Em que consiste o Acordo sobre Ativos Financeiros Líquidos?

5 de fevereiro de 2016 (atualizado em 15 de novembro de 2019)

O Acordo sobre Ativos Financeiros Líquidos (Agreement on Net Financial Assets – ANFA) foi celebrado entre os bancos centrais nacionais (BCN) da área do euro e o BCE, que, em conjunto, formam o Eurosistema. Define as regras e os limites aplicáveis às detenções de ativos financeiros associados às atribuições nacionais dos BCN. Esses ativos podem estar relacionados, por exemplo, com as contrapartidas face ao seu capital e com reservas contabilísticas, ou com outros passivos específicos, ativos de reserva e fundos de pensões do pessoal, ou podem ainda ser detidos para efeitos de investimentos de natureza geral.

A detenção de ativos financeiros não relacionados com a política monetária é parte integrante das funções exercidas pelos bancos centrais na Europa e antecede a introdução do euro. Aquando da criação da união monetária, os governos decidiram que passariam a ser comuns apenas as funções e atribuições de banca central necessárias para a condução de uma política monetária única no conjunto da área do euro. Paralelamente, decidiram que os BCN permaneceriam instituições independentes e que poderiam continuar a desempenhar atribuições nacionais, desde que estas não interferissem com a política monetária única.

Por outras palavras, os BCN são instituições financeiramente independentes e desempenham funções no âmbito da política monetária relacionadas com o objetivo primordial do Eurosistema de manter a estabilidade de preços, assim como atribuições nacionais. O ANFA foi estabelecido com vista a fixar um limite global para o montante líquido total de ativos financeiros ligados às atribuições nacionais dos BCN não relacionadas com a política monetária, de forma a que esse montante não interfira com esta última.

Como funciona o ANFA?

Porque é que os BCN detêm ativos financeiros não relacionados com a política monetária?

Todos os bancos centrais detêm ativos financeiros não relacionados com a política monetária. Na área do euro, a política monetária é definida a nível central pelo Conselho do BCE para os 19 países membros. Quando foi criada a União Económica e Monetária (UEM), os governos estipularam no Tratado que as atribuições relativas à política monetária seriam transferidas para a esfera europeia. Para além da política monetária, os BCN poderiam – e podem – exercer funções de caráter nacional. Este princípio está consagrado no artigo 14.º-4 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do BCE. Na prática, os BCN detêm atualmente ativos não relacionados com a política monetária ou a execução das operações cambiais do Eurosistema, tais como reservas em ouro ou em moeda estrangeira, carteiras de investimento (por exemplo, para os fundos de pensões do pessoal) e ativos detidos em contrapartida de depósitos de clientes (por exemplo, bancos centrais ou governos estrangeiros). Simultaneamente, os BCN também detêm passivos não relacionados com a política monetária, incluindo os referidos depósitos de bancos centrais ou governos estrangeiros. Os BCN podem exercer estas atividades de cariz nacional na medida em que estas não interfiram com os objetivos e atribuições do SEBC e, em especial, com a política monetária. De igual modo, o BCE detém uma carteira de fundos próprios relacionada como o seu capital e reservas contabilísticas, assim como uma carteira de ativos do fundo de pensões do pessoal.

Antes de integrarem o Eurosistema, os BCN já detinham as referidas carteiras, cujos rendimentos contribuem para os respetivos resultados financeiros. Quando foi estabelecida a área do euro, determinou‑se que essas carteiras contribuiriam para satisfazer a procura de liquidez do sistema bancário da área do euro, dado que seriam tomadas em conta na calibração das operações de política monetária. Não foi considerado um problema, da perspetiva da política monetária, que estas carteiras continuassem a ser geridas pelos BCN, fora do contexto da política monetária, e que pudessem aumentar com o tempo ao mesmo ritmo (ou a um ritmo mais lento) que a procura de notas de banco e as reservas mínimas obrigatórias do sistema bancário. O Conselho do BCE considerou também que, caso as carteiras de ativos não relacionados com a política monetária, líquidas de passivos não relacionados com a política monetária, aumentassem mais rapidamente do que a procura de liquidez durante um período prolongado, tal poderia pôr em risco a política monetária. O ANFA foi estabelecido com o objetivo de gerir e impor um limite máximo a esse aumento.

O que são ativos financeiros líquidos?

No balanço de um banco central, existem ativos que não estão diretamente relacionados com a política monetária. No lado do passivo, algumas responsabilidades também não estão diretamente relacionadas com a política monetária. A diferença entre as duas posições é definida como sendo os “ativos financeiros líquidos”. Este conceito é ilustrado a seguir, utilizando o balanço da situação financeira semanal do Eurosistema em 18 de outubro de 2019, tal como publicado no sítio do BCE. É fornecida uma definição precisa no anexo I do ANFA.

A ilustração mostra que os ativos financeiros líquidos incluem, no lado do ativo, a soma das rubricas do balanço 1 a 4, 5.6, 6, 7.2, 8 e 9. No lado do passivo, compreendem as rubricas 2.5 e 3 a 12. Quando se subtrai a soma destas responsabilidades à soma dos referidos ativos (ou seja, as secções correspondentes realçadas a laranja abaixo), obtém-se os ativos financeiros líquidos do Eurosistema.

Qual é o valor dos ativos financeiros líquidos do Eurosistema?

No final de outubro de 2019, os ativos financeiros líquidos do Eurosistema ascendiam a -186 mil milhões de euros, na sequência de uma redução contínua desde 2014. Este valor negativo decorre sobretudo do aumento do passivo do balanço do Eurosistema, o qual mais do que compensa a evolução positiva relevante do ativo, como explicado acima. Por comparação, as notas e as reservas mínimas aumentaram a uma taxa média de 6,4% ao ano desde 2002.

Evolução dos ativos financeiros líquidos vs. notas e reservas mínimas (em milhões de euros)

O que significa “ANFA”?

“ANFA” é o acrónimo de “Agreement on Net Financial Assets”, a designação inglesa do Acordo sobre Ativos Financeiros Líquidos. Trata-se de um acordo celebrado entre os BCN da área do euro e o BCE, que, em conjunto, formam o Eurosistema. O ANFA define as regras para o cálculo dos limites aplicáveis às detenções de ativos associados às atribuições nacionais dos BCN.

Porque é necessário estabelecer limites para os ativos financeiros líquidos?

O ANFA restringe o montante de ativos financeiros líquidos que os BCN podem deter. Tal é necessário para que o Conselho do BCE controle plenamente a dimensão do balanço do Eurosistema, possibilitando, assim, uma execução eficaz da política monetária. Antes da crise, a forma mais eficaz de executar a política monetária consistia em assegurar que os bancos comerciais solicitassem liquidez ao Eurosistema. A base da execução da política monetária era esta escassez de liquidez face ao Eurosistema, também referida como “défice de liquidez”. O ANFA protegia este défice de liquidez. Com a crise financeira, tornou-se necessário fornecer aos bancos comerciais mais liquidez do que aquela de que efetivamente precisavam para cumprir os requisitos de reservas mínimas. Em vez de operar com um défice de liquidez, o sistema bancário funciona agora com um excesso de liquidez. Neste enquadramento, o ANFA deixou de proteger o défice de liquidez, mas garante que o excesso de liquidez não ultrapasse o nível que o Conselho do BCE considera adequado à orientação da sua política monetária.

É verdade que o ANFA equivale a dar permissão aos BCN para imprimirem a quantidade de moeda que quiserem?

Não. Pelo contrário, estabelece um limite para o montante máximo de ativos financeiros líquidos que um BCN pode deter, com vista a garantir que variações dos seus ativos e passivos financeiros não relacionados com a política monetária não interfiram com a política monetária do Eurosistema.

O que influencia o montante máximo de ativos financeiros líquidos permitido ao abrigo do ANFA?

O valor total cada mais vez elevado de notas em circulação e o montante de reservas mínimas que os bancos estão obrigados a deter no respetivo BCN criam uma necessidade de liquidez que é satisfeita pelas operações de política monetária do Eurosistema e pelos ativos financeiros líquidos dos BCN. Ao ser definido um volume mínimo para as operações de política monetária, é determinado um limite máximo para os ativos financeiros líquidos dos BCN como valor residual. Se o objetivo do Conselho do BCE é um excedente de liquidez, o ANFA limita os ativos financeiros líquidos dos BCN, assegurando que a liquidez excedentária não ultrapasse um determinado nível.

Por que motivo é que o ANFA restringe os ativos financeiros líquidos dos BCN e não os ativos financeiros brutos?

Cada ativo no balanço de um banco central cria moeda do banco central ou liquidez. Cada passivo, por seu lado, reduz a liquidez. A compensação de todos os ativos e passivos não relacionados com a política monetária determina a liquidez global proporcionada pelas operações de um banco central realizadas para outros fins que não os de política monetária. Com vista a uma execução eficaz da política monetária, é necessário estabelecer um limite máximo para o montante de liquidez obtido através das operações dos BCN não relacionadas com a política monetária. Por conseguinte, no sentido de controlar o impacto das operações dos BCN na liquidez, é estabelecido um limite para os ativos financeiros líquidos e não brutos.

Como é calculado o montante máximo de ativos financeiros líquidos?

Todos os anos, o Conselho do BCE define os parâmetros necessários para a política monetária e decide o nível adequado de liquidez do Eurosistema. Determina também o rácio de reservas mínimas e a dimensão das carteiras definitivas para fins de política monetária, a fim de conseguir uma execução o mais eficaz possível da política monetária. Além disso, o Conselho do BCE tem em conta a evolução do montante de notas em circulação. O novo montante máximo agregado de ativos financeiros líquidos do Eurosistema decorre dessas decisões como um valor residual.

Como é efetuada a distribuição do montante máximo de ativos financeiros líquidos do Eurosistema entre os BCN?

Após a definição do montante máximo de ativos financeiros líquidos a nível do conjunto do Eurosistema, esse montante é dividido em consonância com a percentagem de cada BCN no capital do BCE, tendo-se também em consideração a posição inicial histórica de cada BCN, a fim de aferir os montantes de ativos financeiros líquidos a que os BCN têm direito no ano subsequente. Quando um BCN não planeia utilizar todo o montante a que tem direito, o ANFA prevê a reafetação temporária da parte não utilizada a outros BCN, se algum deles pretender ter um limite de ativos financeiros líquidos mais elevado. Neste caso, a reafetação é também efetuada em conformidade com as participações no capital do BCE. Com esta reafetação, são estabelecidos os limites de ativos financeiros líquidos dos BCN. Os ativos financeiros líquidos dos BCN têm de permanecer, em média ao longo do ano, abaixo dos limites definidos. A calibração é realizada numa base anual.

Que impacto têm as derrogações?

As derrogações podem influenciar a distribuição do montante máximo de ativos financeiros líquidos do Eurosistema. Porém, não aumentam o montante máximo em si, que limita o total de ativos financeiros líquidos que os BCN do Eurosistema podem deter.

As derrogações definem o montante mínimo de ativos financeiros líquidos que cada BCN pode deter. Por outras palavras, cada BCN tem o direito a deter uma determinada percentagem do montante máximo de ativos financeiros líquidos do Eurosistema. Essa percentagem é baseada na participação do BCN no capital do BCE, sendo o montante correspondente à derrogação o montante mínimo a que esse BCN tem direito (o qual pode ser mais elevado do que o montante calculado de acordo com a respetiva participação no capital do BCE). Obviamente que, se o montante de ativos financeiros líquidos correspondente a derrogações detido por alguns BCN exceder as suas participações no capital do BCE, o montante que os restantes BCN poderão deter será reduzido e, desse modo, o montante máximo de ativos financeiros líquidos do Eurosistema nunca é ultrapassado.

Existem três tipos de derrogação.

  1. A derrogação histórica (tal como especificado no anexo III do ANFA) assegura que os BCN não tenham de reduzir os respetivos ativos financeiros líquidos para um nível inferior ao da sua posição inicial histórica.
  2. A derrogação relativa a ativos específicos protege certas detenções de ativos (definidas em rubricas estritas no anexo IV do ANFA), que não podem ser vendidas com facilidade pelos BCN, devido a restrições contratuais ou de outra natureza (por exemplo, as reservas de ouro de um banco central, em virtude do Acordo dos Bancos Centrais sobre o Ouro).
  3. A derrogação dinâmica ajusta a derrogação histórica dos BCN de pequena dimensão ao longo do tempo, proporcionalmente ao aumento ou à diminuição do montante máximo de ativos financeiros líquidos do Eurosistema.

Das três derrogações, é aplicável apenas a mais elevada.

O que acontece se um ou vários BCN não investirem qualquer montante ou investirem menos do que o montante máximo que inicialmente lhes foi atribuído? Podem passar o montante remanescente para outros BCN?

Se alguns BCN planearem deter menos do que o montante a que têm direito e outros pretenderem deter mais, a parte não utilizada será redistribuída através de um mecanismo central, definido no ANFA. Tal é realizado no contexto da calibração anual dos limites máximos de ativos financeiros líquidos. A redistribuição da margem não utilizada é temporária e será recalculada na calibração do ano seguinte. Não afeta o montante máximo agregado de ativos financeiros líquidos detidos pelo conjunto dos BCN da área do euro, o qual é determinado pelas decisões de política monetária do Conselho do BCE.

Por que razão alguns BCN utilizam a respetiva quota de ativos financeiros líquidos e outros não?

É uma questão de preferência institucional. Em alguns países, existem restrições jurídicas específicas quanto aos investimentos não relacionados com a política monetária realizados pelos BCN. Em outros, existem disposições legais que exigem que os BCN tenham em conta os interesses dos seus acionistas, uma vez cumpridas as atribuições de política monetária. Além disso, alguns BCN apresentam, no lado do passivo, depósitos avultados de clientes e/ou das respetivas administrações públicas, o que influencia a sua carteira de ativos não relacionados com a política monetária.

Existe também uma razão histórica: antes da introdução do euro em 1999, diversos bancos centrais europeus detinham montantes relativamente elevados de ativos de reserva para gerir as respetivas taxas de câmbio, em particular face ao marco alemão. Uma situação comparável verificou-se quando outros Estados-Membros da União Europeia integraram a área do euro após 1999: os respetivos BCN também detinham quantidades bastante elevadas de ativos de reserva para gerir a respetiva taxa de câmbio face ao euro antes de passarem a fazer parte do Eurosistema. As distintas posições iniciais dos BCN explicam as diferenças consideráveis na composição dos seus balanços, as quais persistem, em alguns casos, vários anos após a entrada do respetivo país para a área do euro.

O que acontece se um BCN exceder o seu limite máximo de ativos financeiros líquidos?

Caso um BCN excedesse persistentemente o seu limite máximo de ativos financeiros líquidos, tal poderia afetar a execução da política monetária. Por esta razão, o BCE controla anualmente se os BCN cumprem o ANFA. Se necessário, o Conselho do BCE pode, por força do artigo 14.º-4 dos Estatutos do SEBC e do BCE, proibir, restringir ou limitar as operações realizadas pelos BCN fora do âmbito da política monetária, caso tais operações interfiram com os objetivos e atribuições do SEBC, incluindo com a política monetária do Eurosistema. Até à data, nunca se verificaram desvios injustificados face aos limites máximos dos ativos financeiros líquidos.

Justifica-se um desvio, por exemplo, quando este resulta de compromissos internacionais para com o Fundo Monetário Internacional (FMI) ou da cedência de liquidez em situação de emergência (Emergency Liquidity Assistance – ELA) ao sistema bancário (a qual faz parte dos ativos financeiros líquidos, como definido no ANFA). Se tal acontecer, o BCN tem de reduzir os ativos financeiros líquidos o mais rapidamente possível, com vista a cumprir de novo o ANFA. Tem um ano para o fazer, se a infração for devida a saques pelo FMI.

O que sucede se o montante global de ativos financeiros líquidos de todos os BCN permanecer abaixo do montante máximo calculado?

Normalmente, o facto de os ativos financeiros líquidos permanecerem abaixo do nível máximo calculado não constitui um problema. É o que efetivamente se verifica. Os ativos financeiros líquidos diminuíram desde 2014, ao passo que o montante de notas de banco em circulação continuou a aumentar. Por conseguinte, a necessidade de liquidez no conjunto da área do euro gerada pelas notas em circulação é superior ao efeito de cedência de liquidez produzido pelos ativos financeiros líquidos do Eurosistema. As necessidades de liquidez são, ao invés, cobertas com recurso a instrumentos de política monetária, quer sejam operações de refinanciamento regulares do Eurosistema, quer operações estruturais, tais como compras a título definitivo ou operações reversíveis estruturais.

O que acontece se o montante global de ativos financeiros líquidos de todos os BCN for superior ao montante máximo calculado?

Tal nunca ocorreu e é muito pouco provável que ocorra. O ANFA é um acordo unânime celebrado entre os BCN e o BCE, tendo todas as partes assumido o compromisso de o cumprirem. Além disso, o risco de que o montante global de ativos financeiros líquidos seja demasiado elevado é também mitigado pela utilização de pressupostos conservadores na determinação dos limites máximos. Assim, mesmo que os ativos financeiros líquidos fossem mais elevados do que o máximo estipulado e, em consequência, as operações de política monetária fossem inferiores ao inicialmente previsto, a posição de liquidez estrutural pretendida provavelmente seria mantida. As operações de política monetária teriam, portanto, de ser inferiores ao pretendido, com vista a assegurar uma execução eficaz da política monetária, mas a situação no curto prazo não seria grave e o BCE tomaria medidas corretivas. Se forem necessárias medidas corretivas, o Conselho do BCE dispõe de vários instrumentos para garantir que a dimensão das operações de política monetária seja suficiente. Por exemplo, no que respeita à dimensão das operações de refinanciamento, o Conselho do BCE pode recorrer a operações de absorção de liquidez ou aumentar as reservas mínimas exigidas.

O que sucede se a evolução de outros fatores, tais como as notas em circulação, for diferente do esperado?

A calibração anual do ANFA assenta em pressupostos conservadores. Consequentemente, os limites máximos definidos para os ativos financeiros líquidos proporcionam suficiente margem para lidar com desenvolvimentos imprevistos. A título de exemplo, na calibração dos limites máximos para o ano seguinte, parte-se do pressuposto de que as notas em circulação permanecerão no nível médio observado durante o terceiro trimestre do ano em curso.

Em que circunstâncias poderiam os ativos financeiros líquidos interferir com a política monetária?

O ANFA foi adotado para evitar a interferência dos ativos financeiros líquidos na política monetária. Caso, mesmo assim, o montante de ativos financeiros líquidos excedesse o máximo global, tal poderia implicar que a dimensão das operações de política monetária passasse a ser demasiado reduzida para permitir uma execução eficaz da política monetária (como atrás referido).

Além do montante, a composição dos ativos financeiros líquidos também é importante. Por exemplo, se, a nível individual, as operações de política monetária e as operações não relacionadas com a política monetária se compensarem entre si (ou seja, uma é uma compra de um título e outra é uma venda do mesmo título), tal pode transmitir sinais contraditórios sobre as intenções da política monetária do Eurosistema ou reduzir a eficácia da política monetária. Outro exemplo são as operações dos bancos centrais em moeda estrangeira, que podem ter impacto nas taxas de câmbio ou ser erroneamente interpretadas como intervenções cambiais. Para assegurar que estes eventos não interferem com a política monetária, o BCE adotou medidas que complementam o ANFA, designadamente a Orientação BCE/2019/7 relativa às operações de gestão de ativos e passivos domésticos pelos bancos centrais nacionais (reformulação) e a Decisão BCE/2015/10 relativa a um programa de compra de ativos do setor público em mercados secundários (conforme alterada). Enquanto, por exemplo, a primeira controla os efeitos de liquidez líquidos das operações dos BCN, a segunda limita, entre outros aspetos, o montante de títulos específicos, elegíveis no âmbito do programa de compra de ativos do setor público (public sector purchase programme – PSPP), detidos no conjunto das carteiras dos bancos centrais do Eurosistema.

Como é que o BCE assegura que as operações de investimento não afetam a orientação da política monetária?

Como acima explicado, o ANFA define um montante máximo de ativos financeiros líquidos que os BCN podem deter. Ao mesmo tempo, tal restringe o efeito de liquidez de operações não relacionadas com a política monetária realizadas pelos BCN. Em segundo lugar, nas operações não relacionadas com a política monetária, os BCN e o BCE atuam como investidores institucionais. Quando efetuam aquisições para carteiras não associadas à política monetária, os BCN seguem critérios idênticos aos de outros investidores institucionais e consideram as respetivas decisões separadamente da política monetária. Têm de seguir as regras estabelecidas no ANFA e outras orientações pertinentes. O BCE recebe regularmente informação sobre i) as operações não relacionadas com a política monetária efetuadas pelos BCN, algumas das quais requerem aprovação prévia do BCE; ii) os ativos e passivos dos BCN; e iii) os ativos financeiros líquidos efetivamente detidos pelos BCN e os que esperam vir a deter. O BCE pode tomar medidas corretivas, se as operações não relacionadas com a política monetária reportadas interferirem com a orientação da política monetária. Por último, o Conselho do BCE pode adotar medidas específicas de natureza vinculativa para os BCN.

Por que motivo é que os ativos e passivos dos BCN não relacionados com a política monetária são mantidos secretos?

Os ativos e passivos dos BCN não relacionados com a política monetária são divulgados publicamente, em conformidade com as regras nacionais e europeias. Os BCN decidem, com base nessas regras, se publicam informação sobre os seus ativos e passivos não relacionados com a política monetária, incluindo a composição das respetivas carteiras não associadas à política monetária. A maioria dos BCN divulga pormenores adicionais nos respetivos relatórios anuais ou em outras publicações e nos seus sítios Web, onde apresentam, por exemplo, uma desagregação dos ativos por dívida pública e não pública. Tal como outros investidores, os BCN não divulgam informação que possa permitir a terceiros inferir o seu futuro comportamento de investimento.

O mandato do Eurosistema não prevê a divulgação da composição dos ativos e passivos dos BCN não relacionados com a política monetária.

Como pode o BCE assegurar que as carteiras não associadas à política monetária não são utilizadas ilicitamente para financiamento monetário?

O BCE tem a responsabilidade de verificar se os BCN do SEBC respeitam a proibição de financiamento monetário, como estabelecido nos Estatutos do SEBC e do BCE. Tal não se enquadra no âmbito do ANFA, que diz apenas respeito à posição de liquidez estrutural pretendida para a execução da política monetária e, nessa medida, define a dimensão dos ativos financeiros líquidos. O ANFA não contempla a composição dos ativos e passivos não relacionados com a política monetária nem a forma como são adquiridos.

A fim de controlar o cumprimento da proibição de financiamento monetário, os BCN do SEBC têm de informar o BCE sobre os seus ativos e o BCE garante que os BCN não financiam as administrações públicas comprando dívida pública no mercado primário. O BCE acompanha igualmente as aquisições no mercado secundário. Os resultados dessas verificações e avaliações são publicados no relatório anual do BCE.

O que acontece se as regras sobre a proibição de financiamento monetário forem infringidas?

Tal não é abrangido pelo ANFA, mas pelos artigos 123.º e 124.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (ou seja, pelo direito europeu ao mais alto nível). O Conselho do BCE estabeleceu regras para todas as operações de investimento dos BCN, com vista a assegurar que não violam a proibição de financiamento monetário. As aquisições de dívida pública no mercado primário são proibidas e os BCN têm de reportar as operações que realizam no mercado secundário. O BCE monitoriza o cumprimento da proibição de financiamento monetário e informa sobre os resultados dessa monitorização no seu relatório anual.

Esta nota explicativa foi atualizada em 15 de novembro de 2019, a fim de refletir o reexame regular do ANFA em 2019. O ANFA é reexaminado, pelo menos, de cinco em cinco anos.