Die Grenzen des Zugangs zu Zentralbankliquidität in der Bankenabwicklung

Vortrag von Yves Mersch, Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank, im Rahmen der IMFS Distinguished Lecture Series, Goethe-Universität Frankfurt, 30. Januar 2018

1. Einleitung

In meinem heutigen Vortrag werde ich über die Bereitstellung von Zentralbankliquidität für Institute sprechen, die kurz vor der Abwicklung stehen oder abgewickelt werden. Dieses Thema hat unlängst in der Öffentlichkeit großes Interesse geweckt.

Diskussionen darüber finden im breiteren Kontext der Vollendung der europäischen Bankenunion statt. Doch ein einheitliches europäisches Einlagensicherungssystem in Verbindung mit einem wirksamen, gemeinsamen Sicherungsmechanismus für die Abwicklung von Banken gibt es nach wie vor nicht.

Auch wenn mit Blick auf diese beiden Punkte noch einiges zu tun ist, müssen Banken planen und sich Liquidität beschaffen können – selbst dann, wenn sie als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend eingestuft sind oder der Abwicklungsprozess eingeleitet wurde.

Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit Zentralbanken diese Liquidität bereitstellen sollten.

Die EZB vertritt seit jeher ein und dieselbe Auffassung: Bei der Abwicklungsplanung sollte nicht automatisch davon ausgegangen werden, dass die Zentralbank Liquidität bereitstellt – sei es über geldpolitische Geschäfte oder in Form von Notfall-Liquiditätshilfe. Abwicklungsmaßnahmen sollten von den Anteilseignern und Gläubigern der betreffenden Bank finanziert werden, gegebenenfalls auch vom Staat oder auf EU-Ebene – aber nicht von Zentralbanken.

Das heißt natürlich nicht, dass ein Institut, das die Zentralbankanforderungen für die Bereitstellung von Liquidität ansonsten erfüllt, keine Zentralbankmittel erhalten kann.

2. Grundsätze und verschiedene Ziele der Liquiditätsbereitstellung

Bevor ich ins Detail gehe, möchte ich anmerken, dass unterschieden werden muss zwischen den Akteuren, die Liquidität bereitstellen, den Zielen, die mit der Liquiditätsbereitstellung verfolgt werden, und den Nutznießern dieser Finanzmittel.

Betrachten wir zunächst die Akteure. Hier gibt es zwei Gruppen: einerseits die Zentralbanken, die Liquidität in Erfüllung ihrer Aufgaben auf nationaler Ebene und auf Ebene des Eurosystems bereitstellen, und andererseits staatliche Stellen und supranationale Behörden.

Notenbanken sind nicht an politische Weisungen seitens der Regierungen gebunden. Sie können also nicht zur Bereitstellung von Liquidität gezwungen werden; vielmehr muss dies ihre freie und unabhängig getroffene Entscheidung sein. Dabei ist unerheblich, ob die Zentralbank Liquidität bereitstellt, um die ihr durch das Primärrecht übertragenen Ziele zu erreichen oder um gemäß den nationalen Rechtsvorschriften ihre Funktion als Kreditgeber der letzten Instanz („Lender of last resort“) auszuüben.

Kommen wir nun zu den Zielen. Liquidität kann bereitgestellt werden, um das vorrangige Ziel einer Zentralbank zu erreichen: Preisstabilität. Dies gilt unbeschadet der Unterstützung nationaler Zentralbankziele und der Gewährleistung von Finanzstabilität, wozu das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) lediglich einen Beitrag leistet. Liquidität kann aber auch im Rahmen sonstiger wirtschaftlicher oder finanzpolitischer Maßnahmen zur Verfügung gestellt werden. Während die zuerst erwähnten Ziele Aufgabe der Zentralbanken des Eurosystems sind, fallen die wirtschaftlichen und finanzpolitischen Maßnahmen ganz klar in den Zuständigkeitsbereich staatlicher Stellen. Zentralbanken können Befugnisse nur innerhalb ihres Mandats ausüben und Liquidität somit nur für Zwecke bereitstellen, die ihnen per Gesetz übertragen wurden.

Was die Nutznießer anbelangt, so können sowohl solvente als auch insolvente Institute Mittel erhalten. Die Bereitstellung von Liquidität für solvente Institute ist eine klassische Zentralbankaufgabe und damit eine zeitlich begrenzte Maßnahme. Insolvente Institute können auch für längere Zeit Mittel erhalten; dies ist allerdings Aufgabe der jeweiligen Regierung und unterliegt einer Prüfung seitens der Wettbewerbsbehörden.

Lassen Sie mich zunächst über die Bereitstellung von Liquidität durch Zentralbanken sprechen.

Grundsätzlich haben Kreditinstitute im Wesentlichen zwei Möglichkeiten, sich Übernachtliquidität bei der Zentralbank zu beschaffen: zum einen über geldpolitische Geschäfte des Eurosystems, zum anderen in Form von Notfall-Liquiditätshilfe, kurz ELA (für „Emergency Liquidity Assistance“). Mit diesen beiden Liquiditätsquellen werden unterschiedliche Ziele verfolgt, für ihre Bereitstellung gelten verschiedene Rechtsrahmen.

Unser gesetzlicher Auftrag ist, dass wir zu jeder Zeit das Preisstabilitätsziel des Eurosystems im Einklang mit einer funktionierenden offenen Marktwirtschaft verfolgen. Daraus ergibt sich, dass die Bereitstellung von Liquidität letztlich zum Funktionieren der Realwirtschaft beitragen muss. Das Eurosystem stellt Liquidität für Institute bereit, die am geldpolitischen Transmissionsmechanismus beteiligt sind. Die Teilnahme an diesem Mechanismus bedeutet im Grunde, dass der Realwirtschaft Liquidität zugeführt wird. Erhalten nicht am Transmissionsmechanismus beteiligte Institute Finanzhilfen, so handelt es sich dabei um Struktur- oder Wirtschaftspolitik bzw. Politik zur Förderung der Finanzstabilität. Geht es um die Finanzstabilität, so kann die Zentralbank jedoch nur im Rahmen ihres Mandats unterstützend wirken oder einen Beitrag leisten.

Mehr noch: Wenn das Eurosystem Liquidität im Rahmen geldpolitischer Geschäfte bereitstellt, muss es dabei auch anderen im Primärrecht festgelegten Anforderungen entsprechen. Insbesondere muss die Kreditvergabe auf angemessenen Sicherheiten beruhen und das Verbot der monetären Finanzierung eingehalten werden. Das Eurosystem sollte angemessen vor sämtlichen Risiken geschützt sein, die mit seinem Kreditgeschäft verbunden sind. Auf diesen Punkt werde ich später zurückkommen. Wie bereits erwähnt, spielt die Unabhängigkeit der Zentralbank ebenfalls eine wichtige Rolle, da eine Zentralbank auch in Krisenzeiten nicht angewiesen werden kann, Liquidität bereitzustellen. Die Zentralbank muss die Situation des betreffenden Instituts prüfen und dann eine unabhängige Entscheidung treffen.

Gestatten Sie mir ein paar Anmerkungen zum Verbot der monetären Finanzierung, eine wichtige Anforderung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, die bei der Bereitstellung von Zentralbankliquidität (auch im Zusammenhang mit Abwicklungen) eingehalten werden muss. Vor jeder Bereitstellung von Liquidität muss auf Einzelfallbasis geprüft werden, dass nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstoßen wird.

Die EZB hat in ihren öffentlich zugänglichen Konvergenzberichten und ihren Stellungnahmen wiederholt darauf hingewiesen, dass die Finanzierung von Kreditinstituten durch Zentralbanken ohne Bezug zu Zentralbankaufgaben mit dem Verbot der monetären Finanzierung unvereinbar ist, auch wenn die Mittel unabhängig und im alleinigen Ermessen vergeben werden. Dies gilt insbesondere für die Unterstützung insolventer Kredit- und/oder sonstiger Finanzinstitute. Für die Finanzierung insolventer Institute ist die jeweilige Regierung zuständig. Die EZB hat Kriterien ausgearbeitet, anhand derer zwischen Regierungs- und Zentralbankaufgaben unterschieden werden kann. Sie hat zudem mehrfach klargestellt, dass Zentralbanken zwar in Abwicklungsmaßnahmen eingebunden werden können, diese aber nicht finanzieren sollten. Nationale Zentralbanken könnten Abwicklungsmaßnahmen auch im Namen und für Rechnung Dritter durchführen, also für Regierungen oder staatliche Stellen. In diesem Fall würde die Zentralbank jedoch nicht selbst Liquidität bereitstellen, sondern diese Aufgaben wie ein Stellvertreter ausführen.

Gemäß dem Primärrecht können Kredite nur gegen „angemessene Sicherheiten“ vergeben werden. Auf Basis dieser grundlegenden Anforderung legt das Eurosystem die Regeln und Bedingungen fest, wann eine Sicherheit für geldpolitische Zwecke akzeptabel oder „angemessen“ ist. Das entsprechende Rahmenwerk besteht aus verschiedenen Rechtsakten und -instrumenten der EZB (hier ist insbesondere die Leitlinie über die allgemeine Dokumentation zu nennen). Im Zusammenhang mit dem geldpolitischen Handlungsrahmen des Eurosystems bedeutet angemessene Sicherheit, dass die Sicherheit die Zentralbank vor sämtlichen Verlusten bei Kreditgeschäften schützen muss, da diese Verluste grundsätzlich gemeinsam getragen werden. Das Eurosystem muss gemäß Primärrecht also wie ein abgesicherter Gläubiger handeln. In der Praxis wird dies mittels Verpfändungs- oder Rückkaufvereinbarungen gewährleistet, die angemessen durch Vermögenswerte gesichert sind, welche unverzüglich in Besitz genommen, übertragen und/oder veräußert werden können. Ein wichtiger Punkt in diesem Zusammenhang ist, dass eine bloße Garantie nach unserem Handlungsrahmen zu keiner Zeit als angemessene Sicherheit galt. Garantien können nur eine begrenzte Rolle spielen, nämlich als Ausgleich der geringeren Kreditqualität einer Sicherheit, die von einem finanziell soliden Geschäftspartner gestellt wurde. Eine Garantie kann unter keinen Umständen die mangelnde finanzielle Solidität eines Geschäftspartners, fehlende Sicherheiten oder eine Kombination aus beiden Faktoren ausgleichen, was in einem Abwicklungsszenario häufig der Fall ist.

Mit einer staatlichen Garantie kann eine Insolvenz nur dann abgewendet werden, wenn ihr Wert zuvor an den Märkten getestet wurde. Dient eine staatliche Garantie dazu, die Märkte außen vor zu lassen und durch Zentralbankliquidität zu ersetzen, so widerspricht dies dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb und könnte als Umgehung des Verbots der monetären Finanzierung betrachtet werden.

So ist bereits strittig, inwieweit der Geschäftspartner das Kriterium der finanziellen Solidität erfüllen kann. Wie eben erwähnt, besteht eine wichtige Anforderung unseres Handlungsrahmens darin, dass Sicherheiten problemlos zum Marktpreis verwertet und veräußert werden können. Bei einer bloßen Garantie ist dies nicht offensichtlich; sie bietet somit ein Maß an Schutz, das aus rechtlicher Sicht nicht mit dem einer angemessenen Sicherheit vergleichbar ist. Könnten alle aufsichtlichen und regulatorischen Schwachstellen durch eine Garantie beseitigt werden, so würde dies den gesamten Rahmen der aufsichtlichen und geldpolitischen Interventionen schwächen und im Fall staatlicher Garantien sogar die Wettbewerbsgrundsätze einer offenen Marktwirtschaft untergraben. Dies würde vor allem dann gelten, wenn eine dingliche Garantie durch eine Pauschalgarantie ad personam für eine Bank ersetzt würde. Warum also nicht einfach allen Banken zwecks Gewährleistung der Finanzstabilität eine Garantie gewähren? Eine „Allzweck-Garantie“, die Zentralbanken akzeptieren müssen, ist die Übertragung der Geldschöpfung an den Staat auf EU- oder nationaler Ebene. In der Vergangenheit wurden staatlich garantierte Bankschuldverschreibungen zur Eigennutzung zwar akzeptiert, diese Möglichkeit wurde jedoch rasch vom EZB-Rat eingeschränkt.

Neben der Anforderung einer „angemessenen Besicherung“ schützt auch die Vorgabe, dass Transaktionen nur mit finanziell soliden Geschäftspartnern durchgeführt werden dürfen, das Eurosystem vor möglichen Verlusten.

Ohne näher auf technische Details einzugehen, möchte ich festhalten, dass Geschäftspartner für Kreditgeschäfte des Eurosystems bestimmte Zulassungskriterien erfüllen müssen. Im Wesentlichen muss ein Unternehmen nicht nur ein zugelassenes Kreditinstitut oder eine Zweigstelle sein, sondern auch eine solide Finanzlage aufweisen. Gemäß Artikel 18.1 der Satzung des ESZB darf Liquidität auch für „Kreditinstitute und Marktteilnehmer“ bereitgestellt werden, beispielsweise für Finanzmarktinfrastrukturen wie Clearinghäuser, die als zentrale Kontrahenten fungieren. Auf diesen besonderen Fall gehe ich hier nicht weiter ein. Ich bezweifle aber, dass ein Kreditinstitut, das sich in oder kurz vor der Abwicklung befindet, noch Marktteilnehmer ist, wenn die Zentralbank sein einziger oder wichtigster Geschäftspartner ist. Die finanzielle Solidität der jeweiligen Geschäftspartner wird laufend vom Eurosystem geprüft. Dabei werden vor allem die gemeldeten Kapital-, Liquiditäts- und Verschuldungsquoten der Unternehmen berücksichtigt. Die spezifischen Zulassungskriterien sind in unserem Handlungsrahmen und insbesondere der Leitlinie über die allgemeine Dokumentation zu finden.

Ich möchte an dieser Stelle erwähnen, dass der EZB-Rat in Einzelfällen auch Ermessensentscheidungen treffen kann, sofern dies erforderlich ist. So kann er in Fällen, in denen begründete aufsichtliche Bedenken bestehen, bestimmte Vermögenswerte als Sicherheiten, aber auch Geschäftspartner ablehnen, obwohl die Zulassungskriterien erfüllt sind.

Ich möchte nun auf die zweite Quelle von Zentralbankliquidität zurückkommen: die Notfall-Liquiditätshilfe oder „ELA“.

Nationale Zentralbanken können Notfall-Liquiditätshilfe auf Grundlage ihrer nationalen Zuständigkeiten und zur Erreichung nationaler Ziele bereitstellen, d. h. zur Wahrung von Finanzstabilität, wenn ein solventes Unternehmen vorübergehend Liquiditätsprobleme hat.

Auch die Bereitstellung von ELA muss durch ausreichende Sicherheiten gedeckt sein. Sie muss ferner den Bestimmungen des Primärrechts entsprechen, z. B. dem Verbot der monetären Finanzierung, und sollte den Aufgaben und Zielen des ESZB nicht zuwiderlaufen. Andernfalls kann der EZB-Rat sie ablehnen.

Nun noch ein paar Anmerkungen zur Bereitstellung von Zentralbankgeld. Zentralbanken dürfen Liquidität nur zur Erreichung ihrer Ziele und zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen ihres Mandats bereitstellen. Im Zusammenhang mit dem Verbot der monetären Finanzierung hat die EZB zudem wiederholt darauf hingewiesen, dass die Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen eine staatliche Aufgabe ist. Bedeutet dies nun, dass für das Eurosystem keine Möglichkeit besteht, im Zusammenhang mit Abwicklungen Liquidität bereitzustellen? Die Antwort lautet: Nicht unbedingt, solange bei der Bereitstellung von Liquidität die Anforderungen erfüllt sind, die für die beiden eben beschriebenen Möglichkeiten der Bereitstellung von Zentralbankliquidität gelten. Für die Bereitstellung von Liquidität im Rahmen geldpolitischer Geschäfte sind diese Anforderungen sogar noch strenger als für Notfall-Liquiditätshilfen. So darf im Fall der Ausgliederung von Vermögenswerten Liquidität für den solventen Teil der Bank bereitgestellt werden, der an der geldpolitischen Transmission beteiligt ist, nicht jedoch für die Finanzierung der Ausgliederung selbst. Liquidität kann nach den allgemein geltenden geldpolitischen Regeln und unter Beachtung der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und in den Beschlüssen des EZB-Rats festgelegten Grenzen bereitgestellt werden. Aber ebenso wie die Bereitstellung von Zentralbankliquidität bei Abwicklungen nicht ausgeschlossen werden sollte, sollte sie auch nicht vorausgesetzt werden.

Genau deshalb wurde der Einheitliche Abwicklungsfonds eingerichtet: Abwicklungen sollten (abgesehen von den jüngsten staatlichen Insolvenzverfahren) nicht mehr vom Steuerzahler, sondern von den Banken selbst finanziert werden. Die Bereitstellung von Liquidität durch den Einheitlichen Abwicklungsfonds ist von zentraler Bedeutung für den Euroraum. Da diese Liquiditätsquelle jedoch noch nicht vollständig etabliert ist, stellt sich die Frage, wo die Liquidität herkommen soll. Ich vertrete die Auffassung, dass sie nicht von den Zentralbanken kommen kann, da die Finanzierung von Abwicklungen Aufgabe des Staates ist.

Das ist nicht neu: Dass Zentralbankliquidität weder vorausgesetzt noch ausgeschlossen werden sollte, ist in der Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie verankert und wurde auch von der EZB mehrfach betont.[1]

Ich werde nun auf die zweite Gruppe von Akteuren zu sprechen kommen, die bei Abwicklungen Liquidität bereitstellen: staatliche Stellen und supranationale Behörden. Zuvor möchte ich kurz auf den Einheitlichen Abwicklungsfonds eingehen.

Mit dem Einheitlichen Abwicklungsfonds wird sichergestellt, dass die Finanzierung von Abwicklungen im Rahmen des Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) einheitlich ist. Da sich der Fonds aus den Beiträgen speist, die auf nationaler Ebene von den Instituten im Zuständigkeitsbereich des Einheitlichen Abwicklungsausschusses in den 19 Mitgliedstaaten der Bankenunion erhoben werden, ist zudem gewährleistet, dass die Stabilisierung des Finanzsystems vom gesamten Finanzsektor finanziert wird. Der Fonds kann Unterstützung in Form von Garantien oder Darlehen gewähren, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind und soweit es für die wirksame Anwendung der Abwicklungsinstrumente im Abwicklungskonzept erforderlich ist.

Wie Sie vielleicht wissen, hat der Fonds seine vollständige Finanzausstattung jedoch noch nicht erreicht. Der Zielwert, mindestens 1 % der gedeckten Einlagen aller Kreditinstitute in der Bankenunion, soll in den ersten acht Jahren des Bestehens des Fonds – also bis Ende 2023 – erreicht werden. Somit verfügt der Fonds gegenwärtig nicht über ausreichende Mittel, um in großem Umfang Liquidität bereitstellen zu können.

Auch stellt sich die Frage, ob selbst im Endstadium ausreichend Mittel vorhanden sein werden, um einer massiven und weitreichenden Finanzkrise zu begegnen. Und wenn nicht, woher würde die Liquidität dann kommen? Derzeit mangelt es dem Fonds auch an einem gemeinsamen finanzpolitischen Sicherungsmechanismus, da die Meinungen über eine etwaige Vergemeinschaftung des aus Altlasten resultierenden Rekapitalisierungsbedarfs auseinandergehen. Eine meiner Kernbotschaften ist vor diesem Hintergrund, dass das Verbot der monetären Finanzierung eine solche finanzpolitische Vergemeinschaftung durch die Hintertür des Eurosystems verhindern würde.

Natürlich könnte es zu einer Finanzierungslücke kommen. Wie diese Lücke geschlossen werden sollte, ist auf Einzelfallbasis zu prüfen. Dabei ist auch die Verantwortung des jeweiligen Staates zu berücksichtigen, der die andere Quelle finanzieller Unterstützung in Abwicklungsfällen durch staatliche Hilfen darstellt.

Ich möchte jedoch nicht ausführen, wie auf solche zukünftigen Situationen reagiert werden könnte. Ich bin heute hier, um über die Grenzen der Bereitstellung von Zentralbankliquidität bei Abwicklungen zu sprechen. In diesem Zusammenhang möchte ich wiederholen: Bei der Abwicklungsplanung sollte nicht davon ausgegangen werden, dass die Zentralbank mit Liquidität in die Bresche springt.

3. Konkrete Beispiele

Lassen Sie mich nun einige konkrete Beispiele anführen. Es sollte klar zwischen zwei Fällen unterschieden werden, je nachdem, in welchem Stadium des Abwicklungsprozesses wir uns befinden – der Einstufung einer Bank als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend oder der Einleitung des Abwicklungsverfahrens.

Einstufung einer Bank als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend

Bevor Abwicklungsmaßnahmen ergriffen werden können, muss festgestellt werden, dass eine Bank ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt. Dies ist eine von drei Voraussetzungen (sogenannte Trigger), die zur Eröffnung eines Abwicklungsverfahrens kumulativ erfüllt sein müssen. Die beiden anderen Voraussetzungen lauten: keine private Refinanzierung am Markt und öffentliches Interesse, da die Abwicklung erforderlich ist, um ihre Ziele zu erreichen (Artikel 31 BRRD und Artikel 14 SRM-Verordnung).

In dieser Phase lässt sich allerdings noch nicht sagen, ob nach vernünftigem Ermessen Aussicht auf eine alternative Maßnahme des privaten Sektors oder eine Intervention durch die Aufsichtsbehörden besteht und ob eine Abwicklung im Interesse der Öffentlichkeit liegt. Gleichwohl verschlechtert sich gerade durch die Feststellung eines Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls unausweichlich das Risikoprofil der Bank.

Da die Aufsichtsbehörde die Bank mit der Feststellung „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ in die Abwicklung übergibt, kann die Bank nicht mehr finanziell solide sein, denn die Einhaltung der aufsichtlichen Kriterien wird per Definition von einer Behörde für mikroprudenzielle Aufsicht kontrolliert.

Grundsätzlich könnte eine solche Bank immer noch auf Zentralbankliquidität des Eurosystems zurückgreifen, sofern sie die Kriterien für Geschäftspartner erfüllt, vor allem die Kriterien der finanziellen Solidität und der ausreichenden notenbankfähigen Sicherheiten. In Anbetracht der Unsicherheit und der Risiken im Zusammenhang mit dem Geschäftspartnerrahmen des Eurosystems sehen unsere Regeln vor, dass der Zugang eines Instituts zu geldpolitischen Kreditinstrumenten von Zentralbanken des Eurosystems auf dem Niveau eingefroren wird, das zum Zeitpunkt der Feststellung eines Ausfalls oder wahrscheinlichen Ausfalls besteht. Und dieser Beschluss kann offensichtlich nur durch einen neuen Beschluss revidiert werden, wenn festgestellt wurde, dass alle Bedingungen für einen unbegrenzten Zugang wiederhergestellt sind.

Darüber hinaus kann der EZB-Rat aufgrund von Risikoerwägungen gegebenenfalls weitere Einschränkungen vornehmen und zum Beispiel den Zugang eines Instituts mit sehr niedrigen Kapitalquoten zu den geldpolitischen Kreditgeschäften aussetzen. Solche Beschlüsse würden auf Einzelfallbasis gefasst, um dem spezifischen Risiko der jeweiligen Gegenpartei zu begegnen.

Zur Veranschaulichung: Nehmen wir an, ein Institut verzeichnet Barmittelabflüsse, nachdem es als „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ eingestuft wurde. Da der Zugang zu den geldpolitischen Kreditgeschäften des Eurosystems zu den jeweils bestehenden Bedingungen eingefroren oder gegebenenfalls sogar noch weiter eingeschränkt wurde, kann das Institut seinen erhöhten Liquiditätsbedarf nicht auf diese Weise decken.

Was macht das Institut in einem solchen Fall? Vermutlich wird es bei seiner nationalen Zentralbank ELA beantragen, um den zusätzlichen Liquiditätsbedarf zu befriedigen. Wird das Institut von der zuständigen Aufsichtsbehörde als „solvent“ eingestuft und verfügt es über hinreichende, eindeutig benannte notenbankfähige Sicherheiten, wird ihm seine nationale Zentralbank höchstwahrscheinlich ELA gewähren.

Auf diese beiden Konzepte möchte ich kurz eingehen. Bei der von den mikroprudenziellen Behörden vorgenommenen Bewertung der „Solvenz“ nach der derzeitigen ELA-Vereinbarung wird eine Reihe vergangenheitsbezogener Indikatoren herangezogen – darunter die gemeldeten CET 1-, Tier-1- und Gesamtkapitalquoten – mit einer möglichen Nachfrist, falls eine Rekapitalisierung binnen eines begrenzten Zeitraums aussichtsreich erscheint. Diese Indikatoren werden wir künftig wahrscheinlich ändern, um – entsprechend der Entwicklung der Aufsichtspraxis – zukunftsorientierte Elemente aufzunehmen und um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ bedeutet, dass Institute in die Obhut der Abwicklungsbehörden gelangen. Dadurch werden wir genauere Informationen darüber erhalten, ob eine Bank solvent und eine Fortführung der Bereitstellung von ELA angemessen ist.

Was hinreichende Sicherheiten für die Zwecke von ELA sind, bestimmen derzeit die nationalen Zentralbanken (NZBen). Es ist jedoch unerlässlich, dass die zuständige NZB sowie das Eurosystem über ausreichend Informationen bezüglich der Sicherheiten verfügen. Genügen die Angaben nicht, so müssen bis zur Übermittlung der erforderlichen Informationen höhere Abschläge vorgenommen werden, um das erhöhte Risiko zu kompensieren.

Letztlich hängt die Bereitstellung von ELA vom nationalen Rahmen der jeweiligen NZB ab, da es sich dabei um eine einzelstaatliche Aufgabe handelt, die von NZBen wahrgenommen werden kann, sofern der EZB-Rat nicht mit Zweidrittelmehrheit beschließt, dass die Notfall-Liquiditätshilfe mit den Zielen und Aufgaben des ESZB unvereinbar ist.

Da ELA eine Liquiditätsquelle ist, die parallel zur einheitlichen Geldpolitik besteht, und ihre Bereitstellung daher die Umsetzung der einheitlichen Geldpolitik beeinträchtigen kann, muss der EZB-Rat zeitnah über ELA-Operationen informiert werden. Er prüft die jeweiligen Umstände und erhebt Einwände gegen die Gewährung von ELA, wenn er zu dem Schluss gelangt, dass diese Maßnahme den Aufgaben des Eurosystems zuwiderläuft. Die spezifische Form eines Einspruchs liegt im Ermessen des EZB-Rats. Beispielsweise könnte der EZB-Rat bestimmte Grenzen oder Bedingungen für die Gewährung von ELA festlegen (wie etwa die Wahrung der finanziellen Unabhängigkeit der NZB).

Zentralbankliquidität könnte demnach innerhalb der Grenzen des eingefrorenen Zugangs des Instituts und über die Notfall-Liquiditätshilfe zur Verfügung gestellt werden. Bei einem als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend eingestuften Institut ist dies aber offenkundig nicht unter allen Umständen gerechtfertigt.

Einleitung des Abwicklungsverfahrens

Das Thema „Bereitstellung von Zentralbankliquidität bei der Einstufung einer Bank als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ habe ich bereits angesprochen. Wenden wir uns nun der Frage zu, was im weiteren Verlauf möglich ist.

Erstens gibt es einige klar definierte Situationen, in denen Zentralbanken weder nach dem geldpolitischen Handlungsrahmen noch über ELA Liquidität bereitstellen dürfen. Dies ist bei Instituten der Fall, für die ein Insolvenz- oder Liquidationsverfahren eingeleitet wurde.

Betrachten wir zweitens den Fall eines Instituts, bei dem nach der Einstufung als „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ ein Abwicklungsverfahren eingeleitet wurde. Nehmen wir an, dass dieses Institut nicht mehr zur Transmission der Geldpolitik beiträgt, da es der Realwirtschaft keine Liquidität mehr zuführt und sich in Abwicklung befindet.

In Abwicklung befindliche Institute, bei denen es primär darum geht, ihre Vermögenswerte schrittweise zu veräußern und das Geschäft aufzugeben, sind vom Zugang zu geldpolitischen Kreditgeschäften ausgeschlossen. Dies trifft auch auf für die Vermögensverwaltung gegründete Zweckgesellschaften zu.

Was deren Zugang zu Notfall-Liquiditätshilfe betrifft, prüft die zuständige Zentralbank die Lage des jeweiligen Instituts gemäß ihrem nationalen Rahmen. In den meisten Fällen ist jedoch nicht damit zu rechnen, dass solche Institute Zugang zu ELA erhalten, wenn Zweifel an ihrer Solvenz bestehen oder die Gewährung von ELA Bedenken hinsichtlich monetärer Finanzierung wecken könnte.

Betrachten wir drittens eine Situation, in der die Anwendung eines Abwicklungsinstruments dazu führt, dass das Kreditinstitut letztlich wieder finanziell solide wird. Dies wäre bei einer Unternehmensveräußerung, einem Brückeninstitut, einer Ausgliederung von Vermögenswerten oder einem Bail-in der Fall.

Durch die Anwendung dieser Abwicklungsinstrumente können sich verschiedene Situationen ergeben, auf die ich hier nicht näher eingehen werde. Ich kann jedoch sagen, dass in Situationen, in denen der ausfallende Geschäftspartner fortbesteht, seine wiederhergestellte Solvenz zuerst von der zuständigen Aufsichtsbehörde bestätigt werden muss, bevor der EZB-Rat beschließt, dem Institut wieder Zugang zu Liquidität zu gewähren, die durch geldpolitische Geschäfte des Eurosystems bereitgestellt wird. Eine solche Bestätigung der Solvenz des Instituts wird auch für die Bereitstellung von ELA benötigt. Das Institut müsste wieder in die Obhut der zuständigen Aufsichtsbehörde gegeben werden, um Informationen aus der erforderlichen Beobachtung der Quoten zu erhalten.

Handelt es sich bei dem Institut um einen neu gegründeten Geschäftspartner, zum Beispiel ein Brückeninstitut, so muss es zuerst zugelassen sein oder eine Zulassung erhalten, um als Kreditinstitut tätig sein zu dürfen. Danach ist die Zulassung als Geschäftspartner des Eurosystems erforderlich. Das heißt, dass das Institut alle Zulassungskriterien erfüllen muss, die in unserem Rahmen festgelegt sind, darunter die Anforderung, die maßgeblichen Kapital-, Liquiditäts- und Verschuldungsquoten einzuhalten.

Führt also die Anwendung eines Abwicklungsinstruments zur Wiederherstellung der finanziellen Solidität des Instituts oder entsteht im Zuge der Zusammenlegung mit einem aufnehmenden Unternehmen ein Institut bzw. eine Gruppe mit solider Finanzlage, so könnte der Zugang zur Zentralbankliquidität wieder freigegeben werden, nachdem das Eurosystem seine Prüfung vorgenommen hat. Das hängt jedoch von den bereits dargestellten Faktoren ab.

Zeitpunkt und Planung werden hierbei von grundlegender Bedeutung sein. In dieser Phase ist der Informationsfluss in der Tat entscheidend. Die zuständige Aufsichtsbehörde muss alle relevanten Informationen bereitstellen, die Aufschluss darüber geben, ob der Geschäftspartner seine Eigenkapitalanforderungen erfüllt, sodass die für den Zugang notwendigen Beschlüsse gefasst werden können.

4. Schlussbemerkungen

Ich komme nun zum Ende meines heutigen Vortrags.

Die Bereitstellung von Liquidität durch Zentralbanken im Fall einer Abwicklung darf wie gesagt nicht von vornherein vorausgesetzt werden, wenngleich diese Möglichkeit nicht ausgeschlossen ist, sofern die entsprechenden Regeln und Ziele des Eurosystems eingehalten werden. Die Bereitstellung von Zentralbankliquidität unterliegt einem unabhängigen und ad hoc gefassten Beschluss des Eurosystems gemäß den jeweiligen Rahmen für die Geldpolitik und die potenzielle Notfall-Liquiditätshilfe; die Geldpolitik darf hiervon nicht beeinträchtigt werden.

Die Abwicklungsfinanzierung ist Aufgabe des jeweiligen Staates und wird inzwischen durch die Regeln und Verfahren ergänzt, die vom Einheitlichen Abwicklungsausschuss und den nationalen Abwicklungsbehörden im Rahmen des Einheitlichen Abwicklungsmechanismus angewandt werden. Zentralbanken stellen Liquidität bereit, tragen aber nicht zur Solvenz bei. Refinanzierungslücken, die nicht durch den Bankensektor oder den Einheitlichen Abwicklungsfonds bewältigt werden können, sollten letztlich durch die Mitgliedstaaten geschlossen werden.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.



[1] Stellungnahme CON/2012/99 zu einem Vorschlag für die Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie: „Die EZB hebt hervor, dass die Zentralbanken unbeschadet dieser Bestimmung befugt sind, über die Bereitstellung von Zentralbankliquidität für solvente Kreditinstitute – sowohl bei standardmäßigen geldpolitischen Geschäften als auch bei der Gewährung von Notfallliquiditätshilfe – unabhängig und nach uneingeschränktem eigenem Ermessen unter Beachtung der Grenzen des im Vertrag festgelegten Verbots der monetären Finanzierung zu beschließen.“

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