Yhteinen rahapolitiikka ja avoimuuden merkitys

Euroopan keskuspankin (EKP) johtokunnan jäsenen Sirkka Hämäläisen puhe Citizens' Agenda 2000 NGO Forum -kansalaistapahtumassa Tampereella 3. joulukuuta 1999

Olen erittäin iloinen siitä, että minulle annettu mahdollisuus osallistua tähän keskusteluun, jonka aiheina ovat demokratia, kansalaisoikeudet ja Euroopan unionin pyrkimys tuoda päätöksenteko lähemmäs kansalaisia. Nämä aiheet ovat olennaisen tärkeitä Euroopan yhdentymisprosessissa.

Kaikkialla yhteiskunnassa ja politiikassa näyttää vallitsevan vahva yhteisymmärrys siitä, että Euroopan unionin päätöksenteko tulee tuoda lähemmäs kansalaisia, ja viime vuosina on painotettu enemmän ja enemmän avoimuuden tarvetta. Tämä on rohkaiseva kehitys, mutta tehtävää on vielä paljon, ja prosessi on vasta aluillaan.

Keskusteluaiheen laaja-alaisuudesta huolimatta keskityn omassa puheessani siihen, miten ns. Eurojärjestelmä (jonka muodostavat Frankfurtissa sijaitseva Euroopan keskuspankki sekä niiden yhdentoista maan kansalliset keskuspankit, jotka kuuluvat euroalueeseen) ottaa huomioon nämä kysymykset.

Eurojärjestelmää on silloin tällöin julkisessa keskustelussa kritisoitu avoimuuden puutteesta. Pidän tätä kritiikkiä aiheettomana. Tuskin mikään muu keskuspankki selostaa politiikkapäätöksiään yleisölle yhtä nopeasti ja perusteellisesti kuin Eurojärjestelmä. Keskuspankkitoiminta on kuitenkin luonteeltaan sellaista, että kaikkia pohdiskeluja, suunnitelmia ja päätöksentekoprosessin yksityiskohtia ei ole oikein eikä mahdollista julkistaa ilman haitallisten markkinareaktioiden ja tasapainottomuuksien vaaraa, - Yritän selittää tarkemmin EKP:n avoimuutta, - mutta ennen sitä haluan lyhyesti täsmentää rahapolitiikan institutionaalista taustaa.

Kun tammikuun 1. päivänä 1999 yksitoista Euroopan unionin maata otti käyttöön euron, Eurojärjestelmän vastuulle tuli koko euroalueen rahapolitiikan harjoittaminen. Ylin päätöksentekoelin järjestelmässä on EKP:n neuvosto, jonka jäseniä ovat EKP:n johtokunnan kuusi jäsentä sekä euroalueen yhdentoista kansallisen keskuspankin pääjohtajat.

Neuvosto tekee rahapolitiikan mitoitusta koskevat päätökset, kuten päätökset EKP:n koroista, yksi jäsen - yksi ääni -periaatteella.

EKP:n johtokunta tekee rahapolitiikan toimeenpanoa koskevat päätökset, kun taas varsinaiset operaatiot toteutetaan hajautetusti kansallisissa jäsenkeskuspankeissa.

Euron käyttöönotto on ollut erittäin tärkeä askel Euroopan yhdentymisprosessissa mm. siksi, että se on liittänyt euroalueen taloudet entistä tiukemmin toisiinsa, mutta se on erittäin tärkeä myös symbolisesti ja psykologisesti. Oma raha on perinteisesti ollut kaikissa maissa tärkeä kansallisen identiteetin symboli. Nämä kansalliset symbolit korvataan nyt yhteisellä eurooppalaisella symbolilla, eurolla.

Euro on useimmille Euroopan kansalaisille vielä abstrakti käsite, sillä se on tällä hetkellä olemassa vain tilirahana. Eurokolikot ja -setelit otetaan käyttöön vuoden 2002 alussa. Vasta sen jälkeen yhteinen raha näkyy konkreettisesti tuntuvat kaikkien kansalaisten elämässä.

Yhteiseen rahaan liittyneet maat ovat luovuttaneet suuren osan kansallisesta talouspolitiikastaan, rahapolitiikan, yhteiselle eurooppalaiselle instituutiolle. Tämä on merkittävä ja ennennäkemätön edistysaskel prosessissa kohti yhä yhdentyneempää Eurooppaa. Yhteisen rahapolitiikan eduista ja haitoista on väitelty vuosikymmeniä, enkä aio käsitellä niitä tässä.

Teitä ei varmasti kuitenkaan hämmästytä kuulla, että henkilökohtaisesti olen varma siitä, että euroalueen maat ovat huomattavasti hyötyneet ja hyötyvät edelleen jatkossa yhteisestä rahapolitiikasta.

Eurojärjestelmä oli monellakin tapaa onnellisessa asemassa aloittaessaan toimintansa vuoden alussa. Erityisesti se peri pitkälti euroalueen yksittäisten keskuspankkien politiikan uskottavuuden.

Tärkeä elementti uskottavuuden varmistamisessa on myös Eurojärjestelmän institutionaalinen perusta, joka on määritelty Euroopan unionin perustamissopimuksessa (ns. Maastrichtin sopimuksessa).

Perustamissopimus määrittelee selvästi Eurojärjestelmän ensisijaiseksi tavoitteeksi hintavakauden ylläpitämisen. Perusteet tälle ovat selkeät: Hintavakauden säilyttäminen on paras tapa, jolla rahapolitiikka voi tukea sosiaalista hyvinvointia, kasvua ja työllisyyttä. Hidas inflaatio luo uskottavuutta, jonka ansiosta markkinoiden odotukset ja korot vakiintuvat.

Tämä puolestaan parantaa kasvun ja työllisyyden näkymiä. Haluan tässä yhteydessä korostaa, että Euroopan rakenteellista työttömyysongelmaa ei voida ratkaista rahapolitiikan avulla. Työttömyyden vähentäminen vaatii monia syviä, rakenteellisia toimenpiteitä, mm. sellaisia, jotka parantavat työmarkkinoiden joustavuutta.

Perustamissopimuksessa varmistetaan myös, että eurojärjestelmä on hintavakaustavoitteeseen pyrkiessään todella riippumaton poliittisesta päätöksenteosta. Silloin tällöin julkisessa keskustelussa keskuspankin poliittisen riippumattomuuden periaate kyseenalaistetaan. Henkilökohtaisesti näen, etteivät poliittiset näkökohdat missään tapauksessa saisi määrittää rahapolitiikan mitoitusta. Keskuspankilla on käytettävissään vain yksi väline, lyhyt korko, ja keskuspankin rahapoliittinen tehtävä on hyvin rajattu ja kapea.

Uskottavuuden säilyttäminen edellyttää koron asettamista sellaiselle tasolle, joka varmistaa hintavakauden keskipitkällä aikavälillä. Rahapolitiikan linjan on perustuttava perusteelliseen keskipitkän aikavälin taloudelliseen analyysiin, eivätkä siihen saa vaikuttaa lyhyen aikavälin poliittiset näkökohdat. Useiden maiden kokemukset 1970- ja 80-luvuilla ovat osoittaneet, että lyhytnäköinen päätöksenteko ja rahapolitiikan liiallinen altistuminen poliittisille näkökohdille helposti johtavat inflaation kiihtymiseen, valuuttakurssien epävakauteen ja uskottavuuden menetykseen ja niiden myötä kasvun hidastumiseen ja työttömyyden lisääntymiseen.

On tärkeää korostaa, että Eurojärjestelmän riippumattomuus on osa institutionaalista perustaa, josta poliittiset päätöksentekijät ovat päättäneet demokratian sääntöjen mukaisesti. Kaikkien EU:n 15 jäsenvaltion parlamentit ovat hyväksyneet tämän riippumattomuuden.

EKP:ssä ymmärrämme selvästi, että tämä riippumattomuus edellyttää erityistä vastuuntuntoisuutta. Kaikkien rahapoliittisten toimien on oltava perusteltuja, ja ne on pystyttävä selittämään sekä poliittisille päätöksentekijöille että markkinoille ja yleisölle. Keskuspankin `tilivelvollisuus` ja avoimuus ovat sen riippumattomuuden välttämättömiä ehtoja.

Perustamissopimus määrittelee selkeästi keskuspankin `tilivelvollisuuden` säännölliseksi raportoinniksi Euroopan parlamentille. Euroopan parlamentti voi kutsua kuultavakseen EKP:n pääjohtajan tai muita johtokunnan jäseniä. Lisäksi kansalliset keskuspankit ovat useimmiten tilivelvollisia kansallisen lainsäädännön mukaan omille poliittisille päättäjilleen.

Eurojärjestelmä on pyrkinyt monin tavoin varmistamaan toimintansa avoimuuden. Ensiksikin EKP:n neuvosto on hyväksynyt hintavakauden tavoitteelle kvantitatiivisen määritelmän.

Hintavakaus on määritelty euroalueen yhdenmukaistetun kuluttajahintaindeksin (YKHI) alle 2 prosentin vuotuiseksi nousuksi. Tämä on keskipitkän aikavälin tavoite.

Toinen tekijä rahapolitiikan avoimuudessa on selkeästi määritelty rahapolitiikan strategia. Tällä strategialla on kaksi tavoitetta: Ensinnäkin se luo puitteet Eurojärjestelmän sisäiselle ja erityisesti EKP:n neuvoston analyysille ja keskustelulle, ja toiseksi sen pohjalta selitetään yleisölle rahapoliittisten päätösten perusteluja. Strategia perustuu kahteen `pilariin`.

Ensimmäinen pilari ottaa huomioon rahan määrän tärkeyden hintakehitykselle. Tähän liittyen tehtiin viime vuoden lopulla päätös, jolla euroalueen laajan raha-aggregaatin M3:n vuotuiselle kasvulle asetettiin 4½ prosentin viitearvo. Tätä viitearvoa arvioitiin uudelleen eilisessä EKP:n neuvoston kokouksessa, ja se päätettiin pitää ennallaan tulevana vuonna.

Strategian toinen pilari käsittää hintanäkymien ja hintavakauteen kohdistuvien riskien laaja-alaisen arvioinnin rahoitusmarkkinoita ja muuta talouskehitystä kuvaavien indikaattoreiden avulla. Näitä indikaattoreita ovat muun muassa reaalitaloudellinen kehitys, työllisyys, palkat, varallisuushinnat, tuontihinnat, valuuttakurssi, tuottokäyräanalyysi, inflaatio-odotuksia koskevat kyselyt ja finanssipolitiikkaa kuvaavat indikaattorit.

Julkisessa keskustelussa tätä kahden pilarin rahapolitiikan strategiaa on kritisoitu liian epämääräiseksi tai monimutkaiseksi. Strategiaa ei kuitenkaan ole syytä pitää heikkona vain sen vuoksi, että se nojaa lukuisiin indikaattoreihin ja antaa keskuspankille jonkin verran joustavuutta rahapolitiikasta päätettäessä. Rahapolitiikkaa harjoitettaessa ei nimittäin missään olosuhteissa ole viisasta toimia mekanistisesti.

Keskuspankit ympäri maailmaa ovat viime vuosikymmeninä ottaneet käyttöön yhä useampia indikaattoreita inflaationäkymien arvioimisessa. Itse asiassa eurojärjestelmän rahapolitiikan lähestymistapa ei olennaisesti eroa useimpien muiden teollistuneiden maiden keskuspankkien strategioista.

Toinen keskeinen avoimuuden ja läpinäkyvyyden elementti ovat ne kanavat, joiden kautta viestitään julkisuuteen. Kuten jo mainitsin, Eurojärjestelmä pitää erittäin tärkeänä sitä, että rahapoliittisten päätösten taustat selitetään nopeasti ja yksityiskohtaisesti yleisölle.

Nopeus ja selkeys ovat keskeinen osa tiedotuspolitiikkaamme, ja näiden saavuttamiseksi käytämme useita viestintäkanavia.

Tärkeimmät näistä ovat

Kaiken kaikkiaan Eurojärjestelmä on varmaankin aktiivisimpia keskuspankkeja maailmassa rahapolitiikasta viestimisen osalta. Ja kuitenkin järjestelmää kritisoidaan avoimuuden puutteesta.

Tämä kritiikki perustuu pääasiassa siihen, että EKP:n neuvoston kokouspöytäkirjoja ei julkisteta.

Kokouspöytäkirjoja ei mielestäni tule julkistaa, perustelluista syistä:

Ensinnä on syytä huomata, ettei yksikään nykyisen euroalueen kansallisista keskuspankeista ennen rahaliiton perustamista julkistanut päätöksentekoelimiensä kokouspöytäkirjoja.

Toiseksi EKP:n neuvoston nykyinen erittäin hyvä keskusteluilmapiiri väistämättä heikkenisi eikä keskustelua varmasti käytäisi yhtä avoimesti ja suorapuheisesti, jos kokousten yksityiskohtaiset pöytäkirjat ja äänestystulokset julkistettaisiin. Rahapolitiikan tehokkuus edellyttää, että kaikki EKP:n neuvoston jäsenet perustavat päätöksensä koko euroalueen tarkasteluun eivätkä kansallisiin näkökohtiin. Euroalueen laajuista näkökulmaa ei olisi helppo säilyttää, jos neuvoston jäseniin kohdistuisi ulkopuolisia, erityisesti `kansallisia` paineita.

Kolmanneksi kansainväliset kokemukset ovat osoittaneet, että pöytäkirjojen julkistaminen ei välttämättä tukisi rahapolitiikan tehokkuutta - mikä tarkoittaisi hintavakautta mahdollisimman matalien korkojen oloissa - eikä se välttämättä auttaisi kansalaisia ymmärtämään paremmin rahapoliittisia päätöksiä. Päinvastoin, tiedotusvälineissä ja keskustelussa kiinnitetään helposti tarpeettoman paljon huomiota yksittäisten jäsenten näkemyksiin, jolloin painopiste siirtyy pois perusasiasta eli rahapolitiikan analyysistä.

Johtopäätös on, että rahapolitiikan linjan perustelemiseksi on paljon tärkeämpää selittää perusteellisesti ja yksityiskohtaisesti taloustilanteen analyysi ja arviointi ja päätösten perustelut kuin julkistaa kokousten yksityiskohtaiset äänestystulokset tai yksittäisten jäsenten mielipiteet.

Eräs kritiikin kohde on ollut se, ettei eurojärjestelmän sisäisiä ennusteita, eikä erityisesti inflaatioennusteita, julkisteta. Julkinen inflaatioennuste epäilemättä lisäisi rahapolitiikan päätöksenteon avoimuutta, mutta ei välttämättä rahapolitiikan tehokkuutta. EKP:n omien inflaatioennusteiden roolia päätöksentekoprosessissa ei myöskään pitäisi yliarvioida. Inflaatioennuste on tietenkin tärkeä elementti, mutta päätökset eivät voi perustua ainoastaan siihen.

Riskien ja epävarmuuksien huomioonottaminen on tärkeä osa päätöksentekoa. - Lisäksi on syytä muistaa, että eri instituutioiden - julkisten ja yksityisten - julkistetut ennusteet antavat usein hyvin yhtenäisen kuvan euroalueen odotetusta inflaatiokehityksestä. - Ja haluaisin myös korostaa, ettei ole viisasta aloittaa ennusteiden julkistamista, ennen kuin on saatu tarpeeksi kokemusta niiden laadusta ja siitä, mihin tekijöihin analyysi kannattaa uudessa euroalueyhteydessä perustaa. Ennusteiden julkistamispäätös on lopullinen eikä sitä voi enää sen jälkeen peruuttaa. Siksi päätöstä on harkittava huolella.

Kuten pääjohtaja Duisenberg viimeksi eilen totesi EKP:n neuvoston kokouksen jälkeen järjestetyssä lehdistötilaisuudessa, EKP alkaa todennäköisesti julkistaa ennusteitaan myöhemmin, todennäköisesti ensi vuonna.

Alustukseni lopuksi haluan painottaa sitä, että ensimmäisen eurovuoden kokemukset ovat osoittaneet, että uuden keskuspankin päätöksentekoprosessi ja operatiivinen toimintakehikko ovat tehokkaita ja hyvin toimivia. Rahapolitiikan johdonmukaisuus näyttää osaltaan vahvistaneen eurojärjestelmän uskottavuutta. Voin vakuuttaa, että teemme myös jatkossa kaikkemme varmistaaksemme, että rahapolitiikkaa harjoitetaan mahdollisimman avoimella tavalla. Kuten jo sanoin, saamastamme kritiikistä huolimatta näen, että tässä suhteessa olemme jo hyvin pitkällä, mutta luonnollisesti tehostaminen on tarpeen.

Henkilökohtaisesti uskon, että yhteinen raha ja rahapolitiikka tulevat olemaan menestyksellisiä paitsi niiden taloudellista ja sosiaalista hyvinvointia lisäävän vaikutuksen vuoksi, myös yhä tiiviimmin yhdentyvän Euroopan tärkeinä symboleina ja katalysaattoreina. Euro osaltaan tekee Euroopan yhdentymisprosessin kaikille kansalaisille näkyväksi ja konkreettiseksi. Olen henkilökohtaisesti iloinen ja ylpeä saadessani olla mukana tässä projektissa.