Auf dem Weg zur Europäischen Bankenunion: Chancen nutzen, Risiken beherrschen

Sehr geehrter Herr Fahrenschon,

Sehr geehrte Damen und Herren,

die EZB ist allgemein als weltliche Organisation bekannt. Aber wir haben dennoch etwas mit den Mönchen gemein: wir haben uns ein Schweigegelübde auferlegt. In der Woche vor der Tagung des EZB-Rats sprechen wir nicht über Geldpolitik.

Ich möchte heute ein anderes Politikfeld aufgreifen, dass nicht nur uns in der EZB, sondern sicher auch viele von Ihnen dieser Tage beschäftigt: die gemeinsame Aufsicht und Abwicklung europäischer Banken. Dabei drei Schwerpunkte setzen:

1. Erstens, wie die umfassende Bewertung Vertrauen stärken kann und warum die EZB ihre Kompetenzen nicht überschreitet;

2. Zweitens, warum Sparer von der Bankenunion profitieren; und

3. Drittens, dass die übertragenen Kompetenzen in vollem Einklang mit den Grundzügen des in Artikel 5 des Vertrages über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzips stehen.

Wie die umfassende Bewertung Vertrauen stärken kann

Zunächst zur umfassenden Bewertung der großen Banken im Euroraum.

In Vorbereitung auf die gemeinsame Aufsicht, mit der wir im November nächsten Jahres formell beginnen, haben wir im November die umfassende Bilanzanalyse bereits angestoßen.

Einige von Ihnen sind bereits im Bilde, weil Ihre eigenen Institute dieser Inventur unterliegen.

Grundidee ist, dass wir uns einen genauen Überblick verschaffen, wie es um die Banken bestellt ist, bevor wir mit der eigentlichen Aufsicht beginnen.

Die umfassende Analyse ist dabei mehr als eine buchhalterische Übung des zukünftigen Aufsehers. Auch die Anleger wollen wissen, wie die Banken in Europa aufgestellt sind. Viele von ihnen fürchten, dass in den Büchern mancher Banken ausfallgefährdete Kredite und potentielle Verluste schlummern.

Diese Unsicherheit hat die Kurse der börsennotierten Banken nachhaltig gedrückt. Das Kurs-Buchwert-Verhältnis der Banken im Euroraum liegt deshalb – im Gegensatz zu den USA – seit 2009 weiterhin weit unter dem naheliegenden Wert von eins. In den USA liegt das Verhältnis derzeit im Mittel bei 1; im Euroraum bei etwa 0,6. ^[1]

Ein Kurs-Buchwert-Verhältnis von 0,6 bedeutet, dass Anleger den tatsächlichen Wert der Banken am Aktienmarkt auf nicht einmal zwei Drittel dessen taxieren, was an Vermögen in den Büchern steht. Sie sind also entweder der Meinung, dass Banken den Wert ihrer Aktiva zu hoch ansetzen, nicht die erwartete Ertragsrate erbringen werden, oder aber mehr Kapital brauchen.

Die Frage ist also: wie kann das Vertrauen wieder hergestellt werden? Und wie gehen wir mit der Unsicherheit um?

Genau hier setzt unsere umfassende Bewertung der großen Banken im Euroraum an.

Zunächst führen wir eine Risikoanalyse durch. Sie soll zeigen, wo die größten Risiken liegen. Wir schauen uns in dieser Phase unter anderem Liquiditäts- und Refinanzierungsrisiken an.

Im ersten Halbjahr nächsten Jahres steht dann die eigentliche Bilanzprüfung an. Dabei steht die Aktivseite der Bankbilanzen (vom Stand 31. Dezember 2013) im Fokus. Wir schauen dann stichprobenartig ausgewählte Portfolios und einzelne Vermögenswerte genauer an.

Diese Prüfung ist sehr breit angelegt. Sie umfasst Kredit- und Marktrisiken, bilanziell und außerbilanziell erfasste Positionen sowie das Exposure im In- und Ausland. Wir werden alle Anlageklassen, einschließlich notleidender Kredite, restrukturierter Kredite und Staatsanleihen erfassen.

Damit auch in der Praxis für alle dieselben Spielregeln gelten, ist es wichtig, dass dieser Prozess zentral gesteuert und überprüft wird. Denn nach wie vor sind die aufsichtsrechtlichen Regeln sowie deren praktische Umsetzung von Land zu Land verschieden.

Was heißt das konkret?

Die nationalen Aufsichtsbehörden werden Vorschläge für die Portfolioauswahl unterbreiten. Im Anschluss prüft die EZB diese Vorschläge und hinterfragt sie kritisch. Erst dann wird eine Auswahl getroffen.

Aufbauend auf und ergänzend zu Risikoanalyse und Bilanzprüfung folgt ein Stresstest. Diesen entwickeln wir zusammen mit der Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA). Dabei geht es um einen zukunftsgerichteten Blick auf die Widerstandsfähigkeiten der Banken unter widrigen Bedingungen. Wegen des enormen Zeitdrucks werden wir dabei aber voraussichtlich auf die statischen Bilanzen als Grundlage aufbauen müssen.

Die genauen Details dieses Tests stimmen wir derzeit intern ab. In einigen Punkten zeichnet sich aber bereits Einigung ab:

Voraussichtlich wird der Stresstest einen drei-Jahres Horizont abdecken und zwei Szenarien umfassen: ein Basisszenario und ein Stressszenario. Das Basisszenario wird auf der Frühjahrsprognose der Europäischen Kommission beruhen. Für das Stressszenario werden voraussichtlich Anfälligkeiten, sogenannte vulnerabilities, in Schocks abgebildet, die dann in herkömmliche Makro-Modelle einfließen.

Derzeit feilen wir noch an den Feinheiten. Aber Sie wissen ja spätestens seit vergangener Woche, in der wir den Finanzstabilitätsbericht veröffentlicht haben, wo die EZB die wichtigsten systemischen Risiken sieht.

Noch ist auch nicht entschieden, wie hoch die Kapitalschwelle für das Stressszenario sein wird. Das hängt davon ab, wie extrem dieses ausgestaltet sein wird. Für das Basisszenario sollte ähnlich wie bei der Prüfung der Aktiva-Qualität eine Schwelle von acht Prozent hartem Kernkapital (Common Equity Tier 1) gelten – allerdings entsprechend der Definition Ende 2016, also am Ende des Dreijahreszeitraums.

***

Obwohl wir erst in knapp einem Jahr mit der Aufsicht beginnen, laufen die Vorbereitungen dafür bereits auf Hochtouren.

Entscheidend ist, dass diese Inventur Transparenz schafft, glaubwürdig ist und Vertrauen in europäische Banken zurückbringt.

Wir arbeiten deshalb eng mit erfahrenen nationalen Aufsehern zusammen. Sie bringen die nötige Expertise mit.

Außerdem haben wir Unterstützung von externen Beratern. Dass wir einen neutralen „Dritten“ einbeziehen, der in allen beteiligten Ländern aktiv sein wird, kann ganz wesentlich zur Glaubwürdigkeit des Unterfangens beitragen.

Und schließlich ist der Prozess an sich sehr transparent und konsistent ausgestaltet: Auf nationaler Ebene bewerten Mitarbeiter der EZB und der Aufsichtsbehörden anderer Mitgliedsstaaten die Umsetzung der umfassenden Analyse. Auch wenn die nationalen Aufsichtsbehörden uns zuarbeiten, erfolgt die abschließende Prüfung immer zentral bei der EZB, mit dem Ziel auch überall vergleichbare Resultate zu erzielen. Entscheidungsspielraum und -kompetenz der Zentrale ist wichtig, damit nationale Ermessensspielräume ausgeglichen werden können.

Kompetenzen klar definiert

Manch einer mag sich fragen, ob der EZB mit der gemeinsamen Aufsicht nicht zu viele Kompetenzen zugesprochen werden.

Die Bankenaufsicht bei der EZB anzusiedeln, war vor allem eine pragmatische Entscheidung: Der Gesetzgeber hat nach einer vernünftigen europäischen Lösung gesucht. Es galt die bisherige Aufsichtskultur zu überwinden, in der nationale Aufseher mitunter einen Anreiz hatten, vor allem im nationalen Interesse zu entscheiden. Das war der Finanzstabilität in anderen Mitgliedstaaten oder im Euroraum insgesamt nicht immer zuträglich. Der EZB als etablierter, supranationaler Institution trauen Regierungen und Marktteilnehmer zu, dass sie die Banken unvoreingenommen und im Interesse Europas beaufsichtigt.

Manch einer in der EZB war anfangs sogar etwas skeptisch. Schließlich haben wir einen guten Ruf zu verlieren. Deshalb haben wir immer auf gewissen Grundprinzipien bestanden. Dazu zählt die strikte Trennung von Aufsicht und Geldpolitik.

Diese Grundprinzipien finden sich jetzt auch in der konkreten Umsetzung wieder. So trennen wir Geldpolitik und Aufsicht, indem Mitarbeiter, die in der Aufsicht tätig sind auf organisatorischer Ebene von der Geldpolitik getrennt sind. Die Planung und Ausführung der Aufsichtsarbeit wird von einem gesonderten Gremium, dem Aufsichtsgremium, durchgeführt. Der EZB-Rat tagt separat wenn es um Aufsichtsfragen geht. Und auch unseren Rechenschaftspflichten kommen wir für die Aufsicht getrennt nach.

Dass die EZB keine „Kompetenzen an sich reißen“ will, zeigt sich auch darin, dass wir eng mit nationalen Aufsehern zusammenarbeiten.

Wie Sie wissen, werden nur die wichtigsten Banken direkt von der EZB beaufsichtigt, und zwar von gemeinsamen Aufsichtsteams von EZB-Mitarbeitern und nationalen Aufsehern. Die kleineren Institute werden dagegen auch weiterhin direkt von den nationalen Aufsichtsbehörden überwacht.

Zugleich sollen die Wettbewerber alle nach denselben Regeln spielen, egal in welchem Mitgliedsstaat sie sich befinden. Denn erstens hat die EZB die Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden im Blick und wird dafür sorgen, dass überall strenge Aufsichtsstandards eingehalten werden. Und zweitens kann die EZB wenn nötig auch direkt die Aufsicht über kleinere Institute übernehmen.

So stellen wir eine einheitliche Aufsichtskultur im ganzen Euroraum sicher.

Die Vorteile der Bankenunion

Ich möchte nur drei Gründe nennen, warum eine vereinheitlichte Finanzmarktarchitektur im Euroraum von Vorteil ist:

Erstens: Genauso wie Preisstabilität in einer Währungsunion keine Rücksicht auf Landesgrenzen nimmt, macht auch Finanzstabilität – oder eben auch Instabilität – nicht an nationalen Grenzen halt.

Dafür sind die finanziellen Verflechtungen viel zu eng. Ohne gemeinsame, europäische Standards, haben nationale Aufseher einen Anreiz, laxe Aufsicht als Standortvorteil zu nutzen. Das kann das Aufsichtsniveau insgesamt nach unten treiben.

Zweitens zielt die Bankenunion auf einen einheitlichen Markt für Kapital ab. Je mehr sich die Kapitalströme innerhalb des Euroraums normalisieren, desto mehr werden sich auch die Zinsen auf langfristige Bundesanleihen normalisieren. Diese gelten als Orientierungsgröße oder Anker für die Zinsen auf Sparanlagen.

Drittens sind Sparer auch Steuerzahler. Sobald die Bankenunion mit ihren beiden Hauptelementen – gemeinsamer Aufsichtsmechanismus und gemeinsamer Abwicklungsmechanismus – steht, werden Steuergelder besser geschützt sein und weniger für Bankenrettungen benötigt werden, als das bisher der Fall ist.

Die Bankenunion schafft Bedingungen und Anreize, damit künftig diejenigen, die ein Risiko eingehen, auch für die entsprechenden Kosten aufkommen, wenn dieses Risiko sich materialisiert.

Mit einer einheitlichen Aufsicht wird die Bankenunion zunächst dafür sorgen, dass die Wahrscheinlichkeit von Bankenkrisen sinkt. Gerät ein Institut dennoch in Schieflage, müssen nach den neuen Abwicklungsregeln zunächst diejenigen die Kosten tragen, die von diesem profitiert haben. Nicht der Steuerzahler.

Die Haftungskaskade der Richtlinie zur Harmonisierung der Bankensanierung und Abwicklung (BRRD) sieht vor, dass zunächst die Bankeigentümer, also die Aktionäre, herangezogen werden. Danach sind die Gläubiger einer Bank gefragt. Erst dann darf im Extremfall auch auf Steuergelder zurückgegriffen werden.

Mit einheitlichen Regeln alleine ist es allerdings nicht getan. Sie müssen auch einheitlich umgesetzt und angewendet werden.

Deshalb begrüße ich, dass der geplante einheitliche Abwicklungsmechanismus bereits 2015 voll einsatzbereit sein soll. Ich hoffe, dass auch der entsprechende Werkzeugkasten ab 2015 zur Verfügung steht, und nicht erst, wie derzeit vorgesehen, ab 2018.

Und das bringt mich zum nächsten Punkt meiner heutigen Ausführungen: warum europäische Lösungen nicht im Kompetenzchaos enden müssen.

Europäische Lösungen erfordern klare Kompetenzen

Wenn Banken grenzüberschreitend tätig sind, ist es sinnvoll, dass sie auch von einer supranationalen Institution beaufsichtigt und nötigenfalls abgewickelt werden. Banken, die nicht mehr überlebensfähig sind, sollten geordnet vom Markt ausscheiden können. Die ultimative Marktsanktion auszuschließen, hieße, in Schieflage geratene Banken in jeden Fall weiterzuführen, etwa dadurch, dass kranke Banken von gesunden gestützt oder getragen würden. Ein derart automatisiertes Transferregime wäre aber weder marktkonform noch volkswirtschaftlich sinnvoll – vielmehr würden falsche Anreize gesetzt (Moral Hazard).

Eine Abwicklungsbehörde muss deshalb in der Lage sein, unvoreingenommen und schnell Entscheidungen zu treffen, im Notfall innerhalb eines Wochenendes.

Dazu sind klare Strukturen und Verantwortungslinien erforderlich; und zwar auf derselben Ebene, auf der die betroffenen Banken agieren – auf europäischer Ebene.

Die Koordination nationaler Abwicklungsbehörden hat sich bisher als schwierig erwiesen. Allein auf ein loses Netzwerk nationaler Abwicklungsinstitutionen zu setzen, könnte in Kompetenzgerangel enden.

Deshalb ist eine einheitliche europäische Behörde so wichtig.

Es muss auch klar sein, wer für was verantwortlich ist. Demnach entscheidet die EZB, ob eine Bank nicht mehr lebensfähig ist oder in Schieflage zu geraten droht. In einem solchen einem Fall gibt sie an die einheitliche Abwicklungsbehörde ab. Letztere entscheidet dann über eine Sanierungs-oder Abwicklungsstrategie und arbeitet die Details aus.

Um dieser klaren Verantwortungslinie gerecht zu werden, sollte die EZB auch kein Abstimmungsrecht bei den Sitzungen des Abwicklungsgremiums haben. Es ist sinnvoll und wünschenswert, wenn Aufseher und Abwicklungsbehörde sich austauschen und gut zusammenarbeiten. Aber dafür reicht es, wenn die EZB einen Beobachterstatus im Abwicklungsgremium hat.

Die Abwicklungsbehörde wird nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission im Zentrum des geplanten einheitlichen Abwicklungsmechanismus stehen. Um glaubwürdig und effizient arbeiten zu können soll sie Zugriff auf einen einheitlichen Abwicklungsfonds haben, der sich aus risikogewichteten Abgaben der Banken speist.

Die Idee eines gemeinsamen Abwicklungsfonds ist dabei nicht unumstritten. Manch einer befürchtet, dass risikoarme, kleine und mittelgroße Banken für risikoreiche Großbanken haften.

Allerdings wird, erstens die Kommission - laut aktuellem Vorschlag ^[2] - sicherstellen, dass der Fonds nur dann angezapft werden kann, wenn dieselben Regeln eingehalten werden, wie das bei nationalen Finanzierungsmaßnahmen der Fall wäre. Nach den harmonisierten Abwicklungsregeln sind zunächst Aktionäre und Gläubiger der betroffenen Bank gefragt. Erst wenn sie mindestens acht Prozent der Passiva geschultert haben, dürfen die restlichen Abwicklungskosten auf anderem Wege getilgt werden.

Zweitens lohnt sich ein Blick auf die angedachte Finanzierung des Fonds. Natürlich befinden wir uns nicht hinter einem Rawlschen Schleier der Unwissenheit (veil of ignorance) ^[3]. Wir wissen, dass manche Banken riskantere Geschäftsmodelle haben als andere. Deshalb sollen die Abgaben, die die Banken an den Fonds zu entrichten haben, risikogewichtet sein. Es wird also nicht jede Bank einen gleichhohen Betrag einzahlen. Ich zitiere aus dem Kommissionsvorschlag zum einheitlichen Abwicklungsmechanismus: „Dies bedeutet, dass Banken, deren Finanzierung fast ausschließlich einlagenbasiert ist, in der Praxis sehr niedrige Beiträge leisten werden“.

Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus wird dafür sorgen, dass Banken effizienter abgewickelt werden können als das bisher der Fall war. Das senkt die Abwicklungskosten und damit auch die potentielle Belastung eines gemeinsamen Abwicklungsfonds.

Das hat auch noch einen weiteren Nebeneffekt: eine gemeinsame europäische Einlagensicherung wird weniger dringlich. Wenn Bankenaufsicht und –Abwicklung auf europäische Ebene gehoben werden, sollte die Ausfallwahrscheinlichkeit von Banken sinken. Gerät eine Bank dennoch in Schieflage, sorgen supranationale Strukturen für einen effizienten und geordneten Marktaustieg.

Der wird entsprechend der Richtlinie zur Harmonisierung der Bankensanierung und Abwicklung durchgeführt, die sich derzeit noch im Vermittlungsausschuss befindet. Diese Richtlinie sieht vor, dass Einleger innerhalb der Gläubigerhierarchie bevorzugt behandelt werden. Sie werden also sehr viel seltener entschädigt werden müssen. Damit sinkt der Bedarf an entsprechenden Mitteln aus nationalen Einlagesicherungssystemen. Sie werden nur noch in absoluten Extremfällen angezapft werden müssen.

Darüber hinaus wird derzeit die Richtlinie über Einlagensicherungssysteme überarbeitet. Sie zielt darauf ab, nationale Einlagesysteme zu harmonisieren und sie mit mehr Mitteln auszustatten. Auch das trägt dazu bei, dass nationale Einlagesicherungssysteme vorerst ausreichend sein sollten.

Schluss

Es ranken sich einige Mythen um die Bankenunion. Das ist bedauerlich und mitunter bedenklich. Denn, wie der ehemalige Präsident der USA, John F. Kennedy, es treffend formuliert hat: „Der größte Feind der Wahrheit ist nicht die Lüge – absichtsvoll, künstlich, unehrlich –, sondern der Mythos – fortdauernd, verführerisch und unrealistisch“.

Ich hoffe, es ist mir gelungen, einige dieser Mythen zu entzaubern.