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Souveränität in einer globalisierten Welt

Rede des Präsidenten der Europäischen Zentralbank Mario Draghi anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde in Rechtswissenschaften durch die Università degli Studi di Bologna am 22. Februar 2019 in Bologna

Es ist mir eine große Ehre, heute hier an der Universität von Bologna sprechen zu dürfen, der ältesten Universität Europas und seit über 900 Jahren ein Zentrum für Lehre und Bildung auf unserem Kontinent. In ihrer langen Geschichte hat die Universität von Bologna Studierende aus ganz Europa willkommen geheißen, darunter Thomas Becket und Kopernikus. Auch Erasmus von Rotterdam studierte hier im Jahr 1506, und heute leistet sie einen wichtigen Beitrag zu dem europäischen Austauschprogramm, das seinen Namen trägt.

Das Erasmus-Programm erfreut sich enormer Beliebtheit und ist eines von vielen Beispielen für die Vorteile einer engen Zusammenarbeit innerhalb der Europäischen Union (EU). Wir wissen aber auch, dass andere Aspekte der europäischen Integration zurzeit umstritten sind.

Im Mittelpunkt dieser Diskussion steht eine Spannung zwischen den klaren Vorteilen der wirtschaftlichen Integration und der dafür notwendigen Zusammenarbeit, die politisch mitunter schwer umzusetzen und zu vermitteln ist. Aus meiner Sicht ist ein derartiger Gegensatz aber ein Trugschluss. Die EU entzieht ihren Mitgliedstaaten nicht die Souveränität, sondern bietet ihnen Wege, diese zurückzugewinnen.

Das bedeutet nicht, dass sich die EU um alles kümmern muss. Doch in einer globalisierten Welt ist sie heute wichtiger denn je. Wie schon Jean Monnet vor mehr als 50 Jahren sagte, brauchen wir ein Europa für das, was wesentlich ist ... ein Europa, für das, was die Nationen nicht alleine meistern können.[1]

Souveränität in einer vernetzten Welt

Insgesamt scheinen die Menschen in Europa die Vorteile der wirtschaftlichen Integration durch die EU zu begrüßen.[2] Der freie Personen-, Waren- und Dienstleistungsverkehr, also der Binnenmarkt, wird seit Jahren als der größte Erfolg der EU gesehen. 75 % der Menschen im Euroraum befürworten den Euro und die Währungsunion, und 71 % der Europäerinnen und Europäer unterstützen die gemeinsame Handelspolitik der EU.

Gleichzeitig steht die europäische Öffentlichkeit den politischen Strukturen der EU skeptischer gegenüber. Nur noch 42 % der Bürgerinnen und Bürger vertrauen heute der EU. Im Jahr 2007 waren das noch 57 %. Dieser Rückgang ist aber Teil eines allgemeinen Vertrauensverlustes gegenüber staatlichen Institutionen. Nur knapp 35 % der Bürgerinnen und Bürger vertrauen den Regierungen und Parlamenten ihres Landes.

Dieses Spannungsverhältnis zwischen wirtschaftlicher Integration und politischer Zusammenarbeit wird von denen befeuert, die nationale Souveränität und EU-Mitgliedschaft für unvereinbar halten. Das würde bedeuten: Wenn die Bürgerinnen und Bürger mehr Kontrolle über ihr Schicksal erlangen wollen, müssen sie die politischen Strukturen der EU lockern oder sich ihnen gar ganz entziehen.

Ich halte diese Auffassung für falsch, weil sie Unabhängigkeit mit Souveränität verwechselt.

Echte Souveränität bedeutet nicht die Macht, Gesetze erlassen zu können, wie es eine juristische Definition nahelegen würde. Echte Souveränität bedeutet vielmehr die Fähigkeit, Entwicklungen so zu kontrollieren, dass die grundlegenden Bedürfnisse der Menschen befriedigt werden, die John Locke als Frieden, Sicherheit und Gemeinwohl[3] definierte. Doch die Fähigkeit eines Staates, unabhängig zu handeln, ist keine Garantie für solch eine Kontrolle. Mit anderen Worten: Unabhängigkeit ist keine Garantie für Souveränität.

Ein anschauliches, wenn auch extremes Beispiel hierfür sind Länder, die vollkommen von der Weltwirtschaft abgeschnitten sind. Sie sind zwar unabhängig, aber nicht im eigentlichen Sinne souverän, da sie häufig auf Nahrungsmittelhilfe von außen angewiesen sind, um ihre Bevölkerung zu ernähren.

Aber auch Länder, die durch die Globalisierung eng miteinander verflochten sind, sind nicht weniger verwundbar: Sie sind in stärkerem Ausmaß finanziellen Ansteckungseffekten und der aggressiven Handelspolitik anderer Staaten ausgesetzt. Der zunehmende Wettbewerb erschwert es diesen Ländern, in gemeinsamer Abstimmung Regeln und Standards zur Erreichung ihrer sozialen Ziele festzulegen. Damit haben sie weniger Kontrolle über die Wirtschaftsbedingungen daheim.

In solch einer globalisierten Welt müssen die Länder zusammenarbeiten, um ihre Souveränität wirksam ausüben zu können. Und dies gilt umso mehr innerhalb der EU.

Die Zusammenarbeit in Europa schützt die einzelnen Länder vor außenpolitischem Druck und erhöht die Wirksamkeit ihrer innenpolitischen Entscheidungen.

Zusammenarbeit bietet Schutz

Die Globalisierung hat das Wesen der globalen Produktion grundlegend verändert und zu einer engeren Vernetzung der Länder geführt. Grenzüberschreitende Finanzbeteiligungen belaufen sich inzwischen auf rund 200 % des globalen BIP, gegenüber etwa 70 % im Jahr 1995. Der Anteil des Außenhandels am weltweiten BIP betrug 1995 rund 43 % und liegt heute bei etwa 70 %. Hinzu kommt, dass rund 30 % der ausländischen Wertschöpfung über Wertschöpfungsketten erzielt wird.[4]

Auf globaler Ebene ist dies nicht nur das Ergebnis politischer Entscheidungen, sondern vor allem auch des technischen Fortschritts. Weiterentwicklungen in den Bereichen Transport, Telekommunikation, und Informatik haben den weltweiten Handel und die Spezialisierung und Auffächerung der Produktion gefördert.[5]

Für die europäischen Volkswirtschaften ist die EU, aufgrund der gemeinsamen Geschichte und Geografie, der mit Abstand wichtigste Handelsraum. Der Großteil des Welthandels findet innerhalb der drei großen Blöcke – EU, NAFTA und Asien – statt. Aber obwohl der Handel zwischen diesen Regionen gewachsen ist, sind diese drei Blöcke untereinander immer noch relativ abgeschottet. So liegt der Anteil des Handels mit Ländern außerhalb der eigenen Region bei weniger als 15 % des BIP.[6]

Die EU ist auch der am stärksten integrierte dieser Wirtschaftsblöcke. Zwei Drittel des EU-Handels findet zwischen den Mitgliedstaaten statt. Innerhalb des NAFTA ist es die Hälfte. Etwa 50 % der grenzüberschreitenden Finanzbeteiligungen im Euroraum stammen aus anderen Ländern der Währungsunion. Ganz konkret bedeutet dies, dass Italien mehr nach Spanien exportiert als nach China und auch mehr nach Österreich als nach Russland oder Japan. Im Jahr 2017 waren die deutschen Direktinvestitionen in Italien fünf Mal so hoch wie die der Vereinigten Staaten.

Europa hat stark von dieser Integration profitiert. Schätzungen zufolge erhöht der Binnenmarkt das BIP in der EU um rund 9 %, wenn man die direkten Handels- also auch die Wettbewerbseffekte berücksichtigt.[7]

Aber je stärker Länder miteinander verflochten sind, desto mehr sind sie den Schwankungen von Kapitalflüssen oder unlauterem Wettbewerb ausgesetzt, und umso notwendiger wird es, den Bürgerinnen und Bürgern mehr Schutz zu bieten. Gemeinsam haben die EU-Länder einen solchen Schutz geschaffen, durch den sie die Vorteile der Integration nutzen und gleichzeitig die Kosten in gewissem Maße begrenzen konnten. Die gemeinsamen Strukturen und Institutionen der EU hegen die grenzüberschreitende Nebeneffekte (sogenannte „Spill-over“-Effekte) ein, schaffen einheitliche Wettbewerbsbedingungen und verhindern unerlaubtes Verhalten. Sie bieten einen Schutz, der sich nach den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger richtet und es den Ländern ermöglicht, ihre Souveränität auszuüben.

Der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament legen Regeln fest, die für die gesamte EU gelten. Die Kommission stellt sicher, dass diese eingehalten werden, und der Europäische Gerichtshof (EuGH) gewährt Rechtsschutz im Falle eines Verstoßes. Was die Länder des Euroraums betrifft, so tragen die europäische Bankenaufsicht und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) dazu bei, die Folgen finanzieller Instabilität in Grenzen zu halten.

In einer derart vernetzten Welt stellt das Streben nach Unabhängigkeit von der EU die Länder vor einen schwierigen Kompromiss. Entweder sie akzeptieren die von anderen festgelegten Regeln für den Zugang zum Binnenmarkt, verlieren aber dabei einen Teil der Kontrolle über Entscheidungen, die die Interessen ihrer Bevölkerung berühren; oder sie wenden sich von ihren wichtigsten Handelspartnern ab, wodurch sie weniger Kontrolle über das Wohlergehen ihrer Bürgerinnen und Bürger haben.

Schätzungen zufolge würde das BIP im Falle einer Wiedereinführung von Handelsschranken in Europa in Deutschland um 8 % und in Italien um 7 % sinken.[8]

Dass Zusammenarbeit die Souveränität stärkt, gilt auch für die Beziehungen zwischen der EU und dem Rest der Welt. Kaum ein europäisches Land ist groß genug, als dass es den „Spill-over“-Effekten aus anderen großen Wirtschaftsräumen standhalten oder sich in internationalen Handelsgesprächen Gehör verschaffen könnte. Wenn die Länder aber in der EU zusammenarbeiten, erhöht das ihre Einflussmöglichkeiten.

16,5 % der weltweiten Wirtschaftsleistung entfallen auf die EU.[9] Nur Chinas Anteil ist größer. Die europäischen Länder haben also einen großen Binnenmarkt, der sie in gewissem Maße vor Handelskrisen abschirmt. Der Anteil der EU am Welthandel beläuft sich auf 15 %[10], gegenüber etwa 11 % für die Vereinigten Staaten. Die EU verfügt also in internationalen Handelsgesprächen über ein erhebliches Gewicht. Und der Euro ist die am zweithäufigsten gehandelte Währung der Welt, was die Wirtschaft des Euroraums gegen Wechselkursschwankungen schützt.

Tatsächlich werden rund 50 % der Importe aus Ländern außerhalb des Euroraums in Euro fakturiert[11], sodass sich Wechselkursschwankungen heute weniger auf die Einfuhrpreise auswirken. Die Geldpolitik kann sich somit gezielter auf die wirtschaftlichen Entwicklungen im Euroraum konzentrieren, ohne wiederholt auf externe Schocks reagieren zu müssen.[12]

Aus all diesen Gründen lässt sich festhalten: Nicht Teil der EU zu sein, mag zu mehr politischer Unabhängigkeit führen, aber nicht unbedingt zu mehr Souveränität. Gleiches gilt für die Währungsunion.

Ohne den Euro würden die meisten Länder Geschäfte nicht mehr in ihrer Landeswährung abwickeln, was die Inflationseffekte im Falle starker Wechselkursabwertungen verstärken würde. Sie wären außerdem stärker den Auswirkungen externer geldpolitischer Entscheidungen – nicht zuletzt seitens der EZB – ausgesetzt, was ihre Kontrolle über ihre eigene Wirtschaftspolitik einschränken könnte. So waren in den vergangenen Jahren Dänemark, Schweden, die Schweiz sowie mittel- und osteuropäische Länder von den Folgen unserer Politik betroffen.[13]

Tatsächlich waren die „Spill-over“-Effekte aus größeren Volkswirtschaften von Anfang an einer der Gründe für die Schaffung der gemeinsamen Währung in Europa. Zur Zeit des Europäischen Währungssystems, das dem Euro vorausging, mussten sich die meisten Zentralbanken nach der Politik der Deutschen Bundesbank richten. Nach über einem Jahrzehnt enttäuschender, wenn nicht gar verheerender Erfahrungen zog man es dann vor, die geldpolitische Souveränität durch die Einführung der einheitlichen Währung zurückzuerlangen.[14]

Zusammenarbeit und Wirtschaftspolitik

Die Globalisierung schränkt die Souveränität von Ländern auf eine zweite Art und Weise ein, nämlich in ihrer Fähigkeit, Gesetze zu erlassen und Standards zu beschließen, die im Einklang mit ihren sozialen Zielen sind.

Die Integration des Welthandels macht dies tendenziell schwieriger, denn durch die Aufteilung der Produktion auf Wertschöpfungsketten wird es wichtiger, sich auf gemeinsame Standards zu einigen. Diese Standards werden jedoch meist nicht innerhalb der Welthandelsorganisation (WTO) festgelegt, sondern von den größeren Volkswirtschaften bestimmt, die eine dominante Stellung in der Wertschöpfungskette einnehmen. Kleinere Volkswirtschaften müssen oft die von anderen festgelegten Regeln akzeptieren.[15]

Die weltweite Finanzintegration schränkt auch die Fähigkeit einzelner Länder ein, Regeln zu bestimmen, Steuern zu erheben und Sozialstandards aufrechtzuerhalten. Multinationale Unternehmen können die nationale Regulierung beeinflussen, indem sie mit Produktionsverlagerung drohen. Darüber hinaus können sie sich steuerliche Schlupflöcher zunutze machen und Erträge sowie immaterielle Vermögenswerte auf verschiedene Länder verteilen.

Dadurch können Länder dazu verleitet werden, niedrigere Arbeits- und Sozialstandards als Wettbewerbsvorteil zu nutzen, was zu einem regelrechten Unterbietungswettbewerb führen kann. Für einzelne Staaten wird es dann immer schwerer, ihre zentralen Werte zu verteidigen und ihre Bürgerinnen und Bürger zu schützen. Und es führt außerdem zu einer Senkung der Bemessungsgrundlage für Unternehmenssteuern, und erschwert die Finanzierung des Sozialstaates.[16] Die OECD schätzt, dass die globalen Einkommensverluste durch Steuervermeidung zwischen 4 % bis 10 % der gesamten Unternehmenssteuereinnahmen betragen.[17]

Für die EU als Ganzes ist es jedoch eher möglich, multinationale Unternehmen oder mobiles Kapital wirksam zu regulieren, denn die EU ist ein Markt, auf den Firmen kaum verzichten können. Nur weil sie auf europäischer Ebene diese Regulierungsbefugnis zurückerlangen, können die Mitgliedstaaten ihre Souveränität in Sachen Steuern, Verbraucherschutz und Arbeitsstandards auch tatsächlich ausüben.

Erstens können die Mitgliedstaaten dank der EU verhindern, dass multinationale Konzerne Schlupflöcher ausnutzen und Subventionen in Anspruch nehmen, um Unternehmenssteuern zu umgehen. Das ist ein komplexes Thema, aber in jüngster Zeit wurden hier einige Fortschritte erzielt. In diesem Jahr sind neue europäische Regelungen in Kraft getreten, um die gängigsten Praktiken der Unternehmen zur Steuervermeidung zu beseitigen.[18] Zwar hat der EuGH kürzlich in einem Steuerbefreiungsverfahren gegen die Kommission geurteilt, aber gleichzeitig festgehalten, dass Steuervereinbarungen zwischen multinationalen Unternehmen und einzelnen Ländern illegale staatliche Beihilfen darstellen können, die die Kommission prüfen darf.[19]

Zweitens verfügt die EU über deutlich bessere Möglichkeiten, Verbraucherschutz und Gleichbehandlung innerhalb des Binnenmarktes zu gewährleisten.

Ein Beispiel dafür ist die Datenschutz-Grundverordnung, mit der die EU ihre Werte in Bezug auf den Schutz der Privatsphäre durchsetzen konnte.[20] Weitere Beispiele sind die EU-Verordnungen, die dafür gesorgt haben, dass die Roaming-Gebühren innerhalb Europas drastisch gesenkt wurden[21] oder dass für grenzüberschreitende Zahlungen in Euro keine höheren Gebühren anfallen dürfen als für nationale Zahlungen.[22]

Ein dritter Vorteil ist, dass die Länder sich innerhalb der EU koordinieren können, um ihre Sozialstandards zu verteidigen, ohne Handelsbeschränkungen einführen zu müssen. Durch die Grundrechtecharta der EU haben Länder mit lockererem Arbeitsrecht weniger Spielraum für Wettbewerbsverzerrungen. Gleichzeitig hat das EU-Recht zu einer Verbesserung der Arbeitsstandards innerhalb der EU beigetragen. Ein Beispiel dafür ist die Europäische Richtlinie über Teilzeitarbeit von 1997, die bestimmte Formen der Diskriminierung reduziert hat, die in 10 der damals 15 EU-Mitgliedstaaten[23], darunter Italien, noch vorhanden waren.

OECD-Analysen ergeben, dass die Einführung von Gleichbehandlungsgesetzen im Laufe der Zeit Festanstellungen wahrscheinlicher gemacht hat.[24]

Einen vergleichbaren Schutz gibt es auf globaler Ebene nicht – in anderen regionalen Handelsblöcken wie dem NAFTA ist er deutlich schwächer. Die Geschichte der Vereinigten Staaten selbst zeigt, wie schwer sich Einzelstaaten mit der Angleichung der Arbeitsbedingungen tun.

Anfang des 20. Jahrhunderts wuchs in mehreren US-Bundesstaaten die Sorge darüber, dass viele vor allem ältere Menschen über keine soziale Absicherung verfügten. Einzelne Bundesstaaten befürchteten aber, dass die Einführung von Sozialversicherungen eine hohe Steuerlast für die ansässige Industrie nach sich ziehen würde, was wiederum zu Wettbewerbsnachteilen gegenüber Bundesstaaten ohne Rentensystem führen könnte.[25] Die mangelnde Zusammenarbeit führte zu weitgehend unzureichender sozialer Absicherung, was durch die Weltwirtschaftskrise noch verschärft wurde. 1934 lebte die Hälfte der über 65-Jährigen in Armut.[26] Erst mit dem Social Security Act von 1935 gelang es den Bundesstaaten, sich untereinander über eine Sozialversicherung abzustimmen.

In vergleichbarer Weise nimmt die EU eine Koordinationsrolle ein, die es den Ländern gemeinsam erlaubt, Ziele zu erreichen, die sie alleine nicht erreichen könnten. Und die EU wiederum ist in der Lage, einige ihrer Standards weltweit zu exportieren. So ist die EU für 80 Länder der wichtigste Handelspartner, während dies für die Vereinigten Staaten nur auf gut 20 Länder zutrifft.[27] Die EU kann somit durch ihre Handelsabkommen[28] auf hohen Arbeits- und Produktstandards bestehen und den Schutz lokaler Produzenten gewährleisten. Das kürzlich geschlossene Handelsabkommen mit Kanada umfasst beispielsweise 143 geschützte geografische Angaben.

Aber die Macht der EU, Regeln festzulegen, geht über Handelsabkommen hinaus. Da Einfuhren in die EU die hiesigen Standards einhalten müssen, kommt es durch Skaleneffekte dazu, dass diese Produktionsstandards in allen Ländern angewendet werden. Dies wird auch als „Brüssel-Effekt“ [29] bezeichnet, wodurch die EU faktisch die globalen Regeln in einer Vielzahl von Bereichen festlegt.

All dies gibt den EU-Ländern eine einzigartige Fähigkeit, globale Standards auf das Niveau ihrer eigenen anzuheben und einen Unterbietungswettlauf effektiv zu unterbinden.

Institutionen und Regeln

Es ist daher klar, dass die europäischen Länder in einem global und regional derart integrierten Wirtschaftssystem ein starkes Interesse an einer Zusammenarbeit haben, um ihre Souveränität auszuüben. Allerdings bestehen unterschiedliche Meinungen darüber, wie diese organisiert werden sollte.

Einige halten eine Form der Zusammenarbeit für ausreichend, die von Fall zu Fall und unter Federführung der nationalen Regierungen erfolgt. Und es gibt tatsächlich einige historische Beispiele für erfolgreiche Übereinkünfte dieser Art. Wenn alle Seiten gleichermaßen profitieren, kann eine eher lockere Zusammenarbeit tragfähig sein. Ein Beispiel hierfür ist der Bologna-Prozess, der geholfen hat, die Bildungsstandards zwischen den Ländern anzupassen und Hochschulabschlüsse in den Mitgliedsländern des Europarats gegenseitig anzuerkennen.[30]

Es ist aber auch klar, dass eine lediglich lockere Kooperation nicht ausreicht, wenn Zusammenarbeit besonders dringend ist. Wenn Länder Anreize haben alleine zu handeln oder aber wenn Ansteckungseffekte zwischen großen und kleinen Ländern asymmetrisch ausfallen, dann entstehen Koordinierungsprobleme.[31] In diesen Fällen sind engere Formen der Zusammenarbeit nötig, um die unterschiedlichen Interessen in Einklang zu bringen.

Die EU hat bislang zwei Arten der Zusammenarbeit angewendet. In einigen Fällen haben wir gemeinsame Institutionen geschaffen und mit exekutiven Befugnissen ausgestattet, so zum Beispiel die Europäische Kommission in der Handelspolitik oder die EZB in der Geldpolitik. In anderen Fällen verbleibt die Exekutivgewalt bei den nationalen Regierungen, wobei die Zusammenarbeit in Form gemeinsamer Regeln, wie beispielsweise in den Bereichen Steuern und Strukturpolitik, erfolgt.

Diese Bereiche der Wirtschaftspolitik wurden als zu spezifisch für die Situation in den einzelnen Ländern erachtet, um sie einer gemeinsamen Institution zu übertragen. Man glaubte, diese Bereiche am besten steuern zu können, indem Länder ihre Befugnisse wahren und so ihre jeweiligen Besonderheiten berücksichtigen. Ein regelbasierter Ansatz schien demnach die einzig folgerichtige Option zu sein. Allerdings muss man heute fragen, wie erfolgreich dieser Ansatz war.

In den Bereichen, in denen Exekutivgewalt auf EU-Institutionen übertragen wurde, ist man sich weitgehend einig darüber, dass diese gute Arbeit geleistet haben. Durch die Handelspolitik wurden neue Märkte erschlossen. Die EU gehört 36 Freihandelsabkommen an – die Vereinigten Staaten 20.[32] Die Geldpolitik hat ihren Auftrag erfolgreich erfüllt.

In den Bereichen der regelbasierten Zusammenarbeit fällt das Fazit weniger positiv aus. Die EU-Fiskalregeln bilden einen wichtigen Rahmen für die Bewertung der Haushaltspolitik. Aber es war bisweilen schwierig, diese Regeln wirksam umzusetzen oder zu erklären. Im Bereich der Strukturpolitik, haben die länderspezifischen Empfehlungen nur begrenzt Wirkung gezeigt – jedes Jahr wurden weniger als 10 % von ihnen umgesetzt.[33]

Dass die beiden Methoden der Zusammenarbeit zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, liegt nicht an Qualitätsunterschieden zwischen europäischen und nationalen Behörden. Vielmehr ergeben sie sich aus dem grundlegenden Unterschied zwischen Regeln und Institutionen. Es gibt zwei Gründe dafür, warum sich Institutionen als besser erwiesen haben.

Erstens sind Regeln im Allgemeinen statisch und verpflichten Länder, sich an bestimmte Maßnahmen zu halten, während Institutionen Ziele erreichen müssen. Regeln können bei unvorhergesehenen Ereignissen nicht schnell angepasst werden, während Institutionen dynamisch und flexibel reagieren können. Dieser Unterschied ist äußerst wichtig, wenn sich – wie so oft – die wirtschaftlichen Bedingungen verändern. Auch für die Menschen ist dieser Unterschied von Bedeutung, da sie letztlich mehr an den wahrnehmbaren Ergebnissen der Wirtschaftspolitik interessiert sind. Die Geldpolitik der EZB während der Krise ist ein Beispiel dafür, wie Institutionen flexibler agieren können.

Die EZB stand vor einer Reihe von Herausforderungen, die kaum vorherzusehen waren, als unser Mandat festgelegt wurde. Doch der Vertrag über die Arbeitsweise der EU lässt uns Spielraum, wie wir unseren Auftrag der Preisstabilität erfüllen. Dadurch konnten wir einige unkonventionelle Maßnahmen ergreifen, um die Inflation mittelfristig weiterhin mit unserem Ziel in Einklang zu bringen. Weder eine Geldpolitik nach starren Regeln noch die Beschränkung auf konventionelle geldpolitische Instrumente hätten dafür ausgereicht.

Der Ermessensspielraum und die Flexibilität beim Einsatz unserer Instrumente haben dazu beigetragen, unsere Glaubwürdigkeit zu stärken. Flexibilität und Glaubwürdigkeit haben sich in diesem Fall gegenseitig verstärkt.

Im Gegensatz dazu verlieren Regeln ihre Glaubwürdigkeit, wenn sie nach Ermessen angewendet werden. Regeln werden untergraben, wenn sie von den Ländern immer dann verändert oder umgangen werden, sobald sie verbindlich sind. Es wird aber immer zu Umständen kommen, die nicht abzusehen waren, als die Regeln festgelegt wurden, und die nun flexibles Handeln erfordern. Es gibt also einen unvermeidlichen Konflikt zwischen Glaubwürdigkeit und Flexibilität.

Gerade in der Wirtschaftspolitik führt ein regelbasierter Ansatz immer wieder zu Spannungen. Eine Weiterentwicklung hin zu einem institutionellen Ansatz erfordert jedoch zwingend Vertrauen zwischen den Ländern. Und derartiges Vertrauen wiederum verlangt, dass Regeln verlässlich eingehalten werden – aber auch, dass Regierungen gute Kompromisse finden und diese ihren Bürgerinnen und Bürgern angemessen vermitteln können, wenn die Umstände Flexibilität erfordern.

Der Schritt hin zu einem institutionellen Ansatz bleibt jedoch weiterhin notwendig.

Die jüngste Initiative der Europäischen Kommission zur internationalen Rolle des Euro ist ein weiteres Beispiel dafür, dass wir vom derzeitigen System aus unterschiedlichen Gesetzen und Ad-hoc-Regelungen zu einem System übergehen müssen, das auf Harmonisierung und Institutionen basiert. Zunehmende Handelsspannungen und der verbreitete Einsatz von Sanktionen als außenpolitisches Instrument haben dazu geführt, dass die einheimischen Gesetze der Vereinigten Staaten verstärkt außerhalb des Landes Anwendung finden. Dies geschieht, indem Strafzahlungen gegen ausländische Unternehmen verhängt werden und der Zugang zu US-Zahlungssystemen verhindert wird. Grundlage hierfür ist die zentrale Bedeutung des US-Finanzsystems und des US-Dollar im Welthandel.

Mehrere Regierungen in Europa sind der Ansicht, dass diese Situation durch eine stärkere internationale Rolle des Euro entschärft werden könnte. Aber wenn die Märkte die Möglichkeit einer stärkeren Rolle des Euro ernsthaft in Betracht ziehen sollen, müssen wir uns anschauen, welche Voraussetzungen für die Dominanz des Dollar ausschlaggebend sind. Die Liste ist lang, aber die Tatsache, dass der Dollar für einen integrierten Kapitalmarkt steht, ist sicherlich eine davon.[34] In ihrem aktuellen Entwicklungsstadium ist dies eine der Voraussetzungen, die die EU noch am ehesten erfüllen kann. Hierzu wären komplexe legislative und institutionelle Harmonisierungsmaßnahmen erforderlich, die jedoch kurzfristig umgesetzt werden könnten.

Der zweite Grund warum ein institutioneller Ansatz bessere Ergebnisse erzielen kann, liegt darin, dass Institutionen und ihre Handlungen einer klar definierten demokratischen Kontrolle unterworfen werden können. Gerade weil Institutionen mit einem klaren Auftrag und genau festgelegten Befugnissen ausgestattet sind, besteht eine direktere Verbindung zwischen Entscheidungen und Verantwortung.

Die EU verfügt bereits über viele Kanäle, über die ihre Bürgerinnen und Bürger eine demokratische Kontrolle ausüben können: zum einen über die nationalen Behörden im EU-Rat; und zum anderen über die Mitglieder des Europäischen Parlaments, die die EU-Institutionen im Auftrag der Wählerinnen und Wähler zur Rechenschaft ziehen. Tatsächlich hat inzwischen die Mehrheit der Europäerinnen und Europäer das Gefühl, dass ihre Stimme in der EU zählt.[35]

Es ist zu hoffen, dass die Rechenschaftspflicht der EU-Institutionen weiterhin gestärkt wird, da die Wahrnehmung der Legitimität ihres Handelns davon abhängt. Die Rolle des Europäischen Parlaments ist dabei von entscheidender Bedeutung. Von den Institutionen mit einem demokratischen Kontrollauftrag hat nur das Europäische Parlament eine europäische Perspektive.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist die zweite Säule der demokratischen Kontrolle. Seine Rolle ist es sicherzustellen, dass die EU-Institutionen ihre Mandate erfüllen. Da es keine europäische Regierung gibt, ist diese Rolle umso wichtiger.

Dass die Urteile des EuGH befolgt werden, ist eine notwendige Bedingung der Rechtsstaatlichkeit. Eine kohärente und einheitliche Auslegung des EU-Rechts in den 28 Mitgliedstaaten ist der Grundpfeiler des EU-Rechts als wirksame und autonome Rechtsordnung.[36] Eine grundlegende Funktion des Rechts ist es, Erwartungen zu stabilisieren, indem es eine zuverlässige Grundlage bietet, auf der Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen ihr Handeln organisieren und planen können.[37] Und diese Vorhersehbarkeit und Gewissheit ist für die Wirtschafts- und Währungsunion besonders wichtig.

Schlussbemerkungen

In der heutigen Welt sind die technologischen, finanziellen und wirtschaftlichen Verflechtungen so stark, dass nur die größten Länder in der Lage sind, unabhängig und zugleich souverän zu sein, und selbst das nicht einmal in vollem Umfang. Für die meisten anderen Nationalstaaten – und nicht zuletzt auch für die europäischen Länder – gilt, dass Unabhängigkeit nicht gleich Souveränität ist.

Die EU ist der institutionelle Rahmen, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht hat, in vielen Bereichen souverän zu sein. Es ist eine geteilte Souveränität, die besser ist als gar keine. Es ist eine Souveränität, die die nationalstaatliche Souveränität ergänzt. Es ist eine Souveränität, die die Zustimmung der Europäerinnen und Europäern findet.

Die EU ist ein politischer Erfolg. Sie wurde innerhalb der internationalen Ordnung aufgebaut, die nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden ist. Sie hat die Werte Freiheit, Frieden und Wohlstand, auf denen diese Ordnung beruht, getreu ausgelegt.

Die EU ist ein wirtschaftlicher Erfolg, weil sie ein Umfeld geschaffen hat, in dem die Tatkraft ihrer Bürgerinnen und Bürger zu weit verbreitetem und anhaltendem Wohlstand geführt hat. Dieser Wohlstand basiert auf dem Binnenmarkt und wird durch die einheitliche Währung geschützt. Die letzten zehn Jahre haben uns auf dramatische Weise die Defizite nationaler Politiken und die Notwendigkeit einer engeren Zusammenarbeit innerhalb der EU und darüber hinaus vor Augen geführt.

Eine lang anhaltende Weltwirtschaftskrise, beispiellose Migrationsströme und Ungleichheiten, verschärft durch starke Vermögenskonzentrationen infolge des technischen Fortschritts, haben zu Verwerfungen in einer bis dato relativ stabilen politischen und wirtschaftlichen Ordnung geführt.

Veränderung ist nötig. Es gibt allerdings verschiedene Wege, um sie zu erreichen. Eine Möglichkeit ist, dass uralte Ideen, die den größten Teil unserer Geschichte geprägt haben, wiederbelebt werden. Wie zum Beispiel die, dass der Wohlstand einiger notwendigerweise die Armut anderer nach sich zieht. Internationale und supranationale Organisationen verlieren als Orte für Verhandlungen und Kompromisslösungen an Bedeutung. Das Ich und die eigene Identität werden zum Maß jeder Politik. In einer solchen Welt sind Freiheit und Frieden nur noch eine Nebensache, auf die man gegebenenfalls verzichten kann.

Aber wenn wir wollen, dass diese Werte unentbehrlich und grundlegend bleiben, dann müssen wir einen anderen Weg gehen: die bestehenden Institutionen an den Wandel anpassen. Dies ist bislang auf Widerstand gestoßen, weil unvermeidliche politische Schwierigkeiten auf nationaler Ebene immer vorrangig erschienen. Diese Reformscheu hat manchen zweifeln lassen, ob die Institutionen überhaupt in der Lage sind, auf gegenwärtige Entwicklungen wirksam zu reagieren. Und sie hat die Stimme derer gestärkt, die diese Institutionen einfach abschaffen wollen.

Über eines muss man sich jedoch im Klaren sein: Der Wandel muss so tiefgreifend sein wie die Ereignisse, die die Zerbrechlichkeit der bestehenden Ordnung offengelegt haben. Und er muss in seiner Reichweite die gesamte geopolitische Ordnung umfassen, die im Begriff ist, sich in einer für Europa ungünstigen Weise zu ändern.

Die EU wollte Souveränität schaffen, wo es keine gab. Es ist nicht überraschend, dass in einer Welt, in der jeder Kontakt zwischen den Großmächten immer mehr zu einem Reibungspunkt wird, die außenpolitischen Herausforderungen für die Existenz der EU immer bedrohlicher werden. Hierauf gibt es nur eine Antwort: Wir müssen zu unserer gemeinsamen Vision und zum gemeinsamen Handeln zurückfinden. Nur so können derart unterschiedliche Länder zusammengehalten werden.

Das ist nicht nur eine Hoffnung, sondern ein Streben, dem politische und wirtschaftliche Vorteile zugrunde liegen. Aber wir stehen auch vor innenpolitischen Herausforderungen, die für die Zukunft der EU nicht minder wichtig sind. Wir müssen auf die Wahrnehmung reagieren, dass es in der EU an Gerechtigkeit mangelt – zwischen Ländern und Gesellschaftsschichten. Wir müssen zunächst zuhören, dann handeln und erklären.

Daher sind vor allem Einheit und Gerechtigkeit als Leitfaden für die politische Gestaltung in Europa geboten. Abschließend möchte ich an die Worte des emeritierten Papstes Benedikt XVI. in einer bekannten Rede vor 38 Jahren erinnern: Zur Nüchternheit zu stehen, die das Mögliche tut und nicht mit heißem Herzen nach dem Unmöglichen schreit, das ist freilich immer schwer; die Stimme der Vernunft ist nicht so laut wie der Schrei der Unvernunft ... Aber in Wahrheit besteht die politische Moral gerade darin, der Verführung der großen Parolen zu widerstehen ... Nicht der abenteuerliche Moralismus ist moralisch ... Nicht die Kompromisslosigkeit, sondern der Kompromiss ist in den politischen Dingen die wahre Moral.[38]

[1]Reflexionspapier von Monnet, J. (1965), Les Portes, Archives de la Fondation Jean Monnet pour l’Europe, August.
[2]Europäische Kommission (2018), Die öffentliche Meinung in der Europäischen Union, in: Standard-Eurobarometer 90 – Herbst 2018, Generaldirektion Kommunikation, Europäische Kommission, Brüssel.
[3]John Locke (1690), An Essay concerning the true original, extent and end of civil Government.
[4]UNCTAD (2018), World Investment Report 2018: Investment and New Industrial Policies.
[5]Umstritten ist, ob sich die Technologie in Zukunft so entwickeln wird, dass globale Wertschöpfungsketten an Bedeutung verlieren. Technologien wie 3-D-Druck oder Robotik könnten die örtliche Produktion von deutlich mehr Produkten ermöglichen. Einige Wissenschaftler sind der Ansicht, dass der technologische Wandel das Offshoring bislang nur geringfügig verlangsamt hat, während andere eine signifikantere Wende erwarten. Siehe Koen De Backer, K., Menon, C., Desnoyers-James, I. und Moussiegt, L. (2016), Reshoring: Myth or Reality?, in: OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, Nr. 27, OECD Publishing; Baldwin, R. (2016), The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization, Harvard University Press.
[6]OECD (2018), Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2018/1, Kapitel 2.
[7]in ‘t Veld, J. (2019), Quantifying the Economic Effects of the Single Market in a Structural Macromodel, European Economy Discussion Paper, Nr. 094, Europäische Kommission, Februar.
[8]Es wird ein kontrafaktisches Szenario angenommen, in dem die WTO-Regeln für den Handel gelten und die Meistbegünstigungsklausel für Zölle auf Güter angewendet wird. Was nichttarifäre Handelshemmnisse betrifft, stützt sich das Szenario auf Schätzungen, die für den Handel zwischen der EU und den Vereinigten Staaten berechnet wurden. Siehe in ‘t Veld, J. (2019), a. a. O.
[9]Gemessen am KKP-bereinigten BIP.
[10]Ohne den Handel innerhalb der EU.
[11]Weitere Einzelheiten finden sich in EZB (2015), The international role of the euro, Frankfurt am Main, Juli.
[12]Siehe Gopinath, G., Itskhoki, O. und Rigobon, R. (2010), Currency Choice and Exchange Rate Pass-through, in: American Economic Review, Bd. 100, Nr. 1, S. 304-336.
[13]Siehe Falagiarda, M., McQuade, P. und Tirpák, M. (2015), Spillovers from the ECB’s non-standard monetary policies on non-euro area EU countries: evidence from an event-study analysis, in: ECB Working Paper Series, Nr. 1869; Potjagailo, G. (2017), Spillover effects from Euro area monetary policy across Europe: A factor-augmented VAR approach, in: Journal of International Money and Finance, Bd. 72 (April), S. 127-147; Bäurle, G., Gubler, M. und Känzig, D. (2017), International inflation spillovers – the role of different shocks, in: Swiss National Bank Working Papers, Nr. 7/2017.
[14]Siehe Draghi, M. (2018), Europe and the euro 20 years on, Rede von Mario Draghi, Präsident der EZB, anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde in Wirtschaftswissenschaften durch die Scuola Superiore Sant‘Anna in Pisa am 15. Dezember.
[15]Siehe Blind, K., Mangelsdorf, A., Niebel, C. und Ramel, F. (2018), Standards in the global value chains of the European Single Market, in: Review of International Political Economy, Bd. 25, Ausgabe 1, S. 28-48; Nadvi, K. (2008), Global standards, global governance and the organization of global value chains, in: Journal of Economic Geography, Bd. 8, Ausgabe 3, S. 323-343.
[16]Siehe Devereux, M. et al. (2008), Do countries compete over corporate tax rates?, in: Journal of Public Economics, Bd. 92, Ausgabe 5-6, S. 1210-1235.
[17]OECD (2018), Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2018/1, OECD Publishing, Paris.
[18]Siehe Europäische Kommission (2018), Vermeidung der Körperschaftssteuer: neue EU-Vorschriften zur Beseitigung der größten Schlupflöcher ab 1. Januar, Pressemitteilung, Brüssel, 30. Dezember.
[19]Verbundene Rechtssachen T-131/16, Belgien gegen Europäische Kommission und T-263/16, Magnetrol International gegen Europäische Kommission, Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2019.
[20]Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung).
[21]Durchführungsverordnung (EU) 2016/2286 der Kommission vom 15. Dezember 2016 zur Festlegung detaillierter Vorschriften über die Anwendung der Regelung der angemessenen Nutzung und über die Methode zur Prüfung der Tragfähigkeit der Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge sowie über den von Roaminganbietern für diese Prüfung zu stellenden Antrag.
[22]Grenzüberschreitende Zahlungen – Verordnung (EG) 924/2009. Die Änderung der Verordnung, mit der die Vorschriften gestärkt werden sollen, befindet sich in der Schlussphase. Siehe Pressemitteilung des Europäischen Parlaments.
[23]Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Irland, Italien, Spanien, Schweden und das Vereinigte Königreich.
[24]OECD (2010), Have equal-treatment laws improved job quality for part-time workers?, Kasten 4.3, in: OECD Employment Outlook 2010: Moving Beyond the Jobs Crisis.
[25]Report of the Massachusetts Commission on Old Age Pensions, Annuities, and Insurance, 1910.
[26]DeWitt, L. (2010), The Development of Social Security in America, Social Security Bulletin, Bd. 70, Nr. 3.
[27]http://ec.europa.eu/trade/policy/eu-position-in-world-trade/
[28]Um beispielsweise am Allgemeinen Präferenzschema der EU teilnehmen zu können, müssen Entwicklungsländer die wichtigsten UN-Menschenrechtskonventionen und Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation umsetzen.
[29]Bradford, A (2012), The Brussels effect, Northwestern University Law Review, Bd. 102, Nr. 1.
[30]Siehe Europäische Kommission/EACEA/Eurydice (2018), The European Higher Education Area in 2018: Bologna Process Implementation Report, Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union.
[31]Eine Erörterung dieser Phänomene im US-Kontext findet sich in Inman, R. und Rubinfeld, D. (1997), Rethinking Federalism, in: Journal of Economic Perspectives, Bd. 11, Ausgabe 4, Herbst 1997.
[33]Capella-Ramos, J. (2018), Länderspezifische Empfehlungen zur Wirtschaftspolitik im Rahmen des Europäischen Semesters 2018, in: Wirtschaftsbericht, Ausgabe 5/2018, EZB.
[34]Eine ausführlichere Erörterung der Politik, die für eine Stärkung der internationalen Rolle des Euro erforderlich ist, findet sich in Cœuré, B. (2019), The euro’s global role in a changing world: a monetary policy perspective, Rede beim Council on Foreign Relations, New York City, 15. Februar.
[35]Europäische Kommission (2018), a. a. O.
[36]Rechtssache 6/64, Costa gegen E.N.E.L., Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 1964, S. 594; Rechtssache 314/85, Foto-Frost gegen Hauptzollamt Lübeck-Ost, Urteil des Gerichtshofes vom 22. Oktober 1987, Absätze 15-16.
[37]Habermas, J. (2008 Neuauflage), Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy, übersetzt von William Rehg, MIT Press, S. 144 ff; Luhmann, N. (1995), Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp, S. 150-3.
[38]Predigt in der Kirche Sankt Winfried, Bonn, 26. November 1981.

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