Economische divergenties in het eurogebied: de gevolgen voor het economisch beleid

Toespraak gehouden door Dr. Willem F. Duisenberg, President van de Europese Centrale Bank, in Nieuwspoort in Den Haag, Nederland, op 5 november 1999

Laat ik beginnen met u hartelijk dank te zeggen voor deze bijzondere agenda voor het jaar 2000. Zoals u zich ongetwijfeld kunt voorstellen, heeft de President van de Europese Centrale Bank (ECB) een heel volle agenda die voor een belangrijk deel gevuld is met het toelichten van de rol van het Eurosysteem en met het uitleggen, via de media, van de door het Eurosysteem genomen beslissingen aan het grote publiek. Dit is daarom een zeer toepasselijk geschenk. Maar het is tevens, als ik dat zo mag zeggen, een symbolisch geschenk. Immers, het volgend jaar luidt een nieuw millennium in. De invoering van de euro markeert eveneens het begin van een belangrijke, historische stap voorwaarts in de Europese integratie.

De invoering van de euro stelt de ECB en andere economische beleidsmakers in het eurogebied voor een aantal nieuwe vragen en uitdagingen, en ik zou van deze gelegenheid gebruik willen maken om in het bijzonder in te gaan op een onderwerp dat in het afgelopen jaar verschillende malen naar voren is gebracht, ook hier in Nederland. Het gaat om de uitdagingen die worden gesteld door het uiteenlopen van de economische ontwikkeling in regio's of landen binnen het eurogebied.

Het gemeenschappelijke monetaire beleid en de economische omstandigheden in het gehele eurogebied

Het hoofddoel van het gemeenschappelijke monetaire beleid is het handhaven van prijsstabiliteit. De ECB beschikt hiervoor over slechts één instrument - de officiële korte rentetarieven - en kan zich derhalve slechts richten op één doelstelling. Deze is door de Raad van Bestuur gedefinieerd als een ,,jaarlijkse stijging van de Geharmoniseerde Consumptieprijsindex (HICP) voor het eurogebied van minder dan 2%". De doelstelling van prijsstabiliteit ,,moet op de middellange termijn worden gehandhaafd"; dit geeft aan dat het monetaire beleid toekomstgericht moet zijn. Maar deze definitie benadrukt tevens dat de ECB zich primair richt op de prijsontwikkeling ,,in het eurogebied". Bij zijn beslissingen aangaande het monetaire beleid houdt de Raad van Bestuur de economische omstandigheden in het gehele eurogebied in het oog, en niet specifieke regionale of nationale ontwikkelingen.

Er wordt wel eens beweerd dat het gemeenschappelijke monetaire beleid weliswaar ,,juist" kan zijn voor het gehele eurogebied, maar dat het ,,verkeerd" is voor veel van de individuele landen binnen het eurogebied. Ik ben het met deze visie niet eens. Ten eerste gaat zij voorbij aan het feit dat binnen een gebied met een gemeenschappelijke munt aanpassingen kunnen plaatsvinden via de prijzen en lonen. Ten tweede vertegenwoordigt deze visie een zeer beperkte kijk op de kosten en voordelen van een gemeenschappelijk monetair beleid, met veronachtzaming van de bredere argumentatie. Deze laatste leidt naar mijn mening tot een positief oordeel over het gemeenschappelijke monetaire beleid als zijnde zeer duidelijk gunstig op de middellange tot lange termijn, ook voor de groei en de werkgelegenheid. Een analyse van de oorzaken van en de beleidsreacties op de verschillen tussen landen is desalniettemin nuttig.

Nationale verschillen zullen niet geheel verdwijnen

Het is onvermijdelijk dat er, terwijl het monetaire beleid bepaald wordt door ontwikkelingen in het gehele eurogebied, tot op zekere hoogte verschillen zullen blijven bestaan tussen de prestaties van individuele landen en regio's binnen het eurogebied. Sinds het begin van dit jaar heeft de aandacht in de media zich terecht meer gericht op een beoordeling van het gehele eurogebied, maar dit verschaft tevens een natuurlijk referentiepunt waartegen nationale ontwikkelingen kunnen worden afgezet. Daardoor zijn ook de verschillen die op sommige gebieden bestaan tussen landen van het eurogebied de aandacht gaan trekken. Dit geldt vooral voor verschillen in economische groei en voor inflatieverschillen. Dat laatste geldt voor Nederland, dat thans een inflatie kent die zo'n 1 procentpunt hoger is dan die in het eurogebied.

Er is een aantal redenen dat zich dergelijke verschillen voordoen. Deze kunnen globaal genomen in twee categorieën worden verdeeld. Ten eerste zijn er redenen waarom er over betrekkelijk korte perioden duidelijke verschillen kunnen optreden in de economische ontwikkeling. Ten tweede kunnen de nationale productiegroei en de inflatie binnen een gebied met een gemeenschappelijke munt ook over langere perioden verschillen ten gevolge van meer structurele factoren.

Korte-termijn verschillen tussen landen in het eurogebied

Wat betreft de korte-termijn factoren, zijn er met betrekking tot de prijsontwikkeling verschillende ,,land-specifieke" factoren van zeer tijdelijke aard. Van deze factoren is overheidsbeleid wellicht het bekendste voorbeeld. Dit beleid kan leiden tot een uiteenlopende prijsontwikkeling tussen landen binnen de monetaire unie op de korte termijn via wijzigingen in de indirecte belastingen, liberaliseringsmaatregelen en opgelegde prijswijzigingen. Deze hebben in verschillende landen over het algemeen niet dezelfde omvang, noch vinden zij op hetzelfde tijdstip plaats.

Verschillen in groei en inflatie kunnen ook voorkomen over betrekkelijk korte perioden ten gevolge van ,,asymmetrische schokken" of verschillen in de reactie op gemeenschappelijke schokken. Een sprekend voorbeeld van een dergelijke asymmetrische schok is de Duitse hereniging.

Andere schokken hebben een min of meer gelijke invloed op landen. De recente stijging van de olieprijzen, bijvoorbeeld, heeft over de afgelopen maanden geleid tot hogere consumptieprijzen in alle landen van het eurogebied. Schokken zouden een uiteenlopende invloed kunnen hebben op landen ten gevolge van de verschillende structuren van de economie, bijvoorbeeld handels- en/of productiepatronen. Gegevens wijzen er echter over het algemeen op dat de landen van het eurogebied geen eenzijdige industriële specialisatie vertonen. Daardoor is het risico van significante asymmetrische effecten betrekkelijk klein. Bovendien betekent het hoge niveau van handel tussen de landen van het eurogebied dat land- of regio-specifieke ontwikkelingen over het algemeen aanzienlijke uitstralingseffecten hebben binnen het eurogebied.

Een gemeenschappelijke of asymmetrische schok kan desalniettemin verschillende gevolgen hebben, afhankelijk van de precieze institutionele kaders binnen de verschillende landen. De mogelijke zogenoemde ,,tweede-ronde-effecten" van de olieprijzen op de loon- en prijsontwikkeling kunnen tot deze categorie worden gerekend.

Korte-termijn of conjuncturele verschillen in de omvang van de vraag in de economie - hoewel moeilijk precies te meten - zijn een belangrijke oorzaak van korte-termijn variaties in prijsstijgingen. Conjuncturele ontwikkelingen van de landen in het eurogebied stemmen over een langere periode gezien in sterke mate overeen, en recente verschillen in groei waren ook in het verleden niet ongewoon. Desalniettemin kunnen verschillende conjuncturele posities leiden tot variaties in druk op de prijzen.

Langere-termijn factoren die leiden tot nationale verschillen

Wat betreft de langere-termijn factoren, kan de trendmatige groei in enkele landen hoger zijn ten gevolge van een ,,inhaal"-proces, in termen van productiviteit en levensstandaard, ten opzichte van andere landen in het eurogebied. Het is aannemelijk dat dit zich over de laatste tientallen jaren in een aantal landen van het eurogebied heeft voorgedaan. In andere landen kan de trendmatige groei hoger zijn als gevolg van het feit dat de economie zich in een verder stadium van liberalisatie en deregulering bevindt.

Wat betreft de huidige verschillen in inflatie tussen de Lidstaten van het eurogebied, zijn langere-termijn factoren belangrijk . In de eerste plaats kan erop worden gewezen dat zelfs als de prijsstijging van alle individuele goederen identiek zou zijn in alle landen, de totale stijging van de consumptieprijzen per land zou verschillen omdat smaken en voorkeuren verschillen tussen landen. Dit is waarom de geconsumeerde goederen, en dus ook het gewicht van de verschillende goederen in de totale prijsindex, van land tot land verschillen. Dit kan natuurlijk ook gevolgen hebben voor korte-termijn verschillen in inflatie tussen de landen van het eurogebied.

Het ,,inhaal"-effect voor landen waar de levensstandaard bezig is te stijgen naar het gemiddelde niveau van het eurogebied, heeft ook gevolgen voor inflatieverschillen. De convergentie van productiviteit en levensstandaard leidt tot verschillen in inflatie via de stijging van de prijzen van de niet internationaal verhandelbare goederen. Landen met hogere niveaus van economische ontwikkeling hebben over het algemeen hogere prijzen van niet-verhandelbare goederen. Een hogere levensstandaard weerspiegelt vooral hoge productiviteit in de sectoren van verhandelbare goederen, maar de lonen zijn, gegeven geïntegreerde nationale arbeidsmarkten, meestal hoger in de gehele economie. En hoewel de ruimte voor productiviteitsgroei kleiner kan zijn in de sectoren van niet-verhandelbare goederen van de economie, leidt een algemene stijging van de lonen gewoonlijk tot hogere prijzen in de sectoren van niet-verhandelbare goederen vergeleken met die van verhandelbare goederen. De landen in het eurogebied die dit ,,inhaal"-proces doormaken, zullen daarom over het algemeen, een hogere inflatie hebben.

Als een uiteindelijk tijdelijk, maar desalniettemin langdurig, fenomeen is er ook een voortgaand proces van convergentie van de prijzen van individuele goederen. Prijsverschillen tussen landen worden over het algemeen kleiner voor goederen en diensten die op grote schaal worden verhandeld over nationale grenzen heen ten gevolge van de groeiende integratie van de gemeenschappelijke markt. Van de invoering van de euro kan natuurlijk worden verwacht dat deze dit proces alleen maar intensiveert door middel van grotere prijstransparantie en het wegnemen van wisselkoersrisico.

Zijn nationale verschillen reden tot bezorgdheid?

Zijn de verschillen in groei en inflatie tussen de landen in het eurogebied reden tot bezorgdheid? In termen van groei duidt niets erop dat de verschillen bijzonder groot of ongewoon zijn. Er bestaan geen geharmoniseerde inflatiecijfers over een langere periode, maar beschikbare nationale cijfers laten zien dat de verschillen veel kleiner zijn dan zij in enkele afgelopen perioden zijn geweest. In de vroege jaren negentig, bijvoorbeeld, waren de verschillen tussen de hoogste en de laagste inflatie in de orde van grootte van meer dan 10 procentpunten. Zo is de komst van prijsstabiliteit in het gehele eurogebied ook vergezeld gegaan van een aanzienlijke mate van verkleining van de inflatieverschillen. De overgang naar een gemeenschappelijke munt en de invoering van de euro zijn gebaseerd op het succes van dit convergentieproces naar lage inflatie in alle deelnemende landen. U herinnert zich wellicht dat het bereiken van een hoge mate van prijsstabiliteit één van de in het Verdrag vastgelegde convergentiecriteria is die gehanteerd worden om te beoordelen of landen hebben voldaan aan hun verplichtingen ten aanzien van deelname aan de monetaire Unie. Dit betekent echter niet dat, nadat landen deel zijn gaan uitmaken van de Monetaire Unie, zij (altijd) datzelfde inflatiecijfer zullen houden.

Om de huidige inflatieverschillen in het eurogebied in hun context te plaatsen, is het dienstig om de ontwikkelingen in het eurogebied te vergelijken met variaties in de inflatie in de Verenigde Staten, een groot muntgebied dat reeds lange tijd bestaat en dat hoogst geïntegreerde arbeids- en goederenmarkten kent. Een analyse van de prijsontwikkeling in het verleden in verschillende Amerikaanse steden geeft niet alleen aan dat zich binnen een monetaire unie significante inflatieverschillen voordoen, maar tevens dat deze ten minste even groot zijn als die welke thans bestaan tussen de landen van het eurogebied. De recente onderlinge verschillen in het eurogebied zijn dus geenszins ongebruikelijk. Een verder kenmerk van de gegevens betreffende de Verenigde Staten is dat de tussen de steden waargenomen verschillen in inflatie weliswaar hardnekkig zijn, maar niet permanent. Er is een tendens dat de prijsniveaus in individuele steden terugbewegen naar de niveaus die ze eerder hadden ten opzichte van het nationale gemiddelde. Men mag aannemen dat soortgelijke aanpassingsprocessen ook in het eurogebied werken.

De rol van het overige economisch beleid

Verschillen in economische ontwikkeling tussen de landen binnen het eurogebied rechtvaardigen daarom niet altijd een beleidsreactie. Actie kan echter wel zijn geboden. Dit is het geval, wanneer afwijkende ontwikkelingen ten opzichte van andere landen, pijnlijke aanpassingsprocessen in de vorm van toenemende werkloosheid in gang dreigen te zetten. Dat kan worden voorkomen. Indien actie is vereist, dient deze te komen van nationale economische-beleidsinstrumenten, in het bijzonder loonontwikkelingen en begrotingsbeleid. Zoals eerder gezegd, is "Frankfurt" hier machteloos.

Wat betreft de ontwikkelingen in de arbeids- en goederenmarkten, is het ook daarom belangrijk bestaande rigiditeiten zo ver mogelijk terug te dringen om de lonen en prijzen de mogelijkheid te geven zich aan te passen. Dit is even belangrijk voor landen die boven het gemiddelde van het eurogebied presteren als voor de landen wier economieën zich daaronder bevinden. Als de economie bijvoorbeeld sterk groeit, en de werkloosheid sneller daalt dan in het eurogebied, kan een flexibele arbeidsmarkt helpen de opwaartse druk op de prijzen die eerder zou kunnen ontstaan dan in het eurogebied als geheel, te beperken. Het huidige herstel in het eurogebied verschaft een goede gelegenheid om nieuw beleid te initiëren dat erop is gericht de werking van markten te verbeteren. Nederland heeft aangetoond dat dit tot positieve resultaten kan leiden. Hoewel de inactiviteit nog steeds hoog is, is de werkloosheid nu één van de laagste in het eurogebied. Het zou goed zijn als Nederland laat zien dat de wet van de remmende voorsprong in dit geval niet werkt.

Het is tevens noodzakelijk dat begrotingsbeleid zijn bijdrage levert. Van het Pact voor Stabiliteit en Groei wordt soms gedacht dat het de rol van de begrotingsautoriteiten zou beperken, maar dit is een misvatting. Het Pact is nodig om ervoor te zorgen dat alle deelnemende Lidstaten een verantwoord begrotingsbeleid voeren. Onevenwichtig begrotingsbeleid heeft op de langere termijn een negatief effect op de economische efficiëntie en op de prijsontwikkeling. Het vergroot de druk op het monetaire beleid en er kunnen zich, in een monetaire unie, aanzienlijke spillover-effecten voordoen voor andere landen in het eurogebied. Een institutioneel kader dat gezonde overheidsfinanciën garandeert vormt een belangrijke bijdrage aan macro-economische stabiliteit, en bevordert duurzame productiegroei en werkgelegenheid. En het schraagt het monetair beleid.

Het uitvoeren van het Pact voor Stabiliteit en Groei schept op de middellange termijn voldoende ruimte voor een stabiliserende rol voor het begrotingsbeleid in de monetaire unie. Terwijl aan de ene kant een onevenwichtige begrotingspositie problemen creëert voor de betrokken economie, scheppen een vermindering van de overheidsschuld tot een redelijk niveau en begrotingen die nabij evenwicht of zelfs in overschot zijn, in tijden van economische teruggang het budgettaire beleid ruimte om te fungeren als een automatische stabilisator. Maar dit dient dan ook te werken als de economie snel groeit of de inflatie relatief hoog is. Meevallers die zich dan voordoen, dienen te leiden tot een lager tekort. Uiteraard richt ik mij met deze opmerking niet tot één land in het bijzonder. Maar de Nederlandse taal biedt mij gelukkig de mogelijkheid te zeggen: "Wie de schoen past, trekke hem aan".

Slotopmerkingen

Samenvattend kunnen we zeggen dat de nationale verschillen in groei en inflatie die in het recente verleden in het eurogebied te zien zijn geweest, niet ongebruikelijk lijken, niet vanuit een langere-termijn perspectief, noch vergeleken met wat in de Verenigde Staten wordt waargenomen. Wanneer wij naar de toekomst kijken, is het vanzelfsprekend moeilijk te voorspellen hoe deze verschillen zich zullen ontwikkelen. De ervaring van de Verenigde Staten suggereert dat deze verschillen niet geheel zullen verdwijnen. De verdere ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt zal er waarschijnlijk toe leiden dat sommige bronnen van verschil minder belangrijk worden, terwijl andere juist belangrijker kunnen worden. Verschillen tussen landen zullen nauwlettend worden gevolgd door de ECB maar, gegeven het feit dat het monetaire beleid is gericht op het handhaven van prijsstabiliteit in het gehele eurogebied, betekent dit dat ander economisch beleid nodig is in omstandigheden waarin landelijke of regionale ontwikkelingen aanzienlijk of te lang verschillen van de ontwikkelingen in het gehele eurogebied. Dit betekent in het bijzonder dat de loonontwikkeling, ondersteund door structurele hervormingen in de arbeids- en goederenmarkten, een aanzienlijke rol moet spelen, terwijl het begrotingsbeleid binnen het kader van het Pact voor Stabiliteit en Groei, eveneens een belangrijke bijdrage moet leveren.

Speaking engagements

Contactpersonen voor de media