Nuevos avances a partir de los logros de las reformas tras la crisis

Discurso pronunciado por Mario Draghi, presidente del BCE y de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, en la segunda conferencia anual de la JERS, Fráncfort del Meno, 21 de septiembre de 2017

Es para mí un placer darles la bienvenida a esta segunda conferencia anual de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS).

Esta conferencia coincide con el décimo aniversario del inicio de la crisis financiera mundial, en el verano de 2007, una crisis que sacudió los cimientos de la Unión Europea y exigió importantes medidas de política para estabilizar la economía y el sistema financiero. Ahora que hemos logrado regresar a la estabilidad, es importante que dediquemos un tiempo a reflexionar sobre lo que hemos aprendido, lo que hemos logrado durante estos últimos diez años y las áreas en las que debemos mejorar.

La crisis nos mostró que las entidades de crédito individualmente consideradas y el sistema bancario en su conjunto necesitaban mayor capacidad de resistencia que la que tenían previamente, lo que ha llevado a realizar numerosas reformas durante los últimos años. Nuestra regulación y supervisión bancarias son ahora más estrictas, y el marco regulatorio europeo presta mayor atención a la identificación y cobertura de los riesgos sistémicos, como acredita la creación de la JERS y de instrumentos macroprudenciales asignados a las autoridades públicas.

Mayor capacidad de resistencia del sector bancario tras la crisis

El sector bancario ha realizado en los últimos años importantes avances para aumentar su capacidad de resistencia. En la zona del euro, por ejemplo, la ratio de capital de nivel 1 ordinario de las entidades significativas ha pasado del 7 % en 2008 al 13,5 % al final de 2016, y las entidades de crédito están obligadas a establecer sólidas estructuras de gobernanza y prácticas de gestión de riesgos prudentes. Además, la capacidad de resistencia se comprueba ahora de modo más riguroso y con un enfoque prospectivo. Las pruebas de resistencia coordinadas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) en el conjunto de la Unión Europea se han convertido en una importante herramienta para cuantificar las necesidades de capital de las entidades de crédito con el fin de asegurar que sean capaces de continuar proporcionando crédito a los prestatarios solventes incluso en situaciones de fuerte recesión[1]..[2].

Las normas prudenciales posteriores a la crisis también han proporcionado a las autoridades públicas herramientas macroprudenciales para afrontar los riesgos sistémicos del sector bancario[3]. Además, ahora sabemos cómo calibrar y aplicar estas herramientas mucho mejor. Por ejemplo, todos los Estados miembros disponen ahora de un marco de colchón de capital anticíclico plenamente operativo[4]. y cuatro Estados miembros han anunciado un porcentaje de colchón superior a cero para las exposiciones nacionales.

No obstante, pese a estos avances, hay que mantener una actitud vigilante. Un aspecto importante es el relativo a la interacción entre la política monetaria y las políticas macroprudenciales[5]. Puede producirse un desfase entre los ciclos financiero y económico, lo que significa que pueden surgir desequilibrios financieros en un entorno de inflación relativamente moderada. En un entorno de este tipo, el uso de la política monetaria no es el instrumento adecuado para corregir los desequilibrios financieros, ya que podría dar lugar a desviaciones considerables del producto agregado y la inflación respecto de sus niveles deseables. Así ocurre especialmente en una unión monetaria, en la que la política monetaria afecta a toda la región aunque los desequilibrios financieros sean de ámbito local. Las políticas macroprudenciales dirigidas a mercados o países concretos pueden desempeñan un papel fundamental en la corrección de estos desequilibrios.

De hecho, la JERS identificó el año pasado vulnerabilidades a medio plazo en los sectores inmobiliarios residenciales de algunos países, que es precisamente el tipo de situación para el que están diseñadas las políticas macroprudenciales, y en noviembre de 2016 hizo públicos avisos específicamente dirigidos a ocho Estados miembros en aplicación de su mandato de identificar y marcar los riesgos sistémicos significativos[6].

Pero además de aumentar la capacidad de resistencia del sector bancario, es también necesario afrontar los restantes problemas heredados de la crisis. Dos aspectos importantes son la resolución de los activos ya deteriorados y la mejora de la contabilización de los activos deteriorados en el futuro.

Pese a los últimos avances, el nivel de préstamos dudosos (non-performing loans, NPL) en el balance de las entidades de crédito europeas continúa siendo alto[7]. Al final de 2016, el volumen de préstamos dudosos brutos del sector bancario de la UE estaba en torno a un billón de euros. Esta cifra no tiene en cuenta, no obstante, el importante papel de los préstamos garantizados en Europa. Por ejemplo, incluyendo los activos de garantía y las provisiones, la cobertura de los préstamos dudosos alcanza una media del 82 % en la zona del euro. En cualquier caso, la rentabilidad de las entidades de crédito se ve afectada por la menor rentabilidad que aportan los préstamos dudosos, dado el peso de las exposiciones brutas sobre los activos totales: los préstamos dudosos brutos representan el 4 % de los activos totales de las entidades de crédito de la zona del euro, frente a solo el 0,8 % en el caso de las estadounidenses[8].

El saldo vivo de préstamos dudosos es resultado de factores cíclicos y estructurales. En primer lugar, la fuerte recesión derivada de la crisis financiera mundial provocó un deterioro de la calidad de la cartera crediticia de las entidades de crédito. La expansión económica actual debe contribuir, por tanto, a mejorar la calidad de los activos de las entidades de crédito europeas. Al mismo tiempo, persisten algunas debilidades estructurales, como estructuras de gobernanza interna inadecuadas en las entidades de crédito, procedimientos de cobro de deudas ineficaces y costosos en algunos Estados miembros e incentivos inadecuados que impiden una resolución rápida de los préstamos dudosos. Con este fin, la JERS ha propuesto[9] una serie de medidas complementarias a las ya adoptadas en el conjunto de la UE y la zona del euro[10].

A corto plazo, las propuestas de la JERS se centran en reforzar la gestión de los préstamos dudosos por las entidades de crédito, incluida su medición prudente y la valoración de los activos de garantía correspondientes. Los responsables de la adopción de las políticas pueden contribuir a este proceso desarrollando programas para las empresas de gestión de activos, acompañados de plantillas de datos armonizadas para el conjunto de la UE.

Deben adoptarse también medidas relativas a los regímenes de insolvencia, el cobro de deudas y la capacidad para atender el servicio de la deuda con vistas a mejorar las tasas de recuperación de los préstanos dudosos. A más largo plazo, deben continuar desarrollándose las plataformas de negociación de los mercados secundarios y hay que proporcionar incentivos adecuados a las entidades de crédito, en particular con respecto a la contabilización de los activos deteriorados.

A partir del 1 de enero de 2018 será obligatoria en la UE una nueva norma contable para la clasificación y medida de los instrumentos financieros, conocida como NIIF 9[11]. La JERS ha publicado recientemente, a instancia del Parlamento Europeo, un informe sobre las repercusiones para la estabilidad financiera de la NIIF 9[12], en el que se llega a la conclusión de que supone un gran avance, especialmente en relación con la contabilización de los préstamos dudosos. El cambio más importante introducido por la NIIF 9 es el paso de un enfoque de pérdidas realizadas a otro de pérdidas crediticias esperadas para medir las provisiones por deterioro. Esto significa que las entidades de crédito tendrán que contabilizar antes los deterioros, lo que reducirá la excesiva tolerancia frente a los préstamos dudosos y favorecerá que el saneamiento del sector bancario se realice de modo más rápido y global en futuras fases recesivas. Un reciente estudio de evaluación de impacto publicado por la Autoridad Bancaria Europea sobre una muestra de 54 entidades de crédito de 20 Estados miembros indica que la introducción de la NIIF 9 dará lugar a un incremento medio de las provisiones de en torno al 13 %[13].

El enfoque de pérdidas crediticias esperadas supone también que las entidades de crédito tendrán que reaccionar en su contabilidad frente a la nueva información prospectiva en el momento en que ésta se reciba. Esto significa que las provisiones por deterioro pueden incrementarse súbitamente de forma significativa cuando se deteriore la situación económica, lo que puede tener algunos efectos procíclicos[14]. El informe de la JERS analiza varias políticas que pueden corregir estos efectos.

Por ejemplo, podrían utilizarse pruebas de resistencia para calibrar la variación de las provisiones por deterioro en escenarios adversos, con el fin de garantizar la existencia de colchones de capital suficientes y permitir las medidas correctoras de política en caso necesario. Si las entidades de crédito pueden superar un hipotético escenario adverso, serán probablemente capaces de hacer frente al reconocimiento rápido de las pérdidas crediticias esperadas en una situación recesiva real, como exige la NIIF 9.

Identificar y afrontar los riesgos fuera del sector bancario

Dada la naturaleza bancarizada de la economía europea, el estado del sector bancario es esencial para nuestra evaluación del riesgo sistémico. Pero el sector financiero evoluciona constantemente. Desde 2008, los activos del sector financiero no bancario de la zona del euro se han duplicado aproximadamente y son ahora ligeramente mayores que los del sector bancario[15]. La senda de crecimiento establecida en el Plan de acción de la Comisión Europea para la unión de los mercados de capitales (UMC) supone que el sector financiero no bancario desempeñará probablemente un papel cada vez más importante en la financiación de la economía[16]. Esta evolución ofrece muchas oportunidades: proporcionará nuevas fuentes de financiación para las empresas y ayudará a aumentar las opciones para los inversores y los ahorradores.

No obstante, a medida que la intermediación financiera pasa de las entidades de crédito a las entidades no bancarias, pueden desplazarse los riesgos existentes y aparecer nuevos riesgos. Por ello, es importante identificar estos riesgos y desarrollar herramientas para atenuarlos[17].

Tomemos, por ejemplo, la cuestión de la interconexión entre las distintas partes del sistema financiero. La interrelación, ya sea a través de exposiciones directas o bien indirectamente, por la tenencia de activos comunes o correlacionados, es una característica común de un sistema financiero integrado. Pero en momentos de tensiones financieras, esta interconexión transmite y puede amplificar las perturbaciones y provocar así el contagio. La plena visibilidad es, a estos efectos, esencial.

A este respecto, el segundo EU Shadow Banking Monitor, publicado este año por la JERS[18], analiza un extraordinario conjunto de datos recogidos por la ABE. Estos datos muestran que las exposiciones de las entidades de crédito de la UE a entidades que realizan actividades de banca en la sombra ascienden a más de un billón de euros[19]. Centrándose en un subgrupo más detallado de estas exposiciones, el análisis muestra que el 60 % de las exposiciones de las entidades de crédito de la UE a entidades que realizan actividades de banca en la sombra corresponde a entidades domiciliadas fuera de la UE[20]. Estas conclusiones resaltan la interconexión global y transfronteriza de los sistemas bancario y de actividades de banca en la sombra y la necesidad de cooperación internacional para vigilar y afrontar los riesgos intersectoriales. Las actuaciones unilaterales y los intentos nacionales aislados están probablemente destinados a fracasar.

Cuando se pasa de identificar a afrontar los riesgos del sistema financiero, algunos elementos han de operar conjuntamente: una buena regulación y supervisión hace más seguras a las empresas concretas; los regímenes de recuperación y resolución aportan seguridad jurídica cuando una empresa entra en dificultades y garantizan una quiebra ordenada; y la política macroprudencial mira más allá de las entidades concretas y pone en juego herramientas para afrontar los riesgos sistémicos.

El régimen de recuperación y resolución resulta especialmente importante para las entidades de contrapartida central (ECC), que se han convertido en nudos críticos del sistema financiero. La legislación sobre este campo está avanzando, y la JERS continúa identificando áreas de mejora para atender mejor las consideraciones macroprudenciales[21]. Esto incluye la necesidad de cooperación y coordinación entre las autoridades de resolución de las entidades de crédito y las entidades de contrapartida central, pues las dificultades en estas entidades de contrapartida suelen ser desencadenadas por dificultades en una o más entidades de crédito que son miembros compensadores de la ECC.

También es importante crear un marco armonizado de recuperación y resolución para el sector de los seguros en el conjunto de la UE. Los procedimientos ordinarios de insolvencia pueden no ser siempre coherentes con los objetivos de protección de los titulares de las pólizas y de estabilidad financiera. Esto significa que pueden no ser suficientes para gestionar ordenadamente la quiebra de una gran aseguradora o de varias aseguradoras simultáneamente. Por ejemplo, Rumanía desarrolló un marco global de recuperación y resolución de esta clase tras las dificultades experimentadas por dos grandes aseguradoras en 2014 y 2015. Y los Países Bajos y Francia están desarrollando estos marcos tras atravesar una situación próxima a la quiebra de algunos conglomerados financieros durante la crisis financiera mundial[22].

Para afrontar los riesgos sistémicos es preciso que las autoridades públicas puedan utilizar herramientas macroprudenciales. En este sentido, la JERS ha resaltado recientemente la necesidad de establecer un conjunto global de herramientas macroprudenciales fuera del ámbito de la banca, algo de lo que aún no disponemos[23]. Por supuesto, continúa siendo necesario desarrollar también herramientas específicas. La JERS ha realizado un estudio preliminar para evaluar cuáles podrían ser estas herramientas. Un ejemplo es el uso macroprudencial de los márgenes y los recortes, sobre lo cual informé al Parlamento Europeo este año[24], [25].

Conclusión

Concluyo ya.

Hemos avanzado mucho desde la crisis financiera mundial. En particular, las entidades de crédito europeas tienen más capacidad de resistencia y la unión bancaria ha avanzado. Por otra parte, las autoridades tienen los mandatos y las herramientas para hacer frente a los riesgos del sector bancario, y las están utilizando. Gracias a estas mejoras, el sistema financiero plantea menos riesgos para la economía real.

Pese a estos avances, queda aún trabajo por hacer. Las autoridades han de estar atentas a los puntos ciegos, en los que pueden surgir riesgos de modo imprevisto, y utilizar las herramientas que tienen a su disposición. Y los legisladores deben ser conscientes de que las autoridades necesitan una amplia gama de herramientas para poder hacer frente a los riesgos fuera del sistema bancario.

Espero que cuando regresen a sus instituciones, esta conferencia haya reforzado su determinación de afrontar los retos de la banca y del resto del sistema que hemos analizado aquí. Y con estas consideraciones, tengo el placer de abrir esta segunda conferencia anual de la Junta Europea de Riesgo Sistémico.



[1] Por ejemplo, las últimas pruebas de resistencia realizadas por la Autoridad Bancaria Europea en 2016 incluyeron a 51 entidades de crédito de la UE 15 y los países del EEE, que representan en torno al 70 % de los activos bancarios de cada territorio y del conjunto de la UE. Véase Autoridad Bancaria Europea (2016), “2016 EU-wide stress test results”, julio.

[2] La JERS ha aportado una perspectiva macroprudencial a estas pruebas de resistencia y ha elaborado encuestas para analizar las espirales negativas. Véase, por ejemplo, JERS (2016a), “Adverse macro-financial scenario for the EBA 2016 EU-wide bank stress testing exercise”, marzo; y Brinkhoff, J., S. Langfield, and O. Weeken (2017). “From the horse’s mouth: surveying responses to stress by banks and insurers”, Documento Ocasional de la JERS, próxima aparición.

[3] Concretamente, la Directiva de Requisitos de Capital IV y el Reglamento de Requisitos de Capital.

[4] JERS (2017), “A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, abril.

[5] “La interacción entre la política monetaria y la estabilidad financiera en la zona del euro”, discurso de M. Draghi en la Primera Conferencia sobre Estabilidad Financiera organizada por el Banco de España y el Centro de Estudios Monetarios y Financieros, 24 de mayo de 2017.

[6] Véase una información más detallada en el informe especial sobre la evaluación de vulnerabilidades y la orientación de la política en el sector inmobiliario residencial en JERS (2017), “A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016”, abril.

[7] Véase, por ejemplo, Constâncio, V. (2017), “Resolving Europe’s NPL burden: challenges and benefits”, febrero.

[8] Véase, Constâncio, V. (2017), “Challenges faced by the European banking sector”, junio.

[9] Véase JERS (2017), “Resolving non-performing loans in Europe”, julio. Las propuestas de política de la JERS no deben entenderse como avisos o recomendaciones formales en el sentido del artículo 16 del Reglamento (UE) nº 1092/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico (DO L 331, 15.12.2010, p. 1).

[10] Véase, por ejemplo, Supervisión Bancaria del BCE (2017), “Guidance to banks on non-performing loans”, marzo.

[11] Norma internacional de información financiera 9.

[12] JERS (2017), “Financial stability implications of IFRS 9”, julio de 2017.

[13] ABE (2017), “Report on results from the second EBA Impact Assessment of IFRS 9”, julio.

[14] Véase una evaluación de modelos en Abad, J. and Suarez, J. (2017), “Assessing the cyclical implications of IFRS 9 – a recursive model”, ESRB Occasional Paper, No 12.

[15] Banco Central Europeo (2016), “Report on financial structures”, octubre.

[16] Comisión Europea (2015), “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Action Plan on Building a Capital Markets Union”, septiembre.

[17] Discurso pronunciado por M. Draghi en la primera conferencia anual de la JERS, Fráncfort del Meno, 22 de septiembre de 2016.

[18] JERS (2017), “EU Shadow Banking Monitor”, mayo.

[19] Abad, J., D’Errico, M., Killeen, N., Luz, V., Peltonen, T., Portes, R. and Urbano, T., “Mapping the interconnectedness between EU banks and shadow banking entities”, ESRB Working Paper No 40, 2017.

[20] Este análisis se centra en las exposiciones a las entidades que realizan actividades de banca en la sombra iguales o equivalentes al 0,25 % del capital admisible de cada entidad.

[21] JERS (2017), “Opinion on a central counterparty recovery and resolution framework”, julio.

[22] JERS (2017), “Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective”, agosto.

[23] JERS (2016), “ESRB response to the European Commission’s Consultation Document on the Review of the EU Macro-prudential Policy Framework”, octubre.

[24] Declaración introductoria de M. Draghi en la comparecencia ante la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo, mayo de 2017.

[25] JERS (2017), “The macroprudential use of margins and haircuts”, febrero.

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