De invoering van de euro: een (kritische) terugblik en een vooruitblik

Toespraak gehouden door Dr. Willem F. Duisenberg, President van de Europese Centrale Bank, ter gelegenheid van de bijeenkomst van het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren in Den Haag op 15 maart 2002.

Geachte dames en heren,

Het doet mij groot genoegen het vandaag met u te kunnen hebben over de invoering van de euro. De invoering van de euro is, als we de invoering van de eurobankbiljetten en euromunten als maatstaf nemen, geheel voltooid. En, als ik dat mag zeggen, voltooid op zeer soepele en geslaagde wijze. Als we echter vanuit een wat breder perspectief kijken, dan kan de invoering van de euro gezien worden als een proces dat nog steeds voortduurt. Immers, de economie van het eurogebied is groot, in enkele opzichten complex en nog steeds een nieuweling in het selecte gezelschap van grote economische entiteiten. Deze kenmerken impliceren dat er een grote verscheidenheid is aan beleidsuitdagingen, en dit zal zeker geruime tijd zo blijven. Om die reden wil ik vandaag graag niet alleen over de overgang op de chartale euro spreken, maar tevens over de beleidsuitdagingen waarvoor de economie van het eurogebied zich gesteld ziet.

Het beleidsterrein waar ik zelf het nauwst bij ben betrokken is uiteraard het monetaire beleid, en de uitdaging voor de ECB is te leveren wat van haar verwacht wordt: prijsstabiliteit op de middellange termijn. Het bestaan van een gemeenschappelijk monetair beleid en van een gemeenschappelijke markt betekent echter dat vrijwel alle terreinen van het economisch beleid aan de invloed van de Europese economische en monetaire integratie blootstaan - met name begrotings- en structureel beleid. Het zal duidelijk zijn dat de uitdagingen hierbij zijn het voeren van gezond begrotingsbeleid, het bevorderen van efficiëntie in de overheidsuitgaven en belastingstelsels en het verbeteren van de werking van de arbeids- en productenmarkten om zo het groeipotentieel van het eurogebied te vergroten.

Het unieke kader van monetair, begrotings- en structureel beleid in het eurogebied heeft recentelijk aanleiding gegeven tot een debat over het "economische bestuur" van het eurogebied, dat wil zeggen de interactie tussen monetair, begrotings- en structureel beleid en de vraag of en, zo ja, de mate waarin met name begrotings- en structureel beleid op Europees niveau op meer gecentraliseerde wijze dienen te worden gevoerd. Dit is een uitvoerige lijst van onderwerpen (op verzoek van de heer Broertjes), hetgeen mij ertoe dwingt hier vandaag een breed perspectief aan te houden. Ik zal nu eerst enige woorden wijden aan de overgang op de chartale euro, om vervolgens in het kort de drie belangrijkste beleidsterreinen, die van monetair, begrotings- en structureel beleid, te bespreken. Aan het einde van mijn toespraak zal ik kort ingaan op de kwestie van het economische bestuur van het eurogebied.

De overgang op de chartale euro

Na afloop van de overgangsperiode op 28 februari 2002 werd de euro met ingang van 1 maart 2002 in alle eurolanden het enige wettige betaalmiddel. Wat betreft zowel de acceptatie door de consument als de verwezenlijking van de logistieke doelstellingen, is de invoering van de eurobankbiljetten en euromunten alle verwachtingen te boven gegaan. Natuurlijk hebben zich hier en daar kleine problemen voorgedaan, maar dit is normaal bij een dergelijke omvangrijke en gecompliceerde onderneming. In elk geval zijn deze kleine problemen met de hulp van de Europese burger, die zijn nieuwe geld snel en enthousiast heeft geaccepteerd, overwonnen. De Europese burger heeft er duidelijk voor gekozen niet slechts aan de zijlijn toe te kijken maar actief deel te nemen aan de overgang op de chartale euro. Volgens de laatste eurobarometer van de Europese Commissie achtte meer dan 80% van de burgers van het eurogebied de overgang op de euro een succes, en verklaarde bijna 70% zich gelukkig met de euro als het nieuwe geld.

Maar wat waren de logistieke factoren die hebben bijgedragen tot het welslagen van de overgang op de chartale euro?

Ten eerste waren er maatregelen genomen om zorg te dragen voor een snelle inwisseling van nationale bankbiljetten en munten. Als voorbeeld zou ik de campagnes willen noemen met als doel om de mensen aan te moedigen hun overtollige bankbiljetten en munten ruim vóór eind 2001 op hun bankrekeningen te storten. Over het geheel genomen daalde het aantal in omloop zijnde bankbiljetten van de zogenoemde erfenisvaluta's in de loop van 2001 met ongeveer een derde. Aan het einde van de overgangsperiode was ongeveer EUR 38 miljard, ofwel iets meer dan 10% van het oorspronkelijke aantal bankbiljetten van de erfenisvaluta's, nog in omloop.

Ten tweede heeft de vroegtijdige distributie, het zogenoemde "frontloading", van de "kritische massa" van zowel eurobankbiljetten als euromunten een cruciale bijdrage geleverd aan de soepele overgang in alle eurolanden. Een periode van vier maanden was nodig om ervoor te zorgen dat op 1 januari 2002 voldoende eurobankbiljetten en euromunten beschikbaar waren bij banken en andere doelgroepen. Deze vroegtijdige distributie is een sleutelfactor geweest voor het succesvol verwezenlijken van een van de voornaamste doelen van het overgangsproces, namelijk er zorg voor te dragen dat het merendeel van de contante transacties binnen twee weken na de invoering van de nieuwe munt zou kunnen plaatsvinden in euro. Al met al werden door de nationale centrale banken van het eurogebied meer dan zes miljard eurobankbiljetten gedistribueerd vóór "E-day". Daarnaast vond tevens de "frontloading" van ongeveer 38 miljard euromunten plaats. Om deze aantallen in een wat duidelijker context te plaatsen: dit betekent dat gedurende deze periode ongeveer viervijfde van de bankbiljetten en vrijwel alle munten vroegtijdig werden gedistribueerd.

Ten derde was, gezien het feit dat onder normale omstandigheden rond 70% van de bankbiljetten in omloop wordt gebracht via gelduitgifteautomaten, een snelle omschakeling van deze automaten van cruciaal belang voor een soepele overgang. In totaal moesten meer dan 200.000 gelduitgifteautomaten, zowel bij bankkantoren zelf als op andere plaatsen (bijvoorbeeld in winkelcentra), worden aangepast. Dankzij de grondige en hoogst efficiënte voorbereidingen door de bancaire sector is het omschakelingsproces zeer snel verlopen en waren reeds op 4 januari 2002 vrijwel alle gelduitgifteautomaten aangepast.

Een vierde factor die aan de soepele overgang heeft bijgedragen, was de door het bankwezen gedane belofte om begin 2002 met name de lage coupures (d.w.z. de bankbiljetten tot 20 euro) op grote schaal in omloop te brengen. Dit verminderde aanzienlijk de noodzaak voor de detailhandel om gedurende de eerste dagen van 2002 grote hoeveelheden contant geld aan te houden. Voorts werden in de landen waar de sociale uitkeringen grotendeels in contant geld worden uitbetaald, hiervoor eveneens de lage coupures gebruikt. Dit alles heeft ervoor gezorgd dat aan het begin van dit jaar de lage-coupurebankbiljetten meer dan 80% bedroegen van het totale aantal bankbiljetten en 40% van hun totale waarde. Dit is duidelijk meer dan het gebruikelijke aandeel van de lage coupures in de bankbiljettencirculatie.

Monetair beleid

Ik zal nu de invoering van de euro vanuit een breder perspectief bekijken. Ik zal beginnen met het monetaire beleid en het voornaamste doel van de ECB: het handhaven van prijsstabiliteit in het eurogebied.

Ten behoeve van deze toespraak zou ik de eerste paar jaren van het gemeenschappelijke monetaire beleid willen onderverdelen in drie fasen, die ik enigszins kunstmatig heb onderverdeeld op basis van het feit of de inflatiedruk in de desbetreffende periode steeg of daalde. In de eerste fase, die begon met de start van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie, nam de inflatiedruk in het eurogebied af in een periode van economische vertraging op mondiaal niveau, die in 1998 was begonnen, na verschillende perioden van financiële onrust in de gehele wereld. De afname in de economische groei ging vergezeld van een scherpe daling van de goederenprijzen, die op zijn beurt bijdroeg aan een aanzienlijke daling van de invoerprijzen. In dit klimaat besloot de Raad van Bestuur in april 1999 de voornaamste ECB-rentetarieven te verlagen naar een niveau van 2,50% voor het tarief voor de basis-herfinancieringstransacties. Dit was een uit voorzorg genomen maatregel, gericht op het verminderen van het risico dat de inflatie zou kunnen dalen naar en blijven schommelen rond een zeer laag niveau.

In de loop van 1999, de tweede fase van mijn onderverdeling, deden zich geleidelijk aanwijzingen voor dat de economische bedrijvigheid in het eurogebied zich aan het herstellen was. Tezelfdertijd steeg de olieprijs geleidelijk maar gestaag, en deprecieerde de wisselkoers van de euro aanzienlijk. De daaruit voortvloeiende stijging van de invoerprijzen had grote invloed op de consumptieprijsinflatie. In een klimaat van versnellende economische groei naar een niveau boven dat van de potentiële groei, zou dit kunnen zijn gevolgd door zogenoemde tweede-ronde-effecten, met mogelijk langduriger gevolgen voor de inflatie. Daarnaast wezen het hoge groeitempo van M3, ruim boven de door de ECB gehanteerde referentiewaarde daarvoor van 4½%, en de ontwikkeling van de kredietaggregaten er duidelijk op dat de risico's voor prijsstabiliteit aan de opwaartse zijde kwamen te liggen. De Raad van Bestuur verhoogde derhalve de voornaamste rentetarieven voor de eerste keer in november 1999, daarmee de uit voorzorg genomen maatregel van april 1999 terugdraaiend, en daarna, in de periode tot oktober 2000, nog zes maal met in totaal 225 basispunten.

In de derde fase waren er eind 2000 en begin 2001 tekenen dat de economische groei zich geleidelijk stabiliseerde op een niveau dat in overeenstemming was met dat van de potentiële groei. Dit was het gevolg van de effecten van stijgingen van de olieprijs op het reëel besteedbare inkomen in het eurogebied en ging samen met een verslechtering van het mondiale economische klimaat, in het bijzonder het economische klimaat in de Verenigde Staten. Tegelijkertijd daalde de geldgroei geleidelijk naar een niveau dat in overeenstemming was met de referentiewaarde en, in de loop van het voorjaar (toen de M3-groei kon worden gecorrigeerd voor enkele statistische opwaartse vertekeningen die tot dan toe onbekend waren geweest), zelfs daaronder. In het voorjaar van 2001 was de inflatie echter nog steeds hoger dan het niveau van de door de ECB gehanteerde definitie van prijsstabiliteit (namelijk een jaarlijkse stijging van de Geharmoniseerde Consumptieprijsindex voor het eurogebied van minder dan 2%), in zekere mate ten gevolge van stijgingen in de prijzen van onbewerkte voedingsmiddelen die werden veroorzaakt door de BSE-crisis en de uitbraak van mond- en klauwzeer in sommige landen. Aangezien deze effecten naar verwachting tijdelijk zouden zijn in een situatie waarin werd voorzien dat de inflatiedruk op de middellange termijn zou dalen, handelde de Raad van Bestuur van de ECB op toekomstgerichte wijze en verlaagde de voornaamste rentetarieven twee maal, in mei en augustus 2001.

In de loop van 2001 werd geleidelijk duidelijk dat de mondiale economische terugval dieper en langduriger zou zijn dan oorspronkelijk verwacht, hetgeen zijn neerslag zou hebben op de economische ontwikkelingen in het eurogebied. Daarnaast vormden de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten in september 2001 een grote schok voor de wereldeconomie; de implicaties daarvan waren toentertijd geheel onvoorspelbaar. In eerste instantie dreigden de aanslagen het functioneren van de financiële markten te verstoren. Onmiddellijk na de terroristische aanslagen nam de ECB dan ook maatregelen om het normale functioneren van de financiële markten veilig te stellen. De Raad van Bestuur reageerde tevens op de gebeurtenissen door middel van een bijzondere vergadering, die werd gehouden in de vorm van een teleconferentie, waar werd besloten de voornaamste rentetarieven van de ECB in concertatie met het Federal Reserve System van de Verenigde Staten, te verlagen. In de daarop volgende periode, toen duidelijk begon te worden dat de vertraging van de economische bedrijvigheid aanzienlijk was, hetgeen wees in de richting van een verdere daling van de inflatiedruk, verlaagde de Raad van Bestuur wederom de voornaamste rentetarieven in november 2001, waarmee de totale verlaging van de voornaamste rentetarieven in 2001 op 150 basispunten uitkwam. Sinds dat tijdstip zijn de economische ontwikkelingen, die inmiddels wijzen op een geleidelijk economisch herstel in het eurogebied in de loop van 2002, grotendeels in overeenstemming geweest met de verwachtingen van de Raad van Bestuur, en beschouwen wij het huidige niveau van de voornaamste rentetarieven van de ECB als passend om prijsstabiliteit op de middellange termijn te handhaven.

Om mijn betoog over het monetaire beleid af te ronden, de ECB heeft naar mijn mening bewezen zich te kunnen aanpassen aan een moeilijk economisch klimaat en daarin goed te kunnen functioneren. Hoewel de inflatie enige tijd boven de definitie van prijsstabiliteit heeft gelegen, zijn de verwachtingen voor de inflatie op de middellange termijn, zoals die besloten liggen in obligatierendementen of voorspellingen en enquêtes, consistent onder 2% geweest. Dit is een teken dat de geloofwaardigheid van de ECB een stevige basis heeft verworven en dat het publiek erop vertrouwt dat er sprake zal zijn van prijsstabiliteit.

Begrotingsbeleid

Het economische klimaat waarmee wij bij de ECB werden geconfronteerd vormde tevens de dagelijkse realiteit voor de makers van het begrotingsbeleid in de individuele landen van het eurogebied. Voornamelijk ten gevolge van de economische vertraging verslechterde het gemiddelde overheidssaldo in het eurogebied in 2001 voor de eerste keer sinds 1993. De automatische stabilisatoren speelden een belangrijke rol in de begrotingsuitkomsten in 2001. Aanzienlijke belastingverlagingen hebben eveneens bijgedragen aan de verslechtering, aangezien deze vaak werden ingevoerd zonder toereikende, compenserende uitgavenbeperkingen. Dientengevolge slaagde een grote meerderheid van de landen er niet in het in de respectieve stabiliteitsprogramma's voor 2001 nagestreefde overheidssaldo te verwezenlijken. Zo zagen ook de meeste landen terecht af van de invoering van een discretionaire begrotingsverruiming als reactie op de economische vertraging. Bovendien herbevestigden landen die nog begrotingsonevenwichtigheden vertoonden, hun belofte om in 2003 of 2004 een veilige begrotingspositie te bewerkstelligen.

De ontwikkelingen in 2001 en de geprojecteerde uitkomsten voor 2002 bevestigen de kwetsbaarheid van de overheidsfinanciën - met name in de landen die nog begrotingsonevenwichtigheden vertonen. De Europese Commissie deed de aanbeveling Duitsland en Portugal tijdig een waarschuwing te geven. De Ecofin-Raad achtte de daaropvolgende herbevestiging en zelfs aanscherping van de begrotingsbeloften door deze twee landen een toereikend antwoord op de bestaande bezorgdheid. Waakzaamheid is nu geboden om te komen tot zowel strikte naleving van de middellange-termijnplannen als daadkrachtige tenuitvoerlegging van de procedures vervat in het Pact voor Stabiliteit en Groei.

De recente ervaring, ten slotte, heeft aangetoond hoe snel een begrotingspositie kan verslechteren in ongunstige conjuncturele omstandigheden. Dit zou reden tot zorg zijn indien er sprake is van een niet geheel gezonde uitgangspositie. Daarom is, denk ik, de voornaamste les die wij uit de recente ervaringen kunnen trekken dat onder normale omstandigheden landen een begrotingspositie dienen te hebben van nabij evenwicht of in overschot.

En laten we niet vergeten dat de uitdagingen op de middellange termijn die te maken hebben met de vergrijzing van de maatschappij eveneens vragen om begrotingsconsolidatie. Bovendien heeft de Europese Raad van 2000 in Lissabon structurele hervorming van de overheidsfinanciën hoog op de agenda geplaatst met het oog op versterking van het groeipotentieel van de Europese Unie.

Structureel beleid

Dan nu het structureel beleid. Tijdens de Top in Lissabon benadrukte de Europese Raad tevens de noodzaak van hervorming van de producten- en arbeidsmarkten als een essentiële voorwaarde voor de Europese Unie om tot de meest concurrerende en dynamische economie van de wereld uit te groeien. Structurele hervormingen gericht op vergroting van de flexibiliteit van de producten- en arbeidsmarkten van het eurogebied zouden, zo werd benadrukt, grote economische voordelen opleveren en de aanpassingskosten waarmee economische schokken gepaard gaan, verminderen. Het lijdt geen twijfel, dunkt me, dat verdere structurele hervormingen nodig zijn. Om een voorbeeld met betrekking tot de arbeidsmarkt te geven: de sterke werkgelegenheidsgroei gedurende de afgelopen jaren geeft aan dat het met de arbeidsmarkthervormingen de juiste richting is opgegaan, en met name dat het proces van loonmatiging in het eurogebied gedurende deze periode een zeer gunstige uitwerking heeft gehad. Maar tegelijkertijd geven het nog steeds hardnekkig hoge niveau van de werkloosheid en de lage arbeidsmarktparticipatie in verschillende landen van het eurogebied duidelijk aan dat verdere hervormingen noodzakelijk zijn. Zo blijven bijvoorbeeld bedrijven, ondanks de aanhoudend hoge werkloosheid, rapporteren dat zij problemen ondervinden bij het aantrekken van goed opgeleid personeel, hetgeen erop lijkt te wijzen dat er verbeteringen in het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod van arbeid nodig zijn.

Economisch bestuur

Ik wil ten slotte in het kort ingaan op het laatste onderwerp van mijn toespraak vandaag, de kwestie van het economisch bestuur. Met de start van de Monetaire Unie heeft het Verdrag van Maastricht een uniek institutioneel kader gecreëerd. Hoewel er een supranationale Europese monetaire orde is, zijn de meeste andere beleidsterreinen overwegend een nationale aangelegenheid. Deze eenheid in verscheidenheid vormt een goede weerspiegeling van het aan verschillende geschiedenissen, culturen, politieke systemen en grondwetten zo rijke Europa. In principe heeft dit kader betrekkelijk goed gefunctioneerd en bestaat er geen noodzaak voor grondige veranderingen. Op enkele terreinen zijn er goede argumenten voor een blijvend gedifferentieerde benadering, bijvoorbeeld in het geval van arbeidsmarktbeleid. Op dit terrein zou harmonisatie juist een belemmering vormen voor de flexibiliteit van prijzen en lonen die elk land, of zelfs elke regio of sector van de nationale economieën, zou moeten nastreven om de Monetaire Unie tot een succes te maken. Op andere terreinen, bijvoorbeeld het belastingbeleid, zou er een geleidelijke ontwikkeling kunnen komen in de richting van grotere coördinatie tussen lidstaten.

Diversiteit en differentiatie zouden op zichzelf niet dienen te worden gezien als een weerspiegeling van een tekort aan economisch bestuur. Integendeel, het is juist de ervaring van het recente verleden waaruit blijkt dat deze vorm van bestuur in de praktijk goed werkt. Zo heeft bijvoorbeeld gedecentraliseerde loonvorming in het recente verleden geleid tot een over het geheel genomen passende loonontwikkeling en bijgedragen aan groei van de werkgelegenheid. Het monetair beleid heeft de inflatie beperkt gehouden en onder soms moeilijke omstandigheden snel gereageerd. Over het geheel genomen heeft het begrotingsbeleid eveneens gereageerd op een wijze die in overeenstemming is met zowel het economische klimaat als met zijn middellange-termijndoelstellingen. Al met al is duidelijk bewezen dat beleidsmakers op alle drie terreinen op passende wijze hebben gehandeld.

Conclusies

Ik kom nu tot een afronding.

Ten eerste is de overgang op de chartale euro een zeer groot succes geweest. Vanuit logistiek oogpunt is deze operatie zeer soepel verlopen, grotendeels dankzij het uitgebreide voorbereidende werk door alle betrokken partijen. De burgers van de landen van het eurogebied hebben zich veel sneller aan de nieuwe munteenheid aangepast dan de ECB en de nationale centrale banken hadden voorzien. Daarnaast zijn, ondanks de ongunstige prijsschokken waaronder het eurogebied recentelijk te lijden heeft gehad, de vooruitzichten nu dat de inflatie op jaarbasis in de komende maanden zal terugvallen tot onder 2%. Over het geheel genomen is het monetaire beleid van de ECB erin geslaagd in een moeilijk klimaat stabiele inflatieverwachtingen voor de lange termijn te behouden. Tevens is het belangrijk het disciplinerende effect dat uitgaat van het Pact voor Stabiliteit en Groei, in stand te houden. De recente ervaringen hebben immers laten zien hoe snel een begrotingspositie kan verslechteren, en daarmee werd duidelijk hoe belangrijk het is voor landen om een middellange-termijnbegrotingspositie te verwezenlijken van nabij evenwicht of in overschot. Structureel beleid is een terrein waarop ook verdere actie uiterst noodzakelijk is. Ten slotte kan gezegd worden dat het economisch beleidskader van het eurogebied op bevredigende wijze heeft gefunctioneerd, zelfs in de deels ongekende omstandigheden van 2001.

Ik dank u zeer voor uw aandacht, en geef u nu de gelegenheid tot het stellen van vragen.

Speaking engagements

Contactpersonen voor de media