uitgevoerd in 2016, hadden betrekking op 51 banken uit 15 EU- en EER-landen, goed voor rond 70% van de bankactiva in elk rechtsgebied en in de gehele EU. Zie Europese Bankautoriteit (2016), “2016 EU-wide stress test results”, juli.

[2] Het ESRB heeft aan deze stresstests een macroprudentieel perspectief bijgedragen en heeft enquêtes ontwikkeld om inzicht te krijgen in onderlinge wisselwerkingen. Zie bijvoorbeeld ESRB (2016a), “Adverse macro-financial scenario for the EBA 2016 EU-wide bank stress testing exercise”, maart, en Brinkhoff, J., S. Langfield, en O. Weeken (2017). “From the horse’s mouth: surveying responses to stress by banks and insurers”, ESRB Occasional Paper, te verschijnen.

[3] D.w.z. de Richtlijn kapitaalvereisten IV en de Verordening kapitaalvereisten.

[4] ESRB (2017), “A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, april.

[5] “De wisselwerking tussen het monetair beleid en de financiële stabiliteit in het eurogebied”, toespraak door M. Draghi ter gelegenheid van de First Conference on Financial Stability georganiseerd door de Banco de España en het Centro de Estudios Monetarios y Financieros, 24 mei 2017.

[6] Zie voor details het speciale gedeelte over de beoordeling van kwetsbaarheden en beleidskoersen in de vastgoedsector voor woningen in ESRB (2017), “A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, april.

[7] Zie bijvoorbeeld Constâncio, V. (2017), “Resolving Europe’s NPL burden: challenges and benefits”, februari.

[8] Zie Constâncio, V. (2017), “Challenges faced by the European banking sector”, juni.

[9] Zie ESRB (2017), “Resolving non-performing loans in Europe”, juli. De door het ESRB gedane beleidsvoorstellen dienen niet te worden gezien als formele waarschuwingen of aanbevelingen van het ESRB, zoals bedoeld in artikel 16 van Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende macroprudentieel toezicht van de Europese Unie op het financiële stelsel en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s (PB L 331 van 15.12.2010, blz. 1).

[10] Zie bijvoorbeeld ECB Banking Supervision (2017), “Guidance to banks on non-performing loans”, maart.

[11] International Financial Reporting Standard 9.

[12] ESRB (2017), “Financial stability implications of IFRS 9”, juli.

[13] EBA (2017), “Report on results from the second EBA Impact Assessment of IFRS 9”, juli.

[14] Zie voor een modelgebaseerde beoordeling Abad, J. en Suarez, J. (2017), “Assessing the cyclical implications of IFRS 9 – a recursive model”, ESRB Occasional Paper, No 12.

[15] Europese Centrale Bank (2016), “Report on financial structures”, oktober.

[16] Europese Commissie (2015), “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Action Plan on Building a Capital Markets Union”, september.

[17] Toespraak door M. Draghi bij de eerste jaarlijkse conferentie van het ESRB, Frankfurt am Main, 22 september 2016.

[18] ESRB (2017), “EU Shadow Banking Monitor”, mei.

[19] Abad, J., D’Errico, M., Killeen, N., Luz, V., Peltonen, T., Portes, R. en Urbano, T., “Mapping the interconnectedness between EU banks and shadow banking entities”, ESRB Working Paper, No 40, 2017.

[20] In deze analyse wordt vooral ingegaan op blootstellingen aan schaduwbankentiteiten die gelijk zijn aan of groter zijn dan 0,25% van het in aanmerking komend kapitaal van elke instelling.

[21] ESRB (2017), “Opinion on a central counterparty recovery and resolution framework”, juli.

[22] ESRB (2017), “Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective”, augustus.

[23] ESRB (2016), “ESRB response to the European Commission’s Consultation Document on the Review of the EU Macro-prudential Policy Framework”, oktober.

[24] Inleidende verklaring door M. Draghi bij de hoorzitting van de Commissie Economische en Monetaire Zaken van het Europees Parlement, mei 2017.

[25] ESRB (2017), “The macroprudential use of margins and haircuts”, februari.

YouTube

European Systemic Risk Board

Contactpersonen voor de media