Rede bei der 70. Bankwirtschaftlichen Tagung der Volksbanken und Raiffeisenbanken

Rede von Yves Mersch, Mitglied des Direktoriums der EZB,
70. Bankwirtschaftliche Tagung der Volksbanken und Raiffeisenbanken, Berlin, 14. Mai 2014

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

nach Herrn Hofmann’s Vortrag kennen wir nun die Sichtweise der deutschen genossenschaftlichen FinanzGruppe auf die Bankenunion. In meinen Ausführungen möchte ich gerne die Perspektive der EZB ergänzen. Diese ist europäisch, zentral und bankspezifisch.

Dabei werde ich drei Schwerpunkte setzen:

  1. Erstens, wie Europas Bankensektor von einer einheitlichen Bankenaufsicht profitiert

  2. Zweitens, warum die EZB innerhalb ihrer Kompetenzen agiert;

  3. Und drittens, was die Vorteile einer einheitlichen Finanzmarktarchitektur sind.

Wie Europas Bankensektor von einer einheitlichen Bankenaufsicht profitiert

In knapp sechs Monaten wird die EZB für 80 Prozent der Bankaktiva die einheitliche Aufsicht direkt übernehmen. Die Vorbereitungsarbeiten dafür haben wir bereits vor einem halben Jahr angestoßen, mit der umfassenden Bewertung der wichtigsten Banken im Euroraum.

Grundidee ist, dass wir uns einen genauen Überblick verschaffen, wie es um die Banken bestellt ist, bevor wir mit der eigentlichen Aufsicht beginnen. Die umfassende Analyse ist aber mehr als eine buchhalterische Übung.

Manche Anleger befürchten, dass – von nationalen Aufsehern geduldet - in den Büchern einiger Banken ausfallgefährdete Kredite und potentielle Verluste schlummern. Das konnten wir in den vergangenen Jahren daran sehen, dass die Aktienkurse börsennotierten Banken im Euroraum weit unter ihren Buchwerten lagen. Aktienhändler taxierten den tatsächlichen Wert der Banken auf nicht einmal zwei Drittel dessen, was an Vermögen in den Büchern stand. Die Anleger waren also entweder der Meinung, dass Banken den Wert ihrer Aktiva zu hoch ansetzten, nicht die erwartete Ertragsrate erbringen würden, oder aber mehr Kapital brauchten.

Solche Unsicherheiten wirken sich negativ auf die Refinanzierungsbedingungen der Banken aus. Und die wiederum, sind wesentlich dafür, zu welchen Bedingungen Banken Kredite an die Realwirtschaft vergeben können.

Es geht also darum, dass Anlegervertrauen wieder herzustellen. Und genau hier leistet unsere umfassende Analyse einen wichtigen Beitrag. Obwohl wir noch mitten im Prozess sind, zeichnen sich schon positive Ergebnisse ab. Viele Banken haben bereits vor einigen Monaten begonnen, ihre Bücher aufzuräumen, um für unsere Inventur vorbereitet zu sein.

Das wird offensichtlich auch honoriert. Inzwischen liegt das Kurs-Buchwert-Verhältnis der wichtigsten Banken im Euroraum bei knapp 0,9 und damit deutlich näher an dem naheliegenden Wert von 1 als noch vor ein paar Monaten. Dass der europäische Bankensektor von einer einheitlichen Aufsicht profitiert, zeichnet sich also schon jetzt ab – bevor wir überhaupt mit den eigentlichen Aufsichtsaufgaben begonnen haben.

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Da wir uns auf die wichtigsten Banken im Euroraum beschränken und damit nur wenige von Ihnen direkt betroffen sind, spare ich die technischen Details der umfassenden Analyse heute aus. Entscheidend ist, dass sie Transparenz schafft, glaubwürdig ist und Vertrauen in europäische Banken zurückbringt. Dies kommt auch den dezentral aufgestellten Kreditinstituten sowie den Verbundsystemen zugute.

Wir arbeiten deshalb eng mit erfahrenen nationalen Aufsehern zusammen. Sie bringen die nötige Expertise mit. Außerdem haben wir Unterstützung von externen Beratern aus der Privatwirtschaft. Dass wir einen neutralen „Dritten“ einbeziehen, der in allen beteiligten Ländern aktiv sein wird, kann ganz wesentlich zur Glaubwürdigkeit des Unterfangens beitragen.

Konkret bedeutet dies, dass derzeit mehr als 6‘000 Aufseher und Berater vor-Ort Prüfungen durchführen. Im Rahmen der Bilanzprüfung schauen wir nicht weniger als 760 Portfolios detailliert durch. Das bedeutet, dass wir gut 135‘000 Kreditdateien überprüfen. Die umfassende Analyse wird ihrem Namen also durchaus gerecht. Dass diese nicht zum Nulltarif zu haben ist, liegt auf der Hand.

Außerdem ist der Prozess an sich sehr transparent und konsistent ausgestaltet: Auf nationaler Ebene bewerten Mitarbeiter der EZB und der Aufsichtsbehörden anderer Mitgliedsstaaten die Umsetzung der umfassenden Analyse. Auch wenn die nationalen Aufsichtsbehörden uns zuarbeiten, erfolgt die abschließende Prüfung immer zentral bei der EZB, mit dem Ziel auch überall vergleichbare Resultate zu erzielen. Entscheidungsspielraum und -kompetenz der Zentrale ist wichtig, damit nationale Ermessensspielräume ausgeglichen werden können.

Änliches gilt für das Zusammenspiel zwischen den untersuchten Banken und dem Aufseher. So haben wir etwa für den Stresstest eine doppelte Qualitätsprüfung vorgesehen. Zum einen überprüfen wir, ob die Daten des so-genannten „bottom-up“ Stresstests konsistent, die Modelle und Annahmen stimmig sind. Zum anderen führen wir selber einen „top-down“ Stresstest durch.

Und was passiert nach dem Stresstest?

Ganz am Schluss der Übung werden wir das Endergebnis veröffentlichen. Das heißt aber nicht, dass wir die Märkte oder gar die betroffenen Banken komplett überraschen wollen. Missverständnisse oder unnötige Spekulationen wären dem Ziel, einen solideren Bankensektor zu schaffen und das Anlegervertrauen wiederzugewinnen, sicher nicht zuträglich.

Deshalb haben wir vor, die betroffenen Banken vorab zum Format der Veröffentlichung zu konsultieren. Ich denke auch, es ist sinnvoll, die entsprechende Formatvorlage zu veröffentlichen, bevor wir die endgültigen Ergebnisse bekanntgeben. So können sich Marktteilnehmer damit vertraut machen, welche Art von Informationen sie zu erwarten haben.

Kompetenzen klar definiert

Manch einer mag sich fragen, ob der EZB mit der gemeinsamen Aufsicht nicht zu viele Kompetenzen zugesprochen werden.

Die Bankenaufsicht bei der EZB anzusiedeln, war vor allem eine pragmatische Entscheidung: Der Gesetzgeber hat nach einer gangbaren europäischen Lösung innerhalb der bestehenden Verträge gesucht. Es galt die bisherige Aufsichtskultur zu überwinden, in der nationale Aufseher mitunter einen Anreiz hatten, vor allem im nationalen Interesse zu entscheiden. Das war der Finanzstabilität in anderen Mitgliedstaaten oder im Euroraum insgesamt nicht immer zuträglich. Der EZB als etablierter, supranationaler Institution trauen Regierungen und Marktteilnehmer zu, dass sie die Banken unvoreingenommen und im Interesse Europas beaufsichtigt.

Manch einer in der EZB war anfangs sogar etwas skeptisch. Schließlich haben wir einen guten Ruf zu verlieren. Deshalb haben wir immer auf gewissen Grundprinzipien bestanden. Dazu zählt die strikte Trennung von Aufsicht und Geldpolitik.

Diese Grundprinzipien finden sich jetzt auch in der konkreten Umsetzung wieder. So trennen wir Geldpolitik und Aufsicht, indem Mitarbeiter, die in der Aufsicht tätig sind auf organisatorischer Ebene von der Geldpolitik getrennt sind. Die Planung und Ausführung der Aufsichtsarbeit wird von einem gesonderten Gremium, dem Aufsichtsgremium, durchgeführt. Dieses Gremium tagt bereits und verantwortet die weiteren Vorbereitungen für die gemeinsame Aufsicht. Der EZB-Rat kommt separat zusammen, wenn es um Aufsichtsfragen geht. Und auch unseren Rechenschaftspflichten kommen wir für die Aufsicht getrennt und anders als für die Währungspolitik nach.

Wie Sie wissen, werden nur die wichtigsten Banken direkt von der EZB beaufsichtigt, und zwar von gemeinsamen Aufsichtsteams von EZB-Mitarbeitern, nationalen Aufsehern sowie Aufsehern aus den Mitgliedstaaten, in denen die Banken – grenzüberschreitend - tätig sind. Die kleineren Institute werden dagegen auch weiterhin direkt von den nationalen Aufsichtsbehörden überwacht. Für die meisten von Ihnen bedeutet dies also, dass sie auch weiterhin von Bundesbank und BaFin beaufsichtigt werden, die sich mit den Besonderheiten des deutschen Bankensystems und Ihren Instituten bestens auskennen.

Wichtig ist, dass Wettbewerber alle nach denselben Regeln spielen müssen, egal in welchem Mitgliedsstaat sie sich befinden. Dafür wird die EZB sorgen. Erstens hat sie die Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden im Blick und wird dafür sorgen, dass überall strenge Aufsichtsstandards eingehalten werden. Und zweitens kann die EZB wenn nötig auch direkt die Aufsicht über kleinere Institute übernehmen.

So stellen wir eine einheitliche Aufsichtskultur im ganzen Euroraum sicher. Sie ist ein wichtiger Schritt hin zu einer vereinheitlichten Finanzmarktarchitektur im Euroraum.

Die Vorteile einer einheitlichen Finanzmarktarchitektur

Ich möchte nur drei Gründe nennen, warum eine vereinheitlichte Finanzmarktarchitektur im Euroraum von Vorteil ist – auch für kleinere deutsche Kreditinstitute:

Erstens: Genauso wie Preisstabilität in einer Währungsunion keine Rücksicht auf Landesgrenzen nimmt, macht auch Finanzstabilität – oder eben auch Instabilität – nicht an nationalen Grenzen halt.

Dafür sind die finanziellen Verflechtungen viel zu eng. Ohne gemeinsame, europäische Standards, haben nationale Aufseher einen Anreiz, laxe Aufsicht als Standortvorteil zu nutzen. Das kann das Aufsichtsniveau insgesamt nach unten treiben.

Zweitens zielt die Bankenunion auf einen einheitlichen Markt für Kapital ab. Je mehr sich die Kapitalströme innerhalb des Euroraums normalisieren, desto mehr werden sich auch die Zinsen auf langfristige Bundesanleihen normalisieren. Diese gelten als Orientierungsgröße oder Anker für die Zinsen auf Sparanlagen.

Drittens sind Sparer auch Steuerzahler. Sobald die Bankenunion mit ihren beiden Hauptelementen – gemeinsamer Aufsichtsmechanismus und gemeinsamer Abwicklungsmechanismus – steht, werden Steuergelder besser geschützt sein und weniger für Bankenrettungen benötigt werden, als das bisher der Fall ist. Das gilt auch für Deutschland.

Die Bankenunion ist also sicher keine Transferunion.

Mit einer einheitlichen Aufsicht wird die Bankenunion zunächst dafür sorgen, dass die Wahrscheinlichkeit von Bankenkrisen grundsätzlich sinkt. Gerät ein Institut dennoch in Schieflage, muss es geordnet vom Markt ausscheiden können. Sonst würden womöglich kranke Banken von gesunden gestützt. Das würde dann in der Tat einem Transferregime gleichkommen und wäre weder marktkonform noch volkswirtschaftlich sinnvoll.

Die Bankenunion schafft Bedingungen und Anreize, damit künftig diejenigen, die ein Risiko eingehen, auch für die entsprechenden Kosten aufkommen, wenn dieses Risiko sich materialisiert. Nicht der Steuerzahler.

Konkret bedeutet dies, dass nach den neuen Abwicklungsregeln zunächst diejenigen die Kosten einer Bankenabwicklung tragen, die vorher von den Gewinnen einer Bank profitiert haben, mit dieser Investition, aber auch ein Risiko eingegangen sind.

Die Haftungskaskade der Richtlinie zur Harmonisierung der Bankensanierung und Abwicklung (BRRD) sieht vor, dass zunächst die Bankeigentümer, also die Aktionäre, herangezogen werden. Danach sind die Gläubiger einer Bank gefragt. Erst dann darf im Extremfall auch auf Steuergelder zurückgegriffen werden.

Mit einheitlichen Regeln alleine ist es allerdings nicht getan. Sie müssen auch einheitlich umgesetzt und angewendet werden. Dafür muss die einheitliche Abwicklungsbehörde sorgen.

Derzeit werden die Umsetzungsdetails dieses kürzlich beschlossenen, vereinheitlichten Abwicklungsregimes diskutiert. Im Zentrum dieser Diskussion steht die genaue Ausgestaltung der Bankenabgaben an den Abwicklungsfonds und damit die Frage: wer zahlt wie viel?

Die Zielausstattung des Fonds liegt bei 55 Milliarden Euro, die über einen Zeitraum von acht Jahren, beginnend ab 2016 eingezahlt werden. Welche Bank wie viel einzahlt, ist nicht abschließend geklärt. Die Europäische Kommission arbeitet derzeit die Details dazu aus.

Wir wissen, dass manche Banken riskantere Geschäftsmodelle haben als andere. Deshalb sollen – so sieht es der Gesetzestext vor – die Abgaben, die die Banken an den Fonds zu entrichten haben, neben einem Pauschalbeitrag auch eine risikogewichtete Komponente enthalten. Es wird also nicht jede Bank einen gleichhohen Betrag einzahlen.

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus soll dafür sorgen, dass Banken effizienter abgewickelt werden können als das bisher der Fall war. Das senkt die Abwicklungskosten und damit auch die potentielle Belastung des gemeinsamen Abwicklungsfonds.

Das hat auch noch einen weiteren Nebeneffekt: eine gemeinsame europäische Einlagensicherung wird weniger dringlich. Wenn Bankenaufsicht und –Abwicklung auf europäische Ebene gehoben werden, sollte die Ausfallwahrscheinlichkeit von Banken sinken. Gerät eine Bank dennoch in Schieflage, sorgen supranationale Strukturen für einen effizienten und geordneten Marktaustieg.

Der wird entsprechend der Richtlinie zur Harmonisierung der Bankensanierung und Abwicklung (BRRD) durchgeführt. Diese Richtlinie sieht vor, dass Einleger innerhalb der Gläubigerhierarchie bevorzugt behandelt werden. Sie werden also sehr viel seltener entschädigt werden müssen. Damit sinkt der Bedarf an entsprechenden Mitteln aus nationalen Einlagesicherungssystemen. Sie werden nur noch in absoluten Extremfällen angezapft werden müssen.

Darüber hinaus wird derzeit die Richtlinie über Einlagensicherungssysteme überarbeitet. Sie zielt darauf ab, nationale Einlagesysteme zu harmonisieren und sie mit mehr Mitteln auszustatten. Auch das trägt dazu bei, dass nationale Einlagesicherungssysteme vorerst ausreichend sein sollten.

Schluss

Im historischen Vergleich geht der Aufbau der Bankenunion sehr schnell voran. Das ist eine gute Nachricht. Denn von einer einheitlichen Finanzmarktarchitektur profitieren alle: Europas Banken, Anleger und Sparer, die Realwirtschaft; und auch unsere Geldpolitik kann besser greifen, wenn die Fragmentierung der Finanzmärkte entlang nationaler Grenzen abnimmt.

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