An die Reformerfolge nach der Krise anknüpfen

Rede von Mario Draghi, Präsident der EZB und Vorsitzender des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken, zur zweiten Jahreskonferenz des ESRB, Frankfurt am Main, 21. September 2017

Es ist mir eine Freude, Sie zur zweiten Jahreskonferenz des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (European Systemic Risk Board – ESRB) begrüßen zu dürfen.

Die Konferenz fällt mit dem zehnten Jahrestag des Ausbruchs der globalen Finanzkrise im Sommer 2007 zusammen. Die Krise traf die Europäische Union bis ins Mark, und zur Stabilisierung von Wirtschaft und Finanzsystem war eine weitreichende Reaktion der Politik erforderlich. Nun, da die Stabilität wiederhergestellt ist, sollten wir innehalten und uns fragen, was wir gelernt haben, was in den vergangenen zehn Jahren erreicht worden ist und wo noch weiterer Handlungsbedarf besteht.

Eine der Lehren aus der Krise ist, dass die einzelnen Banken und das Bankensystem insgesamt über eine größere Widerstandsfähigkeit verfügen müssen als vor der Krise. In den vergangenen Jahren sind deshalb viele Reformen auf den Weg gebracht worden. Unsere Bankenregulierung und -aufsicht sind strikter geworden. Außerdem ist der Identifizierung und Bewältigung systemweiter Risiken im regulatorischen Rahmen Europas ein größeres Gewicht eingeräumt worden. Hierzu zählen auch die Errichtung des ESRB und die Ausstattung staatlicher Stellen mit makroprudenziellen Instrumenten.

Gestärkte Widerstandsfähigkeit des Bankensektors nach der Krise

Im Bankensektor sind in den vergangenen Jahren erhebliche Anstrengungen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit unternommen worden. So hat sich die durchschnittliche harte Kernkapitalquote bedeutender Institute im Euro-Währungsgebiet von 7 % im Jahr 2008 auf 13,5 % zum Jahresende 2016 erhöht. Außerdem müssen Banken über solide Governance-Strukturen und robuste Risikomanagementverfahren verfügen. Tests der Widerstandsfähigkeit sind inzwischen strikter, und ihnen liegt eine zukunftsgerichtete Perspektive zugrunde. Die von der Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) koordinierten EU-weiten Stresstests haben sich zu einem wichtigen Instrument entwickelt, um den Kapitalbedarf von Banken zu bemessen und sicherzustellen, dass diese auch in einer schwerwiegenden Rezession noch in der Lage sind, Kreditnehmer guter Bonität mit Darlehen zu versorgen.[1],[2]

Die nach der Krise eingeführten aufsichtlichen Regeln gaben den staatlichen Stellen darüber hinaus makroprudenzielle Instrumente an die Hand, um Systemrisiken im Bankensektor entgegenzuwirken.[3] Auch die Kenntnisse über Kalibrierung und Anwendung dieser Instrumente haben sich verbessert. So verfügen sämtliche Mitgliedstaaten inzwischen über voll funktionsfähige antizyklische Kapitalpuffer. [4] In vier Mitgliedstaaten weist die Pufferquote für inländische Risikopositionen einen Wert von über null auf.

Trotz dieser Fortschritte gilt es jedoch wachsam zu bleiben. Ein wichtiger Aspekt sind die Wechselwirkungen zwischen Geldpolitik und makroprudenziellen Maßnahmen.[5] Finanz- und Konjunkturzyklen können sich potenziell voneinander entkoppeln. Das bedeutet, dass finanzielle Ungleichgewichte in einem Umfeld relativ niedriger Inflation zunehmen können. In einem solchen Umfeld sind geldpolitische Maßnahmen nicht das richtige Mittel zur Bekämpfung finanzieller Ungleichgewichte, denn es könnte zu erheblichen Abweichungen vom erwünschten Niveau der gesamtwirtschaftlichen Produktion und Teuerung kommen. Das gilt insbesondere in einer Währungsunion, in der sich die Geldpolitik auf alle Mitgliedsländer gleichermaßen auswirkt, finanzielle Ungleichgewichte jedoch örtlich begrenzt sein können. Bei der Bewältigung solcher Ungleichgewichte können makroprudenzielle Maßnahmen, die in Bezug auf bestimmte Märkte oder Länder ergriffen werden, eine entscheidende Rolle spielen.

Tatsächlich hat der ESRB im vergangenen Jahr mittelfristige Anfälligkeiten in den Wohnimmobiliensektoren einiger Länder festgestellt. Dabei handelt es sich genau um eine der Situationen, denen mithilfe makroprudenzieller Maßnahmen begegnet werden soll. Der ESRB hat den Auftrag, bedeutende systemische Risiken zu identifizieren und entsprechende Warnungen auszusprechen. Im November 2016 gab er für acht Mitgliedstaaten länderspezifische Warnungen heraus.[6]

Neben der Stärkung des Bankensektors müssen jedoch auch Maßnahmen in Bezug auf die verbleibenden Altlasten der Krise ergriffen werden. Zwei wichtige Aspekte sind hier die Abwicklung bereits wertgeminderter Aktiva und eine bessere bilanzielle Erfassung künftiger wertgeminderter Aktiva.

Trotz der in jüngster Zeit erzielten Fortschritte ist der Bestand an notleidenden Krediten (Non-performing Loans – NPL) in den Bilanzen europäischer Banken nach wie vor hoch.[7] Ende 2016 belief sich der NPL-Bruttobestand im Bankensektor der EU auf rund 1 Billion €. Dabei bleibt jedoch unberücksichtigt, dass besicherte Kredite in Europa eine wichtige Rolle spielen. So liegt die Deckung von NPL einschließlich Sicherheiten und Risikovorsorge im Euroraum bei durchschnittlich 82 %. Angesichts des hohen Anteils der Bruttorisikopositionen an den gesamten Aktiva wird jedoch die Rentabilität der Banken durch die niedrigere Rendite der NPL belastet: Gemessen an den gesamten Aktiva beläuft sich der NPL-Bruttobestand der Banken im Eurogebiet auf 4 %, während er für die Banken in den USA bei lediglich 0,8 % liegt.[8]

Der verbleibende Bestand an NPL ist eine Folge konjunktureller und struktureller Faktoren. Einerseits führte die schwerwiegende Rezession im Zuge der weltweiten Finanzkrise zu einer Beeinträchtigung der Qualität der Kreditbücher der Banken. Der gegenwärtige konjunkturelle Aufschwung sollte daher zu einer besseren Qualität der Bankaktiva in Europa beitragen. Andererseits sind nach wie vor strukturelle Schwächen zu beobachten. Hierzu zählen inadäquate Strukturen der internen Governance von Banken, ineffektive und kostenintensive Verfahren für das Mahnwesen in einigen Mitgliedstaaten sowie Fehlanreize, die eine schnelle Abwicklung von NPL verhindern. Der ESRB hat diesbezüglich eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen,[9] die jene Maßnahmen ergänzen sollen, die bereits auf Ebene der EU und des Euroraums ergriffen worden sind.[10]

Auf kurze Sicht sehen die Vorschläge vor allem eine Stärkung der NPL-Steuerung der Banken vor, darunter die vorsichtige Bemessung von NPL und die Bewertung entsprechender Sicherheiten. Die politischen Entscheidungsträger könnten diesen Prozess fördern, indem sie Konzepte für Vermögensverwaltungsgesellschaften sowie EU-weit harmonisierte Meldebögen entwickeln.

Ein weiterer Fokus der Maßnahmen sollte zudem auf Insolvenzregeln, auf dem Mahnwesen und auf der Kapitaldienstfähigkeit liegen, um so die Erlösquoten aus NPL zu verbessern. Auf längere Sicht sollten die Handelsplattformen für den Sekundärmarkt weiterentwickelt werden. Und es muss geeignete Anreize für Banken geben, insbesondere in Bezug auf die bilanzielle Erfassung wertgeminderter Aktiva.

Ab dem 1. Januar 2018 wird IFRS 9[11], ein neuer Rechnungslegungsstandard für die Klassifizierung und Bewertung von Finanzinstrumenten, in der EU verpflichtend eingeführt. Auf Ersuchen des Europäischen Parlaments hat der ESRB vor Kurzem einen Bericht über die Auswirkungen von IFRS 9 auf die Finanzstabilität veröffentlicht.[12] Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass IFRS 9 eine deutliche Verbesserung darstellt, insbesondere in Bezug auf die bilanzielle Erfassung von NPL. Die wichtigste Neuerung im Rahmen von IFRS 9 ist der Wechsel von einem Ansatz der eingetretenen Verluste zu einem Ansatz der erwarteten Verluste bei der Bemessung von Wertberichtigungen. Damit müssen Wertminderungen von Banken künftig früher ausgewiesen werden, um einer übermäßigen Forbearance bei NPLs entgegenzuwirken und um sicherzustellen, dass bei erneuten Abschwüngen früher und umfassender entgegengesteuert wird. Laut einer Folgenabschätzung, die kürzlich von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) veröffentlicht wurde und auf einer Stichprobe von 54 Banken in 20 Mitgliedstaaten beruht, würde die Einführung von IFRS 9 im Schnitt zu einem Anstieg der Rückstellungen um rund 13 % führen.[13]

Beim Ansatz der erwarteten Verluste müssen Banken in ihrer Rechnungslegung künftig neue und zukunftsgerichtete Informationen berücksichtigen, sobald diese verfügbar sind. Das bedeutet, dass sich Wertberichtigungen plötzlich und drastisch erhöhen können, wenn sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verschlechtern. Dies wiederum könnte gewisse prozyklische Effekte zur Folge haben.[14] Der Bericht des ESRB befasst sich mit einer Reihe von Maßnahmen, die zur Reduzierung dieser Effekte eingesetzt werden könnten.

So ließen sich mit Stresstests die unterschiedlichen Wertberichtigungen abschätzen, die mit adversen Szenarien einhergehen, um so sicherzustellen, dass ausreichende Kapitalpuffer vorhanden sind und notfalls Abhilfemaßnahmen ergriffen werden können. Wenn Banken einem hypothetischen adversen Szenario standhalten können, so sind sie vermutlich auch zum Umgang mit einem frühzeitigen Ansatz erwarteter Kreditverluste in einem tatsächlichen Abschwung in der Lage, wie in IFRS 9 gefordert.

Identifizierung und Bewältigung von Risiken außerhalb des Bankensektors

Da wir es in Europa mit einer bankbasierten Wirtschaft zu tun haben, ist der Zustand des Bankensektors für unsere Beurteilung systemischer Risiken von entscheidender Bedeutung. Zugleich entwickelt sich das Finanzsystem beständig weiter. Seit 2008 haben sich die Vermögenswerte im Nichtbankensektor des Euroraums in etwa verdoppelt, sodass sie den entsprechenden Wert für den Bankensektor inzwischen leicht übersteigen.[15] Aufgrund des im Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion der Europäischen Kommission festgelegten Wachstumspfads wird der Nichtbankensektor bei der Finanzierung der Wirtschaft zunehmend an Bedeutung gewinnen.[16] Diese Entwicklung eröffnet viele Chancen: Für Unternehmen dürften sich neue Finanzierungs- und für Anleger und Sparer größere Wahlmöglichkeiten ergeben.

Mit der Verlagerung der Finanzintermediation von Banken zu Nichtbanken verlagern sich möglicherweise jedoch auch bestehende Risiken und neue Risiken könnten hinzukommen. Daher ist es wichtig, solche Risiken zu identifizieren und Instrumente zu ihrer Eindämmung zu entwickeln.[17]

Ein Beispiel sind die Verflechtungen zwischen verschiedenen Bereichen des Finanzsystems. In einem integrierten Finanzsystem sind Verflechtungen, entweder direkt über Risikopositionen oder indirekt über gemeinsame bzw. korrelierte Vermögensbestände, nichts ungewöhnliches. In finanziellen Stressphasen können sie jedoch als Übertragungskanäle für Schocks dienen, diese gegebenenfalls verstärken, und Ansteckungseffekten hervorrufen. Eine vollständige Transparenz ist daher von wesentlicher Bedeutung.

In diesem Zusammenhang wurde im zweiten EU Shadow Banking Monitor, der vom ESRB im Frühjahr veröffentlicht wurde,[18] ein einzigartiger Datensatz der EBA analysiert. Laut diesen Daten belaufen sich die Forderungen von EU-Banken gegenüber dem Schattenbankensektor auf mehr als € 1 Billionen.[19] Die Analyse einer stärker granularen Teilmenge der Daten zeigt, dass 60 % dieser Forderungen gegenüber Unternehmen außerhalb der EU bestehen.[20] Dieses Ergebnis unterstreicht die globale und grenzüberschreitende Verflechtung des Banken- und Schattenbankensystems und die Notwendigkeit der internationalen Zusammenarbeit bei der Überwachung und Bewältigung sektorübergreifender Risiken. Unilaterale Maßnahmen und Alleingänge auf einzelstaatlicher Ebene versprechen hier keinen Erfolg.

Für den Schritt von der Identifizierung zur Bewältigung von Risiken im Finanzsystem ist es erforderlich, dass mehrere Faktoren zusammenwirken: dank einer guten Regulierung und Aufsicht sind einzelne Unternehmen sicherer; Sanierungs- und Abwicklungssysteme geben Rechtssicherheit, wenn ein Unternehmen in Schieflage gerät, und stellen eine geordnete Abwicklung sicher; und mit makroprudenziellen Maßnahmen werden über die Einzelinstitutsebene hinaus systemische Risiken angegangen

Ein Sanierungs- und Abwicklungssystem ist insbesondere für zentrale Gegenparteien wichtig, die sich zu entscheidenden Knotenpunkten im Finanzsystem entwickelt haben. Bei der Gesetzgebung auf diesem Gebiet sind Fortschritte erzielt worden, und der ESRB wird auch künftig Bereiche identifizieren, in denen makroprudenzielle Aspekte stärker Berücksichtigung finden sollten.[21] Dazu gehört die Notwendigkeit der Zusammenarbeit und Koordinierung unter den Abwicklungsbehörden für Banken und zentrale Gegenparteien, da der Schieflage einer zentralen Gegenpartei in der Regel die Schieflage einer Bank bzw. mehrerer Banken vorausgeht, die Clearingmitglieder dieser zentralen Gegenpartei sind.

Darüber hinaus sollte in der EU auch ein einheitlicher Sanierungs- und Abwicklungsrahmen für den Versicherungssektor geschaffen werden, denn die gewöhnichen Insolvenzverfahren decken sich nicht unbedingt immer mit anderen Zielen wie dem Schutz der Versicherungsnehmer und der Finanzstabilität. Sie reichen mitunter also nicht aus, um den Ausfall eines großen Versicherers bzw. den zeitgleichen Ausfall mehrerer Versicherer geordnet zu regeln. So hat beispielsweise Rumänien einen solchen umfassenden Sanierungs- und Abwicklungsrahmen entwickelt, nachdem 2014 und 2015 zwei große Versicherungsunternehmen in Schieflage geraten waren. Auch die Niederlande und Frankreich arbeiten an entsprechenden Rahmenwerken, nachdem dort einige Finanzkonglomerate im Zuge der globalen Finanzkrise zusammenzubrechen drohten.[22]

Um systemischen Risiken zu begegnen, bedarf es makroprudenzieller Instrumente, auf die staatliche Stellen zurückgreifen können. So hat der ESRB kürzlich auf die Notwendigkeit eines bislang nicht vorhandenen, umfassenden makroprudenziellen Instrumentariums für den Nichtbankensektor hingewiesen.[23] Natürlich sind die spezifischen Instrumente noch zu entwickeln. Der ESRB hat jedoch bereits Vorarbeit geleistet und mögliche Instrumente identifiziert. Ein Beispiel wäre der makroprudenzielle Einsatz von Einschusszahlungen und Risikoabschlägen, worüber ich dem Europäischen Parlament dieses Jahr bereits berichtet habe.[24], [25]

Schlussbemerkungen

Lassen Sie mich nun zum Schluss kommen.

Vieles ist seit der globalen Finanzkrise erreicht worden. Insbesondere sind die Banken in Europa widerstandsfähiger geworden, und auch mit Blick auf die Bankenunion sind Fortschritte erzielt worden. Darüber hinaus sind die zuständigen Instanzen mit den Mandaten und Instrumenten ausgestattet worden, die es ihnen erlauben, den Risiken im Bankensektor entgegenzuwirken, und sie machen davon Gebrauch. Dank dieser Verbesserungen haben wir heute ein Finanzsystem, von dem ein geringeres Risiko für die Realwirtschaft ausgeht.

Allerdings bleibt noch vieles zu tun. Die zuständigen Stellen müssen darauf Acht geben, dass sich nicht unbemerkt neue Risiken aufbauen, und sie müssen die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente einsetzen. Die Gesetzgeber müssen sich des Umstands bewusst sein, dass die zuständigen Stellen eine breite Palette an Instrumenten benötigen, um auch Risiken außerhalb des Bankensektors eindämmen zu können.

Wenn Sie im Anschluss an diese Konferenz wieder in Ihre Heimatinstitutionen zurückkehren, so hoffe ich, dass Sie sich mit erneuter Entschlossenheit den hier diskutierten Herausforderungen innerhalb und außerhalb des Bankensektors stellen. Es ist mir eine Freude, diese zweite Jahreskonferenz des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken zu eröffnen.



[1] Die jüngsten Stresstests der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde im Jahr 2016 erstreckten sich beispielsweise auf 51 Banken aus 15 EU- und EWR-Ländern, auf die 70 % der Bankaktiva in den jeweiligen Volkswirtschaften und in der gesamten EU entfielen. Siehe Europäische Bankenaufsichtsbehörde, 2016 EU-wide stress test results, Juli 2016.

[2] Der ESRB hat diese Stresstests mit einer makroprudenziellen Perspektive ausgestattet und Umfragen zur Berücksichtigung von Rückkoppelungseffekten entwickelt. Siehe beispielsweise ESRB, Adverse macro-financial scenario for the EBA 2016 EU-wide bank stress testing exercise, März 2016a, und J. Brinkhoff, S. Langfield und O. Weeken, From the horse’s mouth: surveying responses to stress by banks and insurers, ESRB Occasional Paper, 2017, erscheint demnächst.

[3] Also die Eigenkapitalrichtlinie IV und die Eigenkapitalverordnung.

[4] ESRB, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, April 2017.

[5] M. Draghi, Die Interaktion zwischen Geldpolitik und Finanzstabilität im Euro-Währungsgebiet, Grundsatzrede anlässlich der First Conference on Financial Stability, organisiert von der Banco de España und dem Centro de Estudios Monetarios y Financieros, 24. Mai 2017.

[6] Einzelheiten hierzu finden sich in einem Sonderbeitrag zur Beurteilung von Anfälligkeiten und der Politik im Wohnimmobiliensektor in: ESRB, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, April 2017.

[7] Siehe beispielsweise V. Constâncio, Resolving Europe's NPL burden: challenges and benefits, Februar 2017.

[8] Siehe V. Constâncio, Challenges faced by the European banking sector, Juni 2017.

[9] Siehe ESRB, Resolving non-performing loans in Europe, Juli 2017. Die Vorschläge des ESRB sind nicht als förmliche Warnungen oder Empfehlungen des ESRB gemäß Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über die Finanzaufsicht der Europäischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken zu verstehen.

[10] Siehe beispielsweise EZB-Bankenaufsicht, Leitfaden für Banken zu notleidenden Krediten, März 2017.

[11] International Financial Reporting Standard 9.

[12] ESRB, Financial stability implications of IFRS 9, Juli 2017.

[13] EBA, Report on results from the second EBA Impact Assessment of IFRS 9, Juli 2017.

[14] Für eine modellbasierte Beurteilung siehe J. Abad und J. Suarez, Assessing the cyclical implications of IFRS 9 – a recursive model, ESRB Occasional Paper, Nr. 12, 2017.

[15] Europäische Zentralbank, Report on financial structures, Oktober 2016.

[16] Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion, September 2015.

[17] Rede von M. Draghi anlässlich der ersten Jahreskonferenz des ESRB, Frankfurt am Main, 22. September 2016.

[18] ESRB, EU Shadow Banking Monitor, Mai 2017.

[19] J. Abad, M. D’Errico, N. Killeen., V. Luz, T Peltonen, R. Portes und T. Urbano, Mapping the interconnectedness between EU banks and shadow banking entities, ESRB Working Paper Nr. 40, 2017.

[20] Diese Analyse konzentriert sich auf Forderungen an Schattenbanken, die sich auf 0,25 % oder mehr der anrechenbaren Eigenmittel des jeweiligen Instituts belaufen.

[21] ESRB, Opinion on a central counterparty recovery and resolution framework, Juli 2017.

[22] ESRB, Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective, August 2017.

[23] ESRB, ESRB response to the European Commission’s Consultation Document on the Review of the EU Macro-prudential Policy Framework, October 2016.

[24] Einleitende Bemerkungen von M. Draghi anlässlich der Anhörungen vor dem Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Europäischen Parlaments, Mai 2017.

[25] ESRB, The macroprudential use of margins and haircuts, Februar 2017.

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