Het belang van de methode-Monnet voor Europa, toen en nu

Mario Draghi, President van de ECB, ter gelegenheid van de uitreiking van de gouden medaille van de Fondation Jean Monnet pour l’Europe, Lausanne, 4 mei 2017

“De problemen die onze landen moeten oplossen zijn niet die van 1950. Maar de methode is gelijk gebleven: de overdracht van bevoegdheden naar gemeenschappelijke instellingen, meerderheidsbesluitvorming en het gezamenlijk zoeken naar een oplossing voor problemen zijn de enige antwoorden in de huidige crisissituatie.”^[1]

Voor velen geeft dit citaat waarschijnlijk goed weer hoe we de talrijke uitdagingen moeten aanpakken waarvoor onze regeringen in 2017 staan en die geen enkel land realistisch gezien alleen kan oplossen. Maar deze woorden werden niet geuit met onze huidige situatie in gedachten. Jean Monnet sprak ze in 1974.

Ze maken duidelijk dat de kracht van Jean Monnets leiderschap niet alleen schuilt in wat hij bij leven heeft bereikt, maar ook in de door hem ontwikkelde bestuursmethode, die ook effectief is buiten de speciale omstandigheden waarin hij leefde. Zijn methode was van toepassing op de zeer uiteenlopende omstandigheden van 1950, 1974 en vandaag – en trouwens ook op de tussenliggende en de nog voor ons liggende jaren.

Ik benadruk dit niet om nog eens stil te staan bij Monnets bijzondere bijdrage aan de geschiedenis van ons continent. Ik doe dat omdat bepaalde aspecten van zijn methode cruciaal blijven voor ons handelen in Europa op dit moment, namelijk de focus op effectiviteit, de nadruk op subsidiariteit, het gevoel voor richting en de aandacht voor democratische legitimatie.

Ik wil hier toelichten waarom Monnets benadering van integratie nu nog even relevant voor Europa is als toen en hoe zijn ideeën voor ons nog steeds een leidraad voor succesvolle integratie kunnen vormen.

1. De grondslagen van de methode-Monnet

Het fundamentele doel van Monnet was om overheden, die voor uitdagingen stonden waartegen ze zelf niet opgewassen waren, weer in staat te stellen hun mandaat uit te voeren, dat wil zeggen veiligheid en vrijheid te garanderen en de omstandigheden te scheppen voor de welvaart van hun bevolking.^[2]

Met andere woorden: de nadruk lag bij hem op effectiviteit en dat verklaart grotendeels waarom hij afscheid nam van het intergouvernementele model van internationale samenwerking dat de eerste helft van de twintigste eeuw had gedomineerd en, voor het eerst, een supranationaal model voorstelde.

Volgens hem waren intergouvernementele oplossingen in het interbellum niet alleen grandioos mislukt, het was ook onvermijdelijk dat ze geen rekening hielden met het gemeenschappelijk belang. Hij schreef: “Samenwerking tussen landen, hoe belangrijk ook, kan alléén ons probleem niet oplossen. Het streven moet zijn om de belangen van de Europese volkeren te laten samenvloeien en niet slechts om een evenwicht tussen die belangen te bewaren.^[3]

Zijn methode van supranationale besluitvorming op basis van gemeenschappelijke instellingen en meerderheidsbesluiten propageerde hij dan ook om twee redenen. Ten eerste omdat zulke instellingen in het gemeenschappelijk belang besluiten konden nemen en uitvoeren en ten tweede omdat ze door krachten te bundelen schaalvoordelen konden genereren, wat de effectiviteit van de beleidsvorming vergrootte.

Zijn benadering van soevereiniteit was daarmee in wezen positief. Hij zag soevereiniteit niet zozeer in termen van normatieve rechten als in termen van macht en doeltreffendheid. En als de overdracht van soevereiniteit naar een supranationaal orgaan de beste manier was om voor vrede, welvaart en veiligheid te zorgen, dan beschouwde hij dat daarom niet als een beperking van de soevereiniteit van de landen, maar meer als een samensmelting en uitbreiding daarvan.

Dat neemt niet weg dat er Monnet veel aan gelegen was de legitimiteit van die soevereiniteitsoverdracht in de ogen van het volk te waarborgen. In dat verband is het interessant dat hij het woord “supranationaal” liever niet gebruikte, misschien omdat het al te gemakkelijk verkeerd begrepen kon worden als beleid dat de burgers zeggenschap ontneemt.^[4]

Hij koos daarom opzettelijk voor een geleidelijke benadering op basis van het subsidiariteitsbeginsel, zoals hij initiatieven op een beperkt maar zeer belangrijk gebied noemde. Juist omdat het gezamenlijk uitoefenen van soevereiniteit niet alleen zichtbaar effectief moest zijn, maar ook democratisch gecontroleerd moest worden, was Europese integratie alleen mogelijk als deze zich richtte op gebieden waarop er direct behoefte aan bestond en de integratie het bestaande (inter)gouvernementele beleid kon versterken.

Toch moeten we dit pragmatisme niet verwarren met een hapsnapbenadering van de integratie. Monnet beweerde ook dat een duidelijk gevoel voor richting van vitaal belang was voor het gehele traject, dat “de route die we volgen minder belangrijk is dan de reisrichting.”^[5]

En het feit dat de unie in Europa begon op het beperkte terrein van de economische samenwerking, op het vlak van kolen en staal, betekent daarom niet dat een politieke unie niet het doel was. Voor Monnet heeft economische integratie altijd de basis gevormd voor een politieke unie, waarbij de gemeenschappelijke markt tot een gemeenschappelijke munt en uiteindelijk een federatie zou moeten leiden.

Vanaf het allereerste begin heeft hij dan ook het politieke karakter van het Europese project benadrukt en bijgevolg ook het belang van de democratische grondvesting van de bijbehorende instellingen. Hij hechtte eraan dat de nieuwe pan-Europese uitvoerende macht onderworpen zou worden aan het dubbele toezicht van zowel een parlementaire vergadering als een volwaardig hof van justitie. Ook was hij er voorstander van dat de nieuwe instellingen “de transparantie van een glazen huis” zouden hebben.^[6]

2. Waarom samenwerking essentieel blijft

Sindsdien heeft Monnets methode van gemeenschappelijke besluitvorming binnen gemeenschappelijke instellingen zich in Europa naar diverse andere terreinen uitgebreid. Steeds meer landen oefenen op allerlei gebied gezamenlijk soevereiniteit uit, waaronder, wat mijn eigen instelling betreft, geld en bankentoezicht. De democratische controlemechanismen zijn parallel daaraan gegroeid, niet het minst door de rol van het Europees Parlement.

Maar we weten dat de Europese integratie nog altijd twijfels wekt. Nu oorlog in Europa ondenkbaar is geworden, vragen sommigen zich af of samenwerking binnen gemeenschappelijke instellingen nog altijd de beste oplossing is voor de uitdagingen waar we voor staan. Maar als we Monnets principes voor gemeenschappelijk handelen toepassen, namelijk landen in staat te stellen hun mandaat effectiever uit te voeren, dan is het antwoord op die vraag duidelijk. Zijn methode is nu zelfs nog harder nodig dan toen, en wel om drie hoofdredenen.

Ten eerste het feit dat de Europese landen op het wereldtoneel naar verhouding minder gewicht in de schaal leggen.

Om zijn argumenten voor een gemeenschappelijke benadering kracht bij te zetten, schreef Monnet in 1954 dat “onze landen, geconfronteerd met... het Amerika en Rusland van vandaag en het China en India van morgen, te klein zijn geworden voor de huidige wereld.”^[7] Dat was in een tijd dat Europa 37% van het mondiale bbp voor zijn rekening nam en 13% van de wereldbevolking. Vandaag de dag is dat 24% en 7%. Het is daarom alleen maar belangrijker geworden dat de Europese landen hun krachten kunnen bundelen en schaalvoordelen kunnen benutten.

Ten tweede zijn de internationale betrekkingen onder invloed van technologie en het milieu structureel veranderd.

In de afgelopen zestig jaar hebben de toenemende technologisering en de invloed van de mens op de natuurlijke omgeving de traditionele grenzen op steeds meer gebieden doen vervagen. Denk bijvoorbeeld aan de doorwerking van klimaatverandering, de gevolgen van de grotere mobiliteit van het kapitaal voor de overheidsbegrotingen en de fysieke en virtuele grenzen overschrijdende terroristische dreiging. In al deze gevallen kunnen overheden alleen doeltreffend optreden als zij samenwerken, als unie.

Ten derde is er onze inzet voor open handel.

Open handel wordt ons niet door de technologie of de natuur opgelegd, maar is inmiddels van zulk wezenlijk belang voor onze welvaart dat geen enkel land zich ervan kan afsluiten zonder zichzelf enorme schade toe te brengen. Sterker nog, twee derde van de invoer in de EU bestaat uit grondstoffen, halffabricaten en onderdelen die bedrijven voor hun productieprocessen nodig hebben. En omdat handel net als andere internationale uitdagingen zowel kosten als baten oplevert, betekent dit dat handel een gebied is dat we gezamenlijk moeten regelen.

Want ook op dit gebied zijn we als unie effectiever: zowel binnen Europa, waar we met een diepe, geïntegreerde markt meer welvaart kunnen genereren en maatregelen kunnen nemen om ongewenste neveneffecten te beperken en de gevolgen van de open handel voor de herverdeling van de welvaart enigszins te temperen; als op wereldschaal, waar onze grote gemeenschappelijke markt ons meer invloed verleent bij het vaststellen van de internationale regels.

Dit geldt binnen de Wereldhandelsorganisatie, bij bilaterale handelsovereenkomsten en zelfs bij de vaststelling van internationale regels en normen: het zogenoemde “Brussel-effect” houdt in dat de EU grote invloed heeft op de internationale regels op allerlei gebieden, zoals voedsel, chemische stoffen en privacybescherming, en op die manier haar normen en waarden exporteert.^[8]

De strekking is duidelijk: in een wereld waarin Europa naar verhouding steeds kleiner wordt en waarin technologie, het milieu en de markt nationale grenzen te boven gaan, is er meer reden dan ooit om samen te werken en onze slagkracht te herwinnen. Sinds de tijd van Monnet is Europa op steeds meer terreinen actief geworden, juist omdat de noodzaak daarvan is bewezen. En gezien de nieuwe uitdagingen waarvoor we staan, blijft samenwerking als unie cruciaal om de werkelijke belangen van de burgers te kunnen behartigen.

Het is belangrijk dit te bedenken wanneer we verzet tegen de EU de vorm horen aannemen van “de controle terugpakken”. Monnet en zijn tijdgenoten hebben de EU juist ooit ontworpen om controle te krijgen over gebeurtenissen die nationale staten alleen niet langer kunnen beïnvloeden. En dat geldt vandaag de dag nog steeds.

3. Voorwaarden voor geslaagde Europese integratie

Maar als de argumenten voor Europese integratie alleen maar sterker worden, waarom groeit dan ook de twijfel over de integratie?

Dergelijke gevoelens komen deels voort uit onterechte verwijten, waarmee bedoeld wordt dat de EU ten onrechte verantwoordelijk wordt gehouden voor beslissingen van de lidstaten.

Een duidelijk voorbeeld is de monetaire unie, waarvan soms wordt beweerd dat die in delen van het eurogebied tot lage groei leidt. Maar we hebben gezien dat de gemeenschappelijke munt het succes van landen met een gedegen begrotingsbeleid, die structurele hervormingen hebben doorgevoerd, niet in de weg heeft gestaan. Sterker nog, de landen met een goed beleid hebben beter van de euro kunnen profiteren.

Toch is dit alles duidelijk geen afdoende verklaring voor de twijfels over Europa: we moeten ons ook afvragen of het integratieproces aan de verwachtingen voldoet, zowel kwalitatief als kwantitatief. Argumenten voor samenwerking aandragen is tenslotte pas het halve werk als we draagvlak willen creëren voor het Europese project. Die samenwerking moet ook goed in praktijk worden gebracht. En op dat punt zijn de andere kerninzichten van de methode-Monnet van essentieel belang.

Als we luisteren naar wat de Europese burgers zeggen, dan zijn er op drie gebieden verbeteringen nodig.

Ten eerste moet het Europese project een duidelijk doel krijgen. De burgers lijken te vragen om een duidelijker idee van wat de EU is en wat zij eraan hebben, dat wil zeggen: hoe zorgt de EU voor meer keuzemogelijkheden en handvatten om hun leven vorm te geven?

Het tweede punt is een goede uitvoering. Willen de burgers van de EU het idee onderschrijven dat gemeenschappelijk handelen hun leven kan verbeteren, dan moeten ze ook kunnen vaststellen dat de EU effectief is op de gebieden waarop het actief is. En daarvoor is het nodig dat er, op de gebieden waarop de EU bevoegd is, competenties aan de Unie worden overgedragen, zodat die haar werk goed kan doen.

In diverse gevallen hebben we echter “half afgebouwde huizen” neergezet, gemeenschappelijke projecten waarvoor de noodzakelijke bevoegdheden nooit volledig zijn overgedragen. Zo wordt de EU met verwachtingen opgezadeld, zonder dat ze de middelen heeft om daaraan te voldoen.

Toch is het ook duidelijk dat het handelen van de EU zijn legitimatie niet alleen ontleent aan de uitvoering. Er is ook een passend democratisch proces nodig dat het mogelijk maakt besluiten aan te vechten. Dit leidt tot punt drie: zelfs op de gebieden waar de EU erin slaagt haar doelen te bereiken, leeft bij de burgers het gevoel dat zij graag meer controle over het proces zouden willen hebben.

Met andere woorden: het is niet genoeg dat de EU de bevolking meer controle over de gebeurtenissen geeft. De mensen willen ook het gevoel hebben dat ze controle over het beleid uitoefenen.

Alle drie de genoemde gebieden sluiten op verschillende manieren aan op de door Jean Monnet geformuleerde grondslagen. Een voorbeeld: een mogelijk antwoord op de huidige vragen over het precieze doel van de EU is strengere toepassing van het subsidiariteitsbeginsel wanneer we in de toekomst stappen naar verdere integratie overwegen.

Zoals Monnet al zei: “We hebben een Europa nodig voor het noodzakelijke... een Europa voor wat de landen alleen niet kunnen,”^[9] want dat garandeert dat het handelen van de EU altijd de handelingsruimte van de lidstaten vergroot. Bovendien maakt het de burgers beter duidelijk welke voordelen samenwerking voor hun eigen leven heeft. De Unie moet dus alleen daar actief zijn waar zij in een duidelijke behoefte van de burgers kan voorzien en daarvoor ook een effectief platform kan bieden.

Maar als we het subsidiariteitsbeginsel strikt toepassen, moeten we ook strikt zijn bij het toekennen van bevoegdheden en dus alle bestuurslagen de bevoegdheden geven die ze nodig hebben om hun taken goed te kunnen uitvoeren. Als we dus taken aan de Unie toevertrouwen, moeten we ervoor zorgen dat die over de bevoegdheden en instrumenten beschikt om doeltreffend te functioneren. Zo beschouwd is subsidiariteit, mits goed uitgevoerd, een manier om de methode van de Unie te versterken in plaats van te verzwakken.

En wat betreft de twijfel of de EU wel in staat is om de verwachtingen waar te maken: het eerste wat we moeten doen, is projecten waaraan we beginnen ook echt afmaken. Maar daarvoor is, Monnet benadrukte dat al, een duidelijk gevoel voor richting, voor de koers van het Europese project nodig, een idee van wat het einddoel van het integratieproces zou moeten zijn. Simpel gezegd: om te voorkomen dat we in half afgebouwde huizen blijven zitten, hebben we bestektekeningen nodig.

Zo bestaat er brede consensus dat de Economische en Monetaire Unie nog niet steeds voltooid is. Maar het wordt moeilijk voortgang te boeken zonder een gemeenschappelijke visie op de voltooide monetaire unie en hoe die eruit zou moeten zien. En dat is niet alleen omdat zo'n visie helpt richting te geven aan de stappen die we nu zetten, maar ook omdat deze het proces volledig transparant voor de burgers zou maken.

Dit leidt tot het laatste punt waarop Monnet de nadruk legde: de noodzaak tot verantwoording en transparantie.

Daar valt veel over te zeggen, maar ik beperk me hier tot de instelling waaraan ik leiding geef. Nu het monetair beleid steeds verder reikt en we bij de ECB steeds meer bevoegdheden hebben gekregen, zijn we ons er sterk van bewust dat het niet genoeg is alleen de resultaten van ons handelen te verantwoorden. We hebben behoefte aan meer transparantie en verantwoording, zodat de burgers kunnen begrijpen waarom we onze besluiten nemen en deze nauwkeuriger tegen het licht kunnen houden.

Daarom publiceren we inmiddels verslagen van onze monetairbeleidsvergaderingen. We bezoeken nationale parlementen om ons beleid uitvoeriger toe te lichten. We hebben ingestemd met het verzoek van het Europees Parlement om op de hoogte te worden gehouden van de besprekingen binnen het Bazels Comité. Dit alles in aanvulling op onze reguliere persconferenties, optredens in het Europees Parlement en regelmatige bezoeken van Europarlementariërs aan Frankfurt.

Ik beweer niet dat deze initiatieven voldoende zijn om de zorgen van de Europese burgers allemaal weg te nemen. Maar wij proberen vol overtuiging te laten zien dat wij hun verantwoording schuldig zijn.

4. Conclusie

Kortom, wat er momenteel op de proef wordt gesteld, is – terecht – niet de integratiemethode waarvoor Jean Monnet de aanstoot gaf.

Dat we op dit moment voor uitdagingen staan die alleen aangepakt kunnen worden als Europese landen samenwerken, staat buiten kijf. Het staat ook buiten kijf dat de methode-Monnet Europese regeringen heeft geholpen om, op de juiste terreinen, weer greep op de gebeurtenissen te krijgen en effectief soevereiniteit uit te oefenen. En het is zeer waarschijnlijk dat de uitdagingen waarvoor een dergelijke benadering nodig is, in aantal zullen toenemen.

Wat wél op de proef wordt gesteld, is ons vermogen de integratie zo vorm te geven dat die niet alleen als legitiem ervaren resultaten oplevert, maar ook een Europese affectio societatis, een intentie tot duurzame samenwerking. Dat zou ons moeten stimuleren te luisteren naar de vragen die aan Europa worden gesteld en ambitie te tonen bij de beantwoording ervan.