Muovendo dai progressi realizzati con le riforme post-crisi

Intervento di Mario Draghi, Presidente della BCE e del Comitato europeo per il rischio sistemico, in occasione della seconda conferenza annuale del CERS, Francoforte sul Meno, 21 settembre 2017

Sono lieto di darvi il benvenuto alla seconda conferenza annuale del Comitato europeo per il rischio sistemico, il CERS.

Dieci anni fa, nell’estate del 2007, aveva inizio la crisi finanziaria globale, che ha scosso profondamente l’Unione europea e ha richiesto interventi risoluti per stabilizzare l’economia e il sistema finanziario. Con il ritorno alla stabilità, è ora importante soffermarsi a riflettere su quanto abbiamo imparato, sui risultati raggiunti in questo decennio e su cosa ancora resta da fare.

La crisi ci ha insegnato che occorreva rafforzare la capacità di tenuta delle singole banche e di tutto il sistema bancario rispetto alle condizioni pre-crisi. Ed è con questa consapevolezza che negli ultimi anni sono state attuate molte riforme. Abbiamo reso più rigorose la regolamentazione e la vigilanza delle banche. Inoltre, il quadro regolamentare europeo dà oggi maggior rilievo a due aspetti: individuare e fronteggiare i rischi sistemici. Ciò ha significato fra l’altro l’istituzione del CERS e la creazione di strumenti macroprudenziali attribuiti alle autorità pubbliche.

Un settore bancario post-crisi più solido

Negli anni recenti notevoli sforzi sono stati profusi per migliorare la capacità di tenuta del settore bancario. Nell’area dell’euro, ad esempio, il coefficiente di capitale primario di classe 1 degli enti creditizi significativi è cresciuto, in media, dal 7% del 2008 al 13,5% a fine 2016. Le banche devono poi dotarsi di solide strutture di governance e prassi di gestione prudente del rischio. La capacità di tenuta degli enti creditizi è ora sottoposta a verifiche più rigorose in un’ottica prospettica. Le prove di stress a livello di UE coordinate dall’Autorità bancaria europea, l’ABE, sono divenute uno strumento importante per quantificare il fabbisogno patrimoniale delle banche, con l’obiettivo di assicurare che siano in grado di continuare a prestare denaro a prenditori con adeguato merito di credito anche durante una grave recessione[1],[2].

Le norme prudenziali emanate dopo la crisi hanno inoltre dotato le autorità pubbliche di strumenti macroprudenziali atti a fronteggiare i rischi sistemici nel settore bancario[3]. Vi è adesso una migliore comprensione di come calibrare e attuare questi strumenti. Ad esempio, tutti gli Stati membri dispongono ora di un quadro pienamente operativo per la riserva di capitale anticiclica [4], mentre quattro di essi hanno annunciato un coefficiente superiore a zero per le esposizioni nazionali.

Malgrado questi passi avanti, è importante mantenere un atteggiamento vigile. Un aspetto rilevante riguarda l’interazione fra politica monetaria e politiche macroprudenziali[5]. I cicli finanziari ed economici potrebbero non essere più in sincrono, con la conseguenza che gli squilibri finanziari possono aumentare in un contesto caratterizzato da un’inflazione relativamente contenuta. In questo scenario, la politica monetaria non è lo strumento ottimale per ripianare gli squilibri finanziari, in quanto può dar luogo a sostanziali deviazioni del prodotto aggregato e dell’inflazione rispetto ai livelli auspicabili. Ciò vale soprattutto in un’unione valutaria dove la politica monetaria incide sull’intera regione, mentre gli squilibri finanziari potrebbero avere portata locale. Le politiche macroprudenziali, dirette a mercati o paesi specifici, possono assumere un ruolo fondamentale nell’affrontare questi squilibri.

Lo scorso anno il CERS ha infatti riscontrato vulnerabilità a medio termine nel settore dell’edilizia residenziale di alcuni paesi (precisamente il tipo di situazione che le politiche macroprudenziali sono chiamate a contrastare) e ha pubblicato segnalazioni specifiche per otto Stati membri nel novembre 2016, in conformità al proprio mandato di individuare ed evidenziare rischi sistemici significativi[6].

Oltre ad accrescere la tenuta del settore bancario, si avverte l’esigenza di superare il retaggio della crisi. Due aspetti importanti sono la risoluzione di attività che hanno già subìto riduzioni di valore e una loro la migliore contabilizzazione per il futuro.

Malgrado i recenti progressi, il livello dei crediti deteriorati, gli NPL o non-performing loans, nei bilanci delle banche europee resta elevato[7]. A fine 2016 le consistenze di NPL lordi del settore bancario dell’UE erano pari a circa 1.000 miliardi di euro. Questo dato però non tiene conto del fatto che il prestito garantito ha un ruolo rilevante in Europa. Ad esempio, garanzie e accantonamenti inclusi, la copertura degli NPL è pari in media all’82% nell’area dell’euro. La redditività delle banche, tuttavia, risente dei minori rendimenti generati dagli NPL, data l’incidenza delle esposizioni lorde sugli attivi totali: gli NPL lordi rappresentano il 4% delle attività totali delle banche dell’area, rispetto a solo lo 0,8% delle banche statunitensi[8].

Le consistenze in essere di NPL vanno ricondotte a fattori ciclici e strutturali. Anzitutto, la grave recessione dovuta alla crisi finanziaria globale ha provocato un deterioramento della qualità del portafoglio prestiti delle banche; l’espansione economica in atto dovrebbe quindi favorire un miglioramento della qualità degli attivi bancari in Europa. Al tempo stesso permangono debolezze strutturali, fra cui inadeguati assetti di governance interna presso le banche, procedure di recupero del credito costose e inefficaci in alcuni Stati membri e disallineamento degli incentivi che impedisce una rapida risoluzione degli NPL. A tal fine, il CERS ha proposto[9] una serie di misure in aggiunta a quelle già assunte a livello di UE e area dell’euro[10].

Nel breve termine, le proposte del CERS vertono soprattutto sul rafforzamento della gestione degli NPL delle banche, e anche della misurazione prudente degli NPL e della valutazione delle garanzie connesse. I responsabili delle politiche potrebbero agevolare questo processo elaborando piani per le società di gestione patrimoniale, corredati di modelli armonizzati di dati per tutta l’UE.

Le misure dovrebbero concentrarsi anche sui regimi di insolvenza, sul recupero del credito e sulla capacità del debitore di assicurare il servizio del debito, nell’intento di migliorare i tassi di recupero per gli NPL. Su un periodo più lungo occorre sviluppare ulteriormente le piattaforme di negoziazione dei mercati secondari. Le banche devono inoltre ricevere incentivi adeguati, specie in merito alla rilevazione contabile delle attività che hanno subìto riduzioni di valore.

A partire dal 1° gennaio 2018 entrerà in vigore nell’UE un nuovo standard contabile per la classificazione e la misurazione degli strumenti finanziari denominato IFRS 9 (International Financial Reporting Standards)[11]. Su richiesta del Parlamento europeo il CERS ha pubblicato di recente un rapporto sulle implicazioni dell’IFRS 9 per la stabilità finanziaria[12], in cui conclude che il nuovo standard rappresenta un miglioramento sostanziale soprattutto per la contabilizzazione degli NPL. La modifica principale introdotta dall’IFRS 9 riguarda il calcolo degli accantonamenti per riduzione di valore e prevede il passaggio dal metodo delle perdite sostenute al metodo delle perdite attese su crediti. In altre parole, le banche dovranno rilevare prima le riduzioni di valore, limitando misure di concessione eccessive per gli NPL e assicurando che gli interventi di correzione nel settore bancario siano in futuro effettuati in maniera più ampia e tempestiva in presenza di un rallentamento economico. Una recente analisi di impatto, condotta dall’ABE su un campione di 54 banche in 20 Stati membri, suggerisce che l’introduzione dell’IFRS 9 porterebbe a un incremento medio degli accantonamenti del 13% circa[13].

Il metodo delle perdite attese su crediti comporta inoltre che le banche dovranno man mano integrare le informazioni nuove e prospettiche nelle rilevazioni contabili. Gli accantonamenti per riduzione di valore potrebbero quindi aumentare in modo repentino e significativo al deteriorarsi delle condizioni economiche, con possibili effetti prociclici[14]. Il rapporto del CERS prende in considerazione una serie di politiche in grado di contrastare questi effetti.

Un esempio è il ricorso a prove di stress per valutare le variazioni degli accantonamenti per riduzione di valore connesse a scenari avversi, al fine di assicurare riserve di capitale sufficienti e consentire all’occorrenza un’azione correttiva. Se le banche sono in grado di reggere scenari avversi ipotetici, saranno probabilmente anche capaci di sostenere una rilevazione precoce delle perdite attese su crediti in presenza di una reale contrazione economica, come richiesto dall’IFRS 9.

Individuare e fronteggiare i rischi al di fuori del settore bancario

Lo stato del settore bancario, su cui poggia l’economia europea, è essenziale per la nostra valutazione del rischio sistemico. Il sistema finanziario è però in continua evoluzione. Dal 2008 le attività del settore finanziario non bancario dell’area dell’euro sono quasi raddoppiate e oggi superano, anche se di poco, le attività del settore bancario[15]. Il percorso di crescita definito nel Piano di azione per la creazione dell’Unione dei mercati dei capitali della Commissione europea indica che il settore finanziario non bancario rivestirà probabilmente un ruolo sempre più rilevante per il finanziamento all’economia[16]. Questa evoluzione offre numerose opportunità: fornirebbe nuove fonti di finanziamento alle imprese e contribuirebbe ad ampliare la gamma di opzioni per investitori e risparmiatori.

Tuttavia, con lo spostarsi dell’intermediazione finanziaria dal settore bancario a quello non bancario, potrebbe accadere che i rischi già esistenti migrino e ne emergano di nuovi. È quindi importante individuare questi rischi e predisporre strumenti per mitigarli[17].

Si pensi, ad esempio, alla questione dell’interconnessione fra diverse parti del sistema finanziario. L’interconnessione, che avvenga tramite esposizione diretta o indiretta (detenendo attività comuni o correlate), è una caratteristica fisiologica di un sistema finanziario integrato. Ma in presenza di tensioni finanziarie, l’interconnessione trasmette e, potenzialmente, amplifica gli shock, con possibili effetti di contagio. Avere piena visibilità è essenziale in questi casi.

Al riguardo, la seconda edizione dell’EU Shadow Banking Monitor, il rapporto sul sistema bancario ombra dell’UE pubblicato dal CERS nella prima metà dell’anno[18], prende in esame un insieme di dati unico raccolti dall’ABE. Le statistiche mostrano che le esposizioni delle banche dell’UE verso soggetti del sistema bancario ombra ammontano a oltre 1.000 miliardi di euro[19]. Guardando a un sottoinsieme di dati più granulari risulta che il 60% di queste esposizioni si riferisce a soggetti domiciliati al di fuori dell’UE[20]. Emerge dunque che il settore bancario e il sistema bancario ombra sono interconnessi a livello globale e transfrontaliero e che occorre cooperare su scala internazionale per monitorare e rispondere ai rischi intersettoriali. Azioni unilaterali e sforzi isolati a livello nazionale sono destinati a fallire.

Una volta individuati i rischi, per poterli fronteggiare bisogna che alcuni elementi operino di concerto: una buona regolamentazione e una vigilanza solida rendono più sicuri i singoli enti; regimi di risanamento e risoluzione forniscono certezza giuridica quando un ente versa in difficoltà e ne assicurano un dissesto ordinato; la politica macroprudenziale guarda al di là del singolo ente e mette in campo strumenti per affrontare i rischi sistemici.

Un regime di risanamento e risoluzione è particolarmente importante per le controparti centrali, le central counterparty o CCP, ormai divenute centri nevralgici del sistema finanziario. La normativa in materia fa passi avanti e il CERS continua a individuare margini di affinamento per meglio tener conto di considerazioni macroprudenziali[21], fra cui la necessità di collaborazione e coordinamento tra le autorità di risoluzione competenti per le banche e le CCP, dato che il dissesto di una CCP è di solito innescato dal dissesto di una o più banche che sono partecipanti diretti della CCP.

È altresì importante creare un quadro armonizzato di risanamento e risoluzione a livello di UE per il settore assicurativo. Le procedure di insolvenza ordinarie non sono sempre in linea con il principio di tutela dei sottoscrittori di polizze e gli obiettivi di stabilità finanziaria. Pertanto, sono insufficienti a gestire in modo ordinato il dissesto di una grande compagnia di assicurazione o il dissesto contestuale di più assicuratori. La Romania, ad esempio, ha messo a punto un quadro esaustivo di risanamento e risoluzione di questo genere a seguito delle difficoltà incontrate da due grandi società di assicurazione nel 2014 e nel 2015, mentre Francia e Paesi Bassi vi stanno provvedendo, dopo che alcuni conglomerati finanziari si sono ritrovati a un passo dal fallimento durante la crisi finanziaria[22].

Per fronteggiare i rischi sistemici bisogna che le autorità pubbliche dispongano di strumenti macroprudenziali. Al riguardo, il CERS ha osservato di recente che occorre mettere a punto uno strumentario macroprudenziale completo per settori diversi da quello bancario, una lacuna tuttora da colmare[23]. Naturalmente occorre ancora realizzare strumenti specifici e su questo fronte il CERS ha svolto analisi preliminari per individuare le possibili opzioni. Un esempio è l’uso macroprudenziale dei margini e degli scarti di garanzia, un tema su cui ho aggiornato il Parlamento europeo nel maggio di quest’anno[24], [25].

Conclusioni

Per concludere, molto è stato fatto dopo la crisi finanziaria globale, ma soprattutto, le banche europee hanno ora maggiore capacità di tenuta e l’unione bancaria è andata avanti. Inoltre, le autorità dispongono di mandati e strumenti per contrastare i rischi del settore bancario e li stanno applicando. Questi miglioramenti hanno ridotto i rischi che il sistema finanziario pone all’economia reale.

Al tempo stesso, resta ancora del lavoro da fare. Le autorità devono sorvegliare le zone d’ombra, dove l’accumulo di rischi può passare inosservato, e devono ricorrere agli strumenti a loro disposizione. E i legislatori devono tenere presente che le autorità necessitano di un’ampia gamma di strumenti per poter fronteggiare i rischi derivanti da settori diversi da quello bancario.

Spero che questa conferenza rafforzi la vostra determinazione nell’affrontare, di ritorno al vostro lavoro, le sfide poste dai settori bancario e non bancario discusse in questa sede. Pertanto, sono lieto di dare inizio alla seconda conferenza annuale del Comitato europeo per il rischio sistemico.



[1] Ad esempio, le prove di stress più recenti condotte dall’ABE nel 2016 hanno interessato 51 banche di 15 paesi dell’UE e del SEE, che rappresentano circa il 70% degli attivi bancari in ciascun paese e a livello di UE. Cfr. Autorità bancaria europea (2016), 2016 EU-wide stress test results, luglio.

[2] Il CERS ha contribuito a queste prove di stress offrendo una prospettiva macroprudenziale ed elaborando indagini per cogliere le interazioni negative. Cfr., ad esempio, CERS (2016a), Adverse macro-financial scenario for the EBA 2016 EU-wide bank stress testing exercise, marzo; Brinkhoff, J., S. Langfield e O. Weeken (2017), “From the horse’s mouth: surveying responses to stress by banks and insurers”, Occasional Paper del CERS, di prossima pubblicazione.

[3] Cfr. la quarta direttiva e il regolamento sui requisiti patrimoniali (Capital Requirements Directive IV, CRD IV, e Capital Requirements Regulation, CRR).

[4] CERS (2017), A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, aprile.

[5] Cfr. “L’interazione tra politica monetaria e stabilità finanziaria nell’area dell’euro”, intervento di apertura di Mario Draghi in occasione della Conference on Financial Stability (prima edizione) organizzata dal Banco de España e dal Centro de Estudios Monetarios y Financieros, 24 maggio 2017.

[6] Per maggiori dettagli, cfr. la monografia sull’analisi delle vulnerabilità e degli orientamenti di policy nel settore dell’edilizia residenziale, CERS (2017), A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, aprile.

[7] Cfr., ad esempio, Constâncio, V. (2017), “Resolving Europe’s NPL burden: challenges and benefits”, febbraio.

[8] Cfr. Constâncio, V. (2017), “Challenges faced by the European banking sector”, giugno.

[9] Cfr. CERS (2017), Resolving non-performing loans in Europe, luglio. Le proposte di policy del CERS non vanno intese come sue formali segnalazioni o raccomandazioni, ai sensi dell’articolo 16 del Regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico (GU L 331 del 15.12.2010, pag. 1).

[10] Cfr., ad esempio, Vigilanza bancaria della BCE (2017), Linee guida della BCE per le banche sui crediti deteriorati (NPL), marzo.

[11] International Financial Reporting Standard 9.

[12] CERS (2017), Financial stability implications of IFRS 9, luglio.

[13] ABE (2017), Report on results from the second EBA Impact Assessment of IFRS 9, luglio.

[14] Per un’analisi basata su modelli, cfr. Abad, J. e Suarez, J. (2017), “Assessing the cyclical implications of IFRS 9 – a recursive model”, Occasional Paper del CERS, n. 12.

[15] Banca centrale europea (2016), Report on financial structures, ottobre.

[16] Commissione europea (2015), “Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Piano di azione per la creazione dell’Unione dei mercati dei capitali”, settembre.

[17] Intervento di Mario Draghi in occasione della prima conferenza annuale del CERS, Francoforte sul Meno, 22 settembre 2016.

[18] CERS (2017), EU Shadow Banking Monitor, maggio.

[19] Abad, J., D’Errico, M., Killeen, N., Luz, V., Peltonen, T., Portes, R. e Urbano, T., “Mapping the interconnectedness between EU banks and shadow banking entities”, Working Paper del CERS, n. 40, 2017.

[20] L’analisi verte sulle esposizioni verso i soggetti del sistema bancario ombra pari o superiori allo 0,25% del capitale ammissibile di ciascun ente creditizio.

[21] CERS (2017), Opinion on a central counterparty recovery and resolution framework, luglio.

[22] CERS (2017), Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective, agosto.

[23] CERS (2016), ESRB response to the European Commission’s Consultation Document on the Review of the EU Macro-prudential Policy Framework, ottobre.

[24] Dichiarazioni introduttiva di Mario Draghi all’audizione dinnanzi alla Commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo, maggio 2017.

[25] CERS (2017), The macroprudential use of margins and haircuts, febbraio.

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