Die Rolle der Europäischen Zentralbank in der Krisenbewältigung

Rede von Yves Mersch, Mitglied des Direktoriums der EZB,
UniCredit Business Dialogue,
Hamburg, 17. Juni 2013

Sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die Einladung zum Wirtschaftsgespräch!

Als ich das letzte Mal in Hamburg vor ziemlich genau zwei Jahren eine Rede gehalten habe, stand auch schon die „Krisenbewältigung“ im Mittelpunkt. Zwar ist die Krise noch nicht vorbei, aber seitdem ist durchaus einiges passiert:

  • wir haben ein schlagkräftiges Instrumentarium zur Krisenbewältigung;

  • der wirtschaftspolitische Steuerungsrahmen auf europäischer Ebene ist gestärkt;

  • wir sind auf dem Weg hin zu einer Bankenunion, die negative Rückkoppelungen zwischen Banken und staatlichen Schuldnern durchbrechen kann.

Der Veranstalter hat mich gebeten, in diesem Zusammenhang auf die Rolle der EZB einzugehen. Dieser Bitte komme ich gerne nach. Lassen Sie mich aber vorab eines ganz klar betonen: die EZB hat ein eindeutiges Mandat. Unsere Aufgabe ist es, für Preisstabilität im Euroraum zu sorgen. Unsere Sondermaßnahmen haben dazu beigetragen. Die Geldpolitik kann aber nicht zur Krisenbewältigung herangezogen werden. Die Krise dauerhaft zu überwinden, liegt in den Händen der Mitgliedsstaaten.

Ich möchte deshalb heute Abend auf zwei Punkte eingehen:

  • Erstens: Welche Rolle spielt die Geldpolitik in der Krisenbewältigung?

  • Zweitens: Werden die Regierungen im Euroraum ihrer Verantwortung gerecht, die Ursachen der Krise zu beseitigen?

Lassen Sie mich mit der Rolle der EZB beginnen.

Die Kernaufgabe der EZB besteht darin, Preisstabilität im Euroraum zu gewährleisten. Daran hat sich nichts geändert. Und daran wird sich auch nichts ändern.

Wir haben ein klares Mandat, das uns die Regierungen auf supra-nationaler Ebene in den Europäischen Verträgen verliehen haben. Es ist quasi in Stein gemeißelt. Gleichzeitig genießen wir operativ Spielraum, wie wir dieses Mandat erfüllen – solange wir uns in dessen Grenzen bewegen.

Während der Krise hat sich gezeigt, dass unsere geldpolitischen Signale teilweise nur noch eingeschränkt oder uneinheitlich in der Realwirtschaft ankommen. Im Zentralbankdeutsch sprechen wir von einer gestörten geldpolitischen Wirkungskette.

Wir haben deshalb Sondermaßnahmen ergriffen, damit unsere Geldpolitik besser in Finanzierungsbedingungen für die Realwirtschaft umgesetzt wird. Diese Sondermaßnahmen ergänzen unser traditionelles Instrumentarium. Einfach ausgedrückt: unsere Zinsentscheidungen zielen auf Preisstabilität ab. Die Sondermaßnahmen zielen darauf ab, dass diese Entscheidungen auch im gesamten Euroraum ihre gewünschte Wirkung entfalten.

Zu diesen Sondermaßnahmen zählt zum Beispiel die Vollzuteilung gegen angemessene Sicherheiten bei unseren Refinanzierungsgeschäften. Auch haben wir die Laufzeiten der Refinanzierungsgeschäfte auf bis zu drei Jahre ausgedehnt und den Sicherheitenrahmen erweitert. Diese Maßnahmen zielen auf die Refinanzierungsbedingungen der Banken ab. Dies wiederum erleichtert es den Geldinstituten der Wirtschaft ausreichend und zu günstigen Bedingungen Kredite zur Verfügung zu stellen.

Im vergangenen Sommer haben wir uns für weitergehende Maßnahmen entschieden – insbesondere haben wir die sogenannten geldpolitischen Outrightgeschäfte (OMT) angekündigt. Vor dieser Ankündigung mussten wir beobachten, dass die Finanzierungsbedingungen an den Märkten zunehmend von der Furcht der Markteilnehmer geprägt waren, dass Mitgliedsstaaten zu nationalen Währungen zurückkehren. Entsprechend preisten die Märkte eine sogenannte Konvertierungsprämie ein. Diese Prämie trug dazu bei, dass sich die Refinanzierungsbedingungen vieler Geschäftsbanken – und damit der Realwirtschaft – dramatisch verschlechterten.

Die Geldpolitik der EZB ist der Preisstabilität im Euroraum als Ganzes verpflichtet. Wir mussten darum Maßnahmen ergreifen, die sicherstellen, dass unsere einheitliche Geldpolitik auch in allen Mitgliedsländern greift.

Seit dem vergangenen Sommer haben sich die Finanzierungsbedingungen für die Realwirtschaft im Eurogebiet deutlich verbessert. Die Lage hat sich deutlich normalisiert. Das spüren auch die Sparer, Pensionsfonds und Versicherungsgesellschaften hier in Deutschland: die Renditen deutscher Staatsanleihen sind gestiegen. Vorher waren sie auf extrem niedrigen Niveau, weil manch Investor sein Portfolio panikbedingt zugunsten vermeintlich sicherer Häfen umgeschichtet hatte. Mitunter waren sie sogar negativ. Die Störungen der geldpolitischen Wirkungskette sind also sichtbar zurückgegangen.

Zugleich wird der Einfluss der Geldpolitik auf die Rendite von Ersparnissen überschätzt. Zum einen ist vor allem die realwirtschaftliche Rendite der Quell der Ersparnisse einer Volkswirtschaft. Sie wird langfristig vor allem durch das Produktionspotenzial bestimmt. Die Geldpolitik greift über den Geldzins nur glättend ein, um zu verhindern, dass die wirtschaftliche Dynamik überhitzt und zu beschleunigter Inflation führt oder dass die Wirtschaft – etwa in einer Krise – in eine deflationäre Spirale gerät.

Zum zweiten verhält sich die Geldpolitik gegenüber verschiedenen Anlageformen der Sparer neutral. Sie gibt dem Sparbuch keinen Vorzug gegenüber der Anlage in Aktien oder festverzinslichen Wertpapieren. Die beiden letzteren haben dabei in Deutschland in den vergangenen Monaten erheblicher Wertsteigerungen verzeichnet.

Alle unsere Sondermaßnahmen sind nur temporär. Eine vorübergehende Überversorgung des Bankensektors mit Zentralbankliquidität widerspricht nicht unserem Mandat der Kaufkraftsicherung. Wir können jederzeit den Zinssatz in diesen Operationen anpassen. Überschüssige Liquidität wiederum wird automatisch zurückgeführt: die Banken fragen weniger Liquidität nach, wenn sich die geldpolitische Wirkungskette verbessert. Dieser Prozess ist in vollem Gange. Die erwähnten 3-Jahresoperationen laufen Anfang 2015 aus. Viele Banken haben aber schon vorab die geliehenen Gelder zurückgezahlt. Unsere Sondermaßnahmen sind also so ausgestaltet, dass eine besondere Rücknahmestrategie nicht erforderlich ist.

Zugleich sind wir uns der langfristigen Stabilitätsrisiken bewusst, die mit sehr niedrigen Zinsen und exzessiver Liquidität über zu lange Zeit einhergehen. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass die Reparaturarbeiten in anderen Bereichen entschieden und gründlich angegangen werden. Die EZB leistet zwar einen wichtigen Beitrag zum Krisenmanagement, kann aber die Krise mit geldpolitischen Mitteln nicht lösen. Sie kann letztlich nur für andere Politikbereiche Zeit kaufen, die notwendigen Anpassungen und Reformen vorzunehmen.

Es ist an den Regierungen der Mitgliedsstaaten, ihrer Verantwortung gerecht zu werden. Sie müssen verbleibende Schwächen im europäischen Governance-Rahmen beheben. Und sie müssen ihre Wirtschaftspolitik an den Anfordernissen einer Wirtschafts- und Währungsunion ausrichten.

Seit Beginn der Krise sind wichtige Schritte unternommen worden. Die Mitgliedsstaaten müssen nun den eingeschlagenen Weg hin zu einer neuen, solideren politischen Ökonomie konsequent zu Ende gehen.

Erstens wurde ein schlagkräftiges Instrument zum Krisenmanagement und zur Krisenbewältigung im Euroraum geschaffen. Anfangs musste die Krisenintervention noch ad hoc von den Mitgliedsstaaten und dem IWF organisiert werden. Seit Oktober letztes Jahres ersetzt der Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) nun dauerhaft die zeitlich befristet angelegte Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF). Dabei ist der ESM intergouvernemental organisiert. Im Sinne der fortschreitenden Vertiefung der europäischen Integration wäre eine Weiterentwicklung in Richtung einer echten föderalen Institution allemal zielführender als das Mandat der EZB in Frage zu stellen.

Die neuen europäischen Instrumente haben in der akuten Phase der Krise effektiv den Ansteckungseffekten im Euroraum entgegengewirkt. Langsam fassen Finanzmärkte und Verbraucher wieder Vertrauen in den Euroraum – obwohl die Aussichten für Wachstum und Beschäftigung auf mittlere Sicht schwach bleiben.

Die Kombination aus Hilfskrediten und strikter Konditionalität hat den wirtschaftlichen Negativentwicklungen in den Programmländern Einhalt geboten. Die wirtschaftliche Talsohle könnte für die am stärksten betroffenen Länder sogar bald durchschritten sein. Jetzt ist wichtig, dass die Programmländer nicht vom Pfad notwendiger Fiskal-, Finanz- und Strukturanpassungen abweichen.

Zweitens ist der wirtschaftspolitische Steuerungsrahmen auf europäischer Ebene gestärkt worden. Zukünftig soll er gefährliche Ungleichgewichte in den öffentlichen Haushalten und Leistungsbilanzen der Mitgliedsstaaten effektiver vermeiden. Der EZB-Rat hat sich immer wieder für einen besseren Governance-Rahmen im Euroraum eingesetzt: für eine Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, für Verfahren zur Bekämpfung makroökonomischer Ungleichgewichte und dafür, dass Schulden- und Defizitobergrenzen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes in die nationale Gesetzgebung aller Mitgliedsstaaten überführt wird. Wir begrüßen, dass das Regelwerk entsprechend reformiert wurde.

Dieses Regelwerk allein kann jedoch keine solide Wirtschaftspolitik gewährleisten. Papier ist geduldig. Das hat der Misserfolg des ursprünglichen Stabilitäts- und Wachstumspaktes eindrucksvoll belegt. Der neue Governance-Rahmen kann nur dann erfolgreich sein, wenn er konsequent umgesetzt wird – den Buchstaben und dem Geist der Vereinbarung entsprechend. Der Erfolg des neuen Governance-Rahmens liegt somit in den Händen der Kommission und des Ministerrates.

Das bestätigt ein kurzer Blick auf das laufende „Europäische Semester“, dem neuen wirtschaftspolitischen Koordinierungsprozess in der EU. Ich befürchte, dass erneut nicht entschieden genug unsolider Wirtschaftspolitik in einigen Mitgliedsstaaten entgegengetreten wird. Die Regeln des neuen europäischen Governance-Rahmens greifen aber nur, wenn sie auch unnachgiebig angewendet werden.

Konkret sollte etwa die Frist zur Korrektur übermäßiger Haushaltsdefizite nur im Ausnahmefall außergewöhnlich widriger Umstände verlängert werden. Verlängerungen sollten nicht zur Regel werden.

Drittens haben wir erste Schritte hin zu einer Banken-Union unternommen. Ihr Zweck ist es insbesondere, negative Rückkopplungen zwischen Banken und staatlichen Schuldnern zu durchbrechen und der zunehmenden Fragmentierung der europäischen Finanzmärkte Einhalt zu gebieten.

Alle Banken im Euroraum und die Kreditinstitute in jenen Mitgliedstaaten, die eine enge Zusammenarbeit mit der EZB vereinbart haben, werden unter eine europäische Aufsicht fallen, den „einheitlichen Aufsichtsmechanismus“. Zwar beaufsichtig die EZB unmittelbar nur große, systemisch relevante Kreditinstitute. Andere Banken fallen aber nicht durch das Aufsichtsnetz der EZB. Nationale Aufsichtsbehörden müssen den Verordnungen, Leitlinien und Weisungen der EZB folgen. Außerdem kann die EZB jederzeit die direkte Aufsicht über kleinere Kreditinstitute übernehmen. Nach aktuellem Planungsstand wird die zentrale Aufsicht in der zweiten Jahreshälfte des kommenden Jahres ihre Arbeit aufnehmen können.

Eine gemeinsame Bankenaufsicht ist allerdings nur ein Element einer wirklichen Bankenunion. Parallel dazu brauchen wir einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus. Diese sind wie siamesische Zwillinge, der eine ist oder den anderen nicht lebensfähig. Nur in Kombination können die negativen Rückkopplungen zwischen Banken und dem Staatshaushalt durchbrochen werden.

Über die konkrete Gestalt des SRM wird in Brüssel und in den Hauptstädten noch gerungen. Ohne diesen Entscheidung vorgreifen zu wollen, möchte ich zwei Punkte hervorzuheben, die aus meiner Sicht bei der Ausgestaltung des Abwicklungsmechanismus besonders wichtig sind: Zum einen sollte der Abwicklungsmechanismus denselben geographischen und institutionellen Anwendungsbereich haben, wie die gemeinsame Aufsicht. Eine europäische Abwicklungsbehörde gewährleistet, dass Entscheidungen zeitnah und objektiv erfolgen. Ein Netzwerk nationaler Behörden greift hier zu kurz. Wenn eine Bank in Schieflage gerät muss zügig und effizient gehandelt werden. Eine europäische Abwicklungsbehörde kann unnötige Verzögerungen und Koordinationszwänge überwinden. Das hält auch die Abwicklungskosten gering.

Zum anderen sollte das finanzielle Engagement des Steuerzahlers auf Ausnahmefälle begrenzt werden. Zunächst sollte der Zugriff auf Kapitalinstrumente und das Bail-in von Anteilseignern und Gläubigern soweit möglich ausgeschöpft werden. In einem zweiten Schritte sollte ein von Banken beitragsfinanzierter europäischer Abwicklungsfonds einspringen. Nur im Notfall sollten vorübergehend öffentliche Mittel – zum Beispiel aus dem ESM – herangezogen werden. Diese vorübergehende Hilfe sollte über nachträgliche Bankenabgaben gedeckt werden und damit im Endeffekt fiskalisch neutral sein.

Ende dieses Monats wird die Kommission einen Gesetzesentwurf für einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus vorlegen. Dann ist es an den Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass wir neben einer gemeinsamen Aufsicht auch einen handlungsfähigen Abwicklungsmechanismus bekommen.

Und das führt mich zum Ausgangspunkt meiner heutigen Rede zurück: Die Krise dauerhaft zu überwinden, liegt in den Händen der Mitgliedsstaaten.

Den verstopften Transmissionskanal der Geldpolitik zu reinigen, ist Aufgabe der Notenbank. Wir verfügen über die notwendigen Werkzeuge. Bei Störungen im sozio-ökonomischen Transmissionsmechanismus sind uns allerdings die Hände gebunden. Eine Rückkehr zu mehr Realitätssinn bei Wahlversprechen sowie mitunter unpopuläre Reformen zu erklären und umzusetzen ist Privileg und Verantwortung der – nationalen – Politik.

Der Kabarettist Werner Schneyder hat einmal gesagt, „Europa besteht aus Staaten, die sich nicht vorschreiben lassen wollen, was sie selbst beschlossen haben“. Das muss sich ändern. Nur so kann die Krise nachhaltig überwunden werden.

Speaking engagements

Ansprechpartner für Medienvertreter