Dorobek reform pokryzysowych podstawą dalszego rozwoju

Przemówienie Maria Draghiego, prezesa EBC i przewodniczącego Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, na drugiej dorocznej konferencji ERRS
Frankfurt nad Menem, 21 września 2017

Serdecznie witam Państwa na drugiej dorocznej konferencji Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS).

Konferencja zbiega się w czasie z dziesiątą rocznicą wybuchu światowego kryzysu finansowego, który rozpoczął się w lecie 2007. Kryzys wstrząsnął fundamentami Unii Europejskiej i zmusił organy odpowiedzialne za politykę do podjęcia zdecydowanych działań, aby ustabilizować gospodarkę i system finansowy. Teraz, kiedy udało się przywrócić stabilność, nadszedł czas na poważną refleksję nad tym, czego się nauczyliśmy przez tych dziesięć lat i nad czym musimy jeszcze pracować.

Kryzys nauczył nas, że zarówno pojedyncze banki, jak i cały system bankowy muszą stać się odporniejsze, niż były wcześniej. W tym celu w ostatnich latach przeprowadzono wiele reform. Regulacje i nadzór w sektorze bankowym stały się bardziej rygorystyczne. Ponadto w europejskich regulacjach kładzie się obecnie większy nacisk na identyfikację i eliminację zagrożeń ogólnosystemowych. W ramach tych zmian powołano ERRS i stworzono narzędzia makroostrożnościowe dla organów publicznych.

Po kryzysie sektor bankowy stał się odporniejszy

W sektorze bankowym podjęto w ostatnich latach wiele działań na rzecz zwiększenia jego odporności. Przykładowo w strefie euro średni wskaźnik CET1 dla instytucji istotnych zwiększył się z 7% w 2008 do 13,5% na koniec 2016. Od banków wymaga się także ustanowienia solidnych struktur zarządczych i praktyk w zakresie ostrożnego zarządzania ryzykiem. Ponadto odporność banków jest obecnie testowana ostrzej i w sposób perspektywiczny. Testy warunków skrajnych prowadzone w całej UE pod kierownictwem Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) stały się ważnym narzędziem do kwantyfikacji potrzeb kapitałowych banków, aby utrzymać ich zdolność do nieprzerwanego zasilania w kredyty wiarygodnych firm nawet w czasie głębokiej recesji[1], [2].

Pokryzysowe przepisy ostrożnościowe dostarczyły też organom publicznym narzędzi makroostrożnościowych do eliminacji ryzyk systemowych w sektorze bankowym[3]. Lepiej rozumiemy też, jak kalibrować i stosować te narzędzia. Na przykład we wszystkich państwach członkowskich w pełni wprowadzono już w życie przepisy dotyczące antycyklicznych buforów kapitałowych[4]. Cztery z tych państw ogłosiły niezerowe wskaźniki bufora dla ekspozycji krajowych.

Jednak mimo osiągniętych postępów musimy nadal mieć się na baczności. Jedną z istotnych kwestii jest interakcja między polityką pieniężną a politykami makroostrożnościowymi[5]. Potencjalnie może dojść do desynchronizacji cykli finansowego i biznesowego, co oznaczałoby wzrost nierównowagi finansowej w otoczeniu cechującym się stosunkowo słabą inflacją. W takich warunkach stosowanie polityki pieniężnej nie jest właściwą drogą do wyrównywania nierównowagi finansowej i może prowadzić do znacznych odchyleń łącznego PKB i inflacji od pożądanych poziomów. Szczególnie dotyczy to unii walutowej, w której polityka pieniężna oddziałuje na cały region, podczas gdy zaburzenia równowagi finansowej mogą mieć charakter miejscowy. Kluczową rolę w wyrównywaniu takich zaburzeń mogą odgrywać polityki makroostrożnościowe ukierunkowane na konkretne rynki lub kraje.

I rzeczywiście w zeszłym roku ERRS wykryła średniookresową wrażliwość na szoki w sektorach nieruchomości mieszkaniowych kilku krajów – czyli właśnie taką sytuację, do jakiej rozwiązywania służy polityka makroostrożnościowa. W listopadzie 2016, działając zgodnie ze swoim mandatem w zakresie identyfikacji i sygnalizowania istotnych ryzyk systemowych, ERRS skierowała ostrzeżenia do ośmiu państw członkowskich[6].

Ale oprócz zwiększania odporności sektora bankowego konieczne jest także rozwiązanie pozostałych problemów, jakie zrodził kryzys. Dwa ważne zadania to uporanie się z aktywami, które już utraciły wartość, a na przyszłość – lepsze ujmowanie księgowe utraty wartości.

Mimo postępów osiągniętych w ostatnim czasie poziom kredytów zagrożonych w bilansach europejskich banków jest wciąż wysoki[7]. Na koniec 2016 roku wartość brutto kredytów zagrożonych w unijnym sektorze bankowym wyniosła ok. 1 biliona euro. Liczba ta nie uwzględnia jednak tego, że w Europie istotną rolę odgrywają kredyty zabezpieczone. Na przykład pokrycie kredytów zagrożonych w strefie euro po uwzględnieniu zabezpieczeń i rezerw celowych wynosi średnio 82%. Jednak niższa stopa zwrotu, jaką dają kredyty zagrożone, odbija się na zyskach banków w związku z udziałem ekspozycji brutto w aktywach ogółem, który w strefie euro wynosi 4%, wobec jedynie 0,8% w przypadku banków w USA[8].

Obecne saldo kredytów zagrożonych wynika z czynników koniunkturalnych i strukturalnych. Po pierwsze, głęboka recesja spowodowana przez światowy kryzys finansowy doprowadziła do pogorszenia się jakości portfeli kredytowych banków. Obecne ożywienie gospodarcze powinno zatem przełożyć się na poprawę jakości aktywów bankowych w Europie. Jednocześnie nadal utrzymują się słabości strukturalne. Należą do nich: nieodpowiednie struktury zarządzania wewnętrznego w bankach, nieskuteczne i kosztowne procedury windykacyjne w niektórych państwach członkowskich oraz niespójność bodźców – wszystkie te czynniki przeszkadzają w szybkim rozwiązaniu problemu kredytów zagrożonych. Dlatego też ERRS zaproponowała wprowadzenie pakietu środków[9], które mają stanowić uzupełnienie działań podejmowanych już na poziomie całej UE i strefy euro[10].

W krótkim okresie propozycje ERRS koncentrują się na wzmocnieniu zarządzania kredytami zagrożonymi w bankach, w tym ich ostrożnym szacowaniu i wycenie związanych z nimi zabezpieczeń. Decydenci polityczni mogliby wspomóc ten proces przez opracowanie instrukcji dla firm zarządzających aktywami, uzupełnionych o jednolite formularze do podawania danych obowiązujące w całej UE.

Należy także podjąć działania ukierunkowane na przepisy dotyczące niewypłacalności, windykację długów i zdolność obsługi zadłużenia; wszystkie te działania powinny zmierzać do poprawy stopy odzysku kredytów zagrożonych. W dłuższej perspektywie należy dalej rozwijać platformy transakcyjne dla rynków wtórnych. Należy także stworzyć odpowiednie zachęty dla banków, zwłaszcza w zakresie podejścia księgowego do aktywów o obniżonej wartości.

Od 1 stycznia 2018 w UE będzie obowiązywać nowy standard rachunkowości dotyczący klasyfikacji i wyceny instrumentów finansowych – MSSF 9[11]. Na wniosek Parlamentu Europejskiego ERRS wydała ostatnio sprawozdanie o konsekwencjach wprowadzenia MSSF 9 dla stabilności finansowej[12], w którym stwierdza, że przyniesie on znaczną poprawę, zwłaszcza w zakresie rachunkowości kredytów zagrożonych. Najważniejszą zmianą wprowadzoną w nowym standardzie jest przejście w wycenie odpisów z tytułu utraty wartości z modelu strat poniesionych na model strat oczekiwanych. Oznacza to, że banki będą musiały wcześniej ujmować utratę wartości, co ukróci nadmierną tolerancję wobec kredytów zagrożonych, a na przyszłość pomoże zapewnić szybszą i bardziej kompleksową naprawę sektora bankowego w okresach dekoniunktury. Opublikowana niedawno przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego ocena wpływu, oparta na próbie 54 banków z 20 państw członkowskich, wskazuje, że wprowadzenie MSSF 9 doprowadzi do wzrostu rezerw celowych średnio o ok. 13%[13].

Wprowadzenie modelu strat oczekiwanych oznacza także, że banki będą musiały uwzględniać w księgach rachunkowych nowe i prognostyczne informacje w miarę ich otrzymywania. Może to doprowadzić do nagłego i znacznego wzrostu odpisów z tytułu utraty wartości w razie pogorszenia się sytuacji gospodarczej, co mogłoby mieć pewne skutki procykliczne[14]. W sprawozdaniu ERRS przeanalizowano różne polityki na rzecz przeciwdziałania takim skutkom.

Można na przykład wykorzystać testy warunków skrajnych do pomiaru zmienności odpisów z tytułu utraty wartości w scenariuszach szokowych, tak aby zapewnić utworzenie wystarczających buforów kapitałowych i w razie potrzeby umożliwić działania naprawcze. Jeśli banki będą w stanie wytrzymać hipotetyczny szok, prawdopodobnie będą także w stanie poradzić sobie z wcześniejszym ujmowaniem oczekiwanych strat z tytułu kredytów w razie prawdziwego załamania, czego wymaga MSSF 9.

Rozpoznawanie i eliminacja zagrożeń poza sektorem bankowym

Z uwagi na wielką rolę banków w gospodarce europejskiej stan sektora bankowego ma kluczowe znaczenie dla prowadzonej przez nas oceny ryzyka systemowego. Lecz system finansowy stale ewoluuje. Od 2008 aktywa pozabankowego sektora finansowego w strefie euro mniej więcej się podwoiły i obecnie nieco przewyższają aktywa sektora bankowego[15]. W swoim Planie działania na rzecz utworzenia unii rynków kapitałowych Komisja Europejska przedstawia drogę do wzrostu gospodarczego, zgodnie z którą sektor parabankowy prawdopodobnie będzie odgrywać coraz ważniejszą rolę w finansowaniu gospodarki[16]. Proces ten niesie ze sobą wiele możliwości: zapewni firmom nowe źródła finansowania i pomoże stworzyć nowe formy inwestowania i oszczędzania.

Jednak w miarę przesuwania się pośrednictwa finansowego z banków do parabanków mogą także przenosić się istniejące ryzyka – i pojawiać nowe. Ważne jest zatem, by ryzyka te rozpoznawać i opracowywać narzędzia do ich łagodzenia[17].

Weźmy na przykład kwestię wzajemnych powiązań między różnymi częściami systemu finansowego. Powiązania takie – czy to w postaci zaangażowania bezpośredniego, czy pośredniego, wynikającego z posiadania wspólnych lub skorelowanych aktywów – są naturalnym elementem zintegrowanego systemu finansowego. Lecz w okresach napięć finansowych te wzajemne powiązania powodują przenoszenie się, a nawet potęgowanie szoków, co może prowadzić do efektu zarażenia. Dlatego sprawą kluczową jest tu posiadanie pełnego obrazu sytuacji.

W opublikowanym przez ERRS wcześniej w tym roku drugim sprawozdaniu o systemie parabankowym w UE[18] przeanalizowano niepowtarzalny zbiór danych zebranych przez EUNB. Wynika z nich, że zaangażowanie unijnych banków w podmiotach z sektora parabankowego przekracza 1 bilion euro[19]. Analiza bardziej szczegółowego podzbioru ekspozycji wykazała, że 60% tego zaangażowania dotyczy podmiotów z sektora parabankowego mających siedzibę poza UE[20]. Ustalenia te podkreślają globalny i transgraniczny charakter wzajemnych powiązań między systemami bankowym i parabankowym oraz potrzebę współpracy międzynarodowej przy monitoringu i eliminacji ryzyk międzysektorowych. Działania podejmowane jednostronnie czy inicjatywy pojedynczych krajów są właściwie skazane na niepowodzenie.

Przejdźmy teraz od identyfikacji ryzyk w systemie finansowym do ich eliminowania. Musi tu współgrać ze sobą wiele czynników: dobre regulacje i nadzór, które zwiększają bezpieczeństwo pojedynczych firm; przepisy dotyczące naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które dają firmom pewność prawa na wypadek problemów i zapewniają kontrolowany przebieg upadłości; wreszcie – polityka makroostrożnościowa, która ma perspektywę szerszą niż pojedyncze instytucje i stosuje narzędzia ukierunkowane na ryzyka systemowe.

Przepisy dotyczące naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są szczególnie ważne dla kontrahentów centralnych, którzy stali się newralgicznymi punktami węzłowymi w systemie finansowym. Prace legislacyjne w tej dziedzinie posuwają się naprzód, a ERRS w dalszym ciągu wskazuje obszary wymagające dopracowania, aby lepiej rozwiązać kwestie makroostrożnościowe[21]. Należą do nich potrzeba współpracy i koordynacji działań między organami restrukturyzacyjno-likwidacyjnymi odpowiedzialnymi za banki i kontrahentów centralnych, jako że problemy u tych drugich są zwykle wywoływane przez wystąpienie trudności w jednym lub większej liczbie banków rozliczających się za ich pośrednictwem.

Ważne jest również stworzenie jednolitych ram naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla sektora ubezpieczeniowego w całej UE. Zwykłe procedury upadłościowe czasem mogą nie być spójne z koniecznością ochrony posiadaczy polis i celami w zakresie stabilności finansowej. Oznacza to, że mogą nie wystarczyć do przeprowadzenia w sposób kontrolowany upadłości jednego dużego ubezpieczyciela lub jednocześnie kilku mniejszych. Na przykład Rumunia opracowała tego rodzaju kompleksowe ramy naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji po trudnościach, jakich doświadczyły dwie duże firmy ubezpieczeniowe w 2014 i 2015 roku. Z kolei Holandia i Francja obecnie pracują nad takimi przepisami po tym, jak podczas światowego kryzysu finansowego kilka konglomeratów finansowych stanęło na krawędzi bankructwa[22].

Eliminacja ryzyk systemowych wymaga narzędzi makroostrożnościowych, z których mogą korzystać organy władzy. Mając to na uwadze, ERRS ostatnio stwierdziła, że wciąż brakuje kompleksowego zestawu narzędzi makroostrożnościowych, który nie byłby ograniczony do banków[23]. Oczywiście konkretne narzędzia wymagają jeszcze opracowania. ERRS przeprowadziła wstępną ocenę, na czym mogłyby one polegać. Dobrym przykładem jest stosowanie depozytów zabezpieczających i redukcji wartości (haircut) do celów makroostrożnościowych; wcześniej w tym roku informowałem o tym Parlament Europejski[24], [25] .

Podsumowanie

Czas na podsumowanie.

Od światowego kryzysu finansowego udało się już wiele osiągnąć. Przede wszystkim banki w Europie są odporniejsze, a unia bankowa posunęła się naprzód. Ponadto organy władzy mają mandat i narzędzia do walki z zagrożeniami w sektorze bankowym – i korzystają z nich. Dzięki tym postępom system finansowy rodzi obecnie mniejsze ryzyko dla gospodarki realnej.

Jednak nasza praca na tym się nie kończy. Organy publiczne muszą uważać na martwe pola, w których niepostrzeżenie może narastać ryzyko, i korzystać z narzędzi, jakie mają do dyspozycji. A prawodawcy muszą pamiętać, że do walki z zagrożeniami poza sektorem bankowym organy władzy potrzebują obszernego zestawu narzędzi.

Mam nadzieję, że po tej konferencji wrócą Państwo do swoich instytucji z silniejszą determinacją do zmierzenia się z omawianymi tu wyzwaniami w sektorze bankowym i poza nim. Tym akcentem z przyjemnością otwieram drugą doroczną konferencję Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego.



[1] Na przykład w najnowszej rundzie testów warunków skrajnych przeprowadzonej przez EUNB w 2016 wzięło udział 51 banków z 15 państw UE i EOG, na które przypada ok. 70% aktywów sektora bankowego w każdym z tych państw i w całej UE. Zob. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (2016), „2016 EU-wide stress test results”, lipiec.

[2] ERRS wniosła do tych testów perspektywę makroostrożnościową i opracowała ankiety dla uwzględnienia sprzężenia zwrotnego. Zob. np. ERRS (2016a), „Adverse macro-financial scenario for the EBA 2016 EU-wide bank stress testing exercise”, marzec; Brinkhoff, J., Langfield, S. i Weeken, O. (2017), „From the horse’s mouth: surveying responses to stress by banks and insurers”, ESRB Occasional Paper, w przygotowaniu.

[3] Tj. czwarta dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych i rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych.

[4] ERRS (2017), „A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, kwiecień.

[5] „The interaction between monetary policy and financial stability in the euro area”, przemówienie inauguracyjne M. Draghiego na 1. Konferencji o Stabilności Finansowej zorganizowanej przez Banco de España i Centro de Estudios Monetarios y Financieros, 24 maja 2017.

[6] Szczegółowe informacje można znaleźć w artykule o ocenie wrażliwości na szoki i nastawienia polityki w sektorze nieruchomości mieszkaniowych: ERRS (2017), „A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, kwiecień.

[7] Zob. np. Constâncio, V. (2017), „Resolving Europe’s NPL burden: challenges and benefits”, luty.

[8] Zob. Constâncio, V. (2017), „Challenges faced by the European banking sector”, czerwiec.

[9] Zob. ERRS (2017), „Resolving non-performing loans in Europe”, lipiec. Zaproponowanych rozwiązań regulacyjnych nie należy traktować jako formalnych ostrzeżeń lub zaleceń ERRS w rozumieniu art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 1).

[10] Zob. np. Nadzór Bankowy EBC (2017), „Guidance to banks on non-performing loans”, marzec.

[11] Międzynarodowy Standard Sprawozdawczości Finansowej 9.

[12] ERRS (2017), „Financial stability implications of IFRS 9”, lipiec.

[13] EUNB (2017), „Report on results from the second EBA Impact Assessment of IFRS 9”, lipiec.

[14] Ocena oparta na modelach – zob. Abad, J. i Suarez, J. (2017), „Assessing the cyclical implications of IFRS 9 – a recursive model”, ESRB Occasional Paper, nr 12.

[15] Europejski Bank Centralny (2016), „Report on financial structures”, październik.

[16] Komisja Europejska (2015), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Plan działania na rzecz utworzenia unii rynków kapitałowych, wrzesień.

[17] Przemówienie M. Draghiego na pierwszej dorocznej konferencji ERRS, Frankfurt nad Menem, 22 września 2016.

[18] ERRS (2017), „EU Shadow Banking Monitor”, maj.

[19] Abad, J., D’Errico, M., Killeen, N., Luz, V., Peltonen, T., Portes, R. i Urbano, T., „Mapping the interconnectedness between EU banks and shadow banking entities”, ESRB Working Paper, nr 40, 2017.

[20] Analiza skupia się na ekspozycjach wobec parabanków wynoszących co najmniej 0,25% uznanego kapitału danej instytucji.

[21] ERRS (2017), „Opinion on a central counterparty recovery and resolution framework”, lipiec.

[22] ERRS (2017), „Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective”, sierpień.

[23] ERRS (2016), „ESRB response to the European Commission’s Consultation Document on the Review of the EU Macro-prudential Policy Framework”, październik.

[24] Oświadczenie wstępne M. Draghiego na wysłuchaniu przed Komisją Gospodarczą i Monetarną Parlamentu Europejskiego, maj 2017.

[25] ERRS (2017), „The macroprudential use of margins and haircuts”, luty.

YouTube

European Systemic Risk Board

Kontakt z mediami