Die Finanzmarktunion als Element einer stabilen Währungsunion?

Rede von Jörg Asmussen, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Handelsblatt Jahrestagung „Banken im Umbruch“,
Frankfurt am Main, 4. September 2012

Sehr geehrte Damen und Herren,

Ein Satz in der Schlusserklärung des Euro-Gipfels vom 28. Juni dieses Jahres sorgte für Aufhorchen und viel Diskussionsstoff über den Sommer – ich zitiere: „ Sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher Aufsichts­mechanismus für Banken des Euro-Währungs­gebiets eingerichtet worden ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglich­keit, Banken direkt zu rekapitalisieren.

Hier wurde der Anfang einer Finanzmarktunion beschlossen. Als Beitrag zu dieser Diskussion möchte ich im Folgenden gerne drei Aspekte aufgreifen:

  1. Wo stehen wir bei der Finanzmarkt­regulierung? Wie stellt sich aktuell die Lage an den Finanzmärkten dar?

  2. Warum ist eine Finanzmarktunion not­wendig geworden? Wie soll diese aus­sehen?

  3. Welche Rolle kann der EZB innerhalb der neuen Aufsichtsarchitektur zukommen, welche Bedingungen müssen erfüllt sein?

Wo stehen wir bei der Finanzmarkt­regulierung? Wie ist die Lage an den Finanzmärkten?

Seit 2008 haben sich die Staats- und Regie­rungschefs der G20 wiederholt zu einem ge­meinsamen Vorgehen für mehr und bessere Re­gulierung geeignet. Es herrschte Konsens über eine zentrale Lehre der Krise: dass alle syste­misch relevanten Institute, Märkte und Instru­mente angemessen reguliert und beaufsichtigt werden sollten. Die Europäer verstärkten ihre Bemühungen, ein so genanntes „Single Rule­book“ zu erarbeiten, durch eine Vielzahl von Verordnungen und Richtlinien, über ein Dutzend seit Krisenbeginn. Dass deren Be­nennung meist eine veritable Buchstabensuppe ist – CRD IV, MiFID, EMIR, usw. ist ein Indiz, dass die Materie ist hochkomplex ist.

Die ersten drei G20-Gipfel der Staats- und Re­gierungschefs in Washington, London und vor allen Pittsburgh haben in der Finanzmarkt­regulierung weit überdurchschnittliche Ergeb­nisse hervorgebracht, andere Gipfel haben in anderen Bereichen Erfolge erzielen können, zum Beispiel der Gipfel in Seoul bei der IWF-Reform. Inzwischen hat der G20-Prozess auch bezogen auf die Finanzmarktregulierung an Fahrt verloren. Wir müssen uns bemühen, den verlorengegangenen „drive“ zurückzugewinnen. Die Häufung von zumindest individuellem Fehl­verhalten in großen Finanzinstitutionen zeigt, dass eine scharfe Regulierung notwendig ist, weil entweder interne Kontrollmechanismen oder die externe Aufsicht nicht funktioniert haben. Ich bin davon heute mehr überzeugt als je zuvor. Es gilt grundsätzlich in Rechtsstaaten die Un­schuldsvermutung, aber wenn sich die Vorwürfe bewahrheiten sollten, werden die Auswirkungen der LIBOR- Manipulationen bei weitem noch nicht absehbar sein.

Das Monitoring des Financial Stability Board (FSB) zeigt, dass viele nationale Gesetzgeber angesichts der Fülle neuer Finanzmarktgesetz­gebung überlastet sind und in der Umsetzung zeitlich hinterherhinken. Auch die Europäische Union sieht sich mit der Herausforderung „glei­che Regeln – ungleiche Umsetzung“ kon­frontiert. Trotz der großen Bemühungen der Europäischen Bankenbehörde (EBA) leidet der Ansatz des „Single Rulebooks“ unter einer un­einheitlichen Umsetzung. Die neue Gesetz­gebung – beispielsweise die Richtlinie und Ver­ordnung zu verbesserten Eigenkapitalanforderungen – über­lässt den nationalen Aufsichtsbehörden einen erheblichen Ermessensspielraum.

Zahlreiche der neuen Finanzmarktregelungen sind sehr komplex. Zu Recht kann man die Frage stellen, ob die hohe Komplexität der Re­gulierung nicht zu Intransparenz und Unsicher­heit bei Marktteilnehmern führt, und folglich in Bezug auf die Finanzmarktstabilität das Gegen­teil vom dem erreicht, was erreicht werden sollte. Wären einfachere Regeln nicht die bessere Alternative? Dieser Frage ist zum Beispiel Andrew Haldane von der Bank of England in einen Research Paper nach­gegangen, das er vor wenigen Tagen in Jackson Hole vorgestellt hat. Ich nutze im Folgenden kurz seine Erkenntnisse.

Wenn man den Seitenumfang der Regulierung als Maßgabe für die Komplexität der Regelun­gen nimmt, was sicher eine unzulässige Verein­fachung ist, aber einen guten ersten Anhaltspunkt gibt, dann stellt es sich wie folgt dar: Basel 1 hatte 30 Seiten. Basel 2 schon 350 Seiten und Basel 3 hat 620 Seiten. Dazu kom­men tausende Seiten regionaler und/oder natio­naler Umsetzung. Haldane kommt mittels empirischer Analysen und nicht nur durch Seiten-Zählen zu dem Er­gebnis, dass einfache Regeln nicht weniger effektiv seien als komplexe.

Ich weiß natürlich, dass einfachere Regeln oft die so­genannte Einzelfallgerechtigkeit verletzen. Ich weiß natürlich auch, dass die Komplexität der Regeln oft einer erfolgreichen Lobbyarbeit ge­schuldet ist, um für ein spezielles Geschäfts­modell eine passgenaue Lösung zu finden. Aber ich finde die Grundfrage von Andrew Haldane richtig, und werde weiter darüber nachdenken.

Aktuell stellt sich die Lage an den Finanz­märkten wie folgt dar: Wir beobachten im Euroraum einen Prozess der Fragmentierung des gemeinsamen Finanzmarktes, es findet eine Renationalisierung statt. Beispiels­weise ist der Anteil der grenzüberschreitenden Kredite auf den Geldmärkten zwischen Mitte 2011 und heute von 60 Prozent auf 40 Prozent gesunken. In mehreren Ländern haben die aus­ländischen Bankeinlagen das niedrigste Niveau seit Anfang 2008 erreicht. Banken nutzen zu­nehmend inländische Sicherheiten beim Zugang zu EZB-Fazilitäten.

Der Kern dieses – bildlich gesprochen – Wiederaufbaus der Schlagbäume ist die starke finanzielle Verflechtung zwischen einzelnen Staaten und ihren Bankensystemen. Fehlendes Vertrauen gegenüber den Banken in den be­troffenen Mitgliedsstaaten führt außerdem zu einer starken Abhängigkeit einiger Banken­systeme von Zentralbankliquidität.

Diese Ab­wärtsspirale hat entscheidend dazu beigetragen, dass sich die Lage auf den Finanzmärkten im Euroraum seit Mitte letzten Jahres noch einmal verschlechtert hat. Die Risikoprämien von Staatsanleihen spiegeln mittlerweile nicht nur das Insolvenzrisiko einzelner Staaten wider, sondern sogar ein Wechselkursrisiko, welches es in einer Währungsunion theoretisch nicht geben dürfte. Die Märkte preisen also ein Auseinanderbrechen des Euroraums ein.

Für eine Währungsunion sind solche systemi­schen Zweifel nicht akzeptabel. Nur eine Wäh­rung, an deren Bestand es keinen Zweifel gibt, ist eine stabile Währung. Denn diese Zweifel haben folgenschwere Auswirkungen für die ge­meinsame Geldpolitik: ein geldpolitisches Sig­nal, wie es die EZB beispielsweise mit der Zins­senkung im Juli gesetzt hat, kommt unein­heitlich oder zum Teil überhaupt nicht in der Realwirtschaft an. Die EZB hat gestern Daten veröffentlicht, die das eindrucksvoll zeigen: So zahlen kleine Unternehmen in Spanien für einen Kredit bis zu 1 Mio EUR und einer Laufzeit von mehr als einem und bis zu 5 Jahren derzeit 6,5% Zinsen, so viel wie noch nie seit 2008. In Italien sind es aktuell 6,24%, während der gleiche Unternehmenskredit in Deutschland für rund 4% zu haben ist und das bei gleichem Leitzins.

Der Leitzins, der eigentlich „leiten“ soll, tut dies nur noch eingeschränkt.

2. Warum ist eine Finanzmarktunion notwendig geworden? Wie soll diese aussehen?

Trotz der Fragmentierung der europäischen Finanzmärkte, die wir jüngst beobachten und die ich gerade beschrieben habe, hat die Ent­wicklung seit der Bankenkrise 2007/2008 in Europa vor allem eines gezeigt: der Banken­sektor ist in Europa vielfach so eng mit der Staatsfinanzierung verwoben, dass Probleme in dem einen Bereich zu Ansteckungseffekten in dem jeweils anderen Bereich führen können, bis beide wanken und sich zum gesamteuropäischen Problem entwickeln können, das innerhalb eines Mitgliedsstaates nicht mehr zu lösen ist, weil die finanziellen Mittel fehlen und es strukturelle Schwächen gibt.

Die Problemfälle sind Ihnen bekannt: In Irland sprang der Staat dem über­dimensionierten Finanzsektor zur Seite und ge­riet daraufhin selbst ins Straucheln; ähnliches erleben wir gerade in Zypern.

In Griechenland haben wir die umgekehrte Situation vorge­funden. Marode Staatsfinanzen belasten auch die heimischen Bankbilanzen schwer, weil die Ab­nehmer für griechische Staatsanleihen vor allem die griechischen Banken waren. In der Folge ist wiederum die Staatsfinanzierung erschwert, weil die heimischen Banken die Anleihen nicht mehr aufnehmen können.

Spanien wurde in der Finanzmarktkrise vielfach gelobt, weil die Auf­sicht dort erfolgreich den Flächenbrand durch überkomplexe, strukturierte Produkte verhindern konnte. Nicht toxische assets wurden zum Problem für spanische Banken, sondern das Platzen einer klassischen Immobilienblase und vielfach darin verstrickt waren spanische Spar­kassen, deren Stützung jetzt die Regionen und den spanischen Zentralstaat schwer belastet.

Neben dieser verhängnisvollen Verzahnung von Banken- und Staaten hat die Krise die allge­meine Frage aufgeworfen, welches Gewicht Überlegungen zur Finanzmarktstabilität in Europa haben, wenn der Aufseher Teil der nationalen Exekutive und damit in erster Linie gegenüber einem nati­onalen Parlament und letztlich gegenüber dem nationalen Steuerzahler verantwortlich ist.

Wir haben hier in den vergangenen Jahren sehen können, dass Partikularinteressen in Konflikt mit dem Interesse an Finanzstabilität in Europa geraten können.

Wenn die Finanzmarktstabilität in ganz Europa gefährden ist, dann sollten wir eine gesamteuropäische Antwort hierauf finden, und diese Antwort lautet: wir sollten eine Finanz­marktunion schaffen.

Das bringt mich zu der Frage: Wie sähe eine solche Finanzmarktunion aus? Die neue Archi­tektur sollte am Ende des Prozesses folgende drei Säulen aufweisen:

  • Erstens, eine europäische Bankenaufsicht, die über ausreichende Instrumente und Kompetenzen verfügt. Sie muss eine ein­heitliche Umsetzung des europäischen Regelwerks sicherstellen. Diese Banken­aufsicht muss auch in der Lage sein, nicht lebensfähige Institute zu schließen und zur Abwicklung zu übergeben.

  • Zweitens, eine europäische Abwicklungsbe­hörde und ein einheitliches Regelwerk zur Abwicklung instabiler systemrelevanter Banken. Diese Behörde muss im Notfall auf einen durch die Finanzindustrie finanzierten Fonds zurück­greifen können. Das verhindert dass natio­nale Haushalte und Steuerzahler belastet werden.

  • Drittens sollte die Einlagensicherung auf eu­ropäischer Ebene organisiert oder zu­mindest weiter harmonisiert werden.

Alle drei Elemente bedingen sich gegenseitig. Man stelle sich einen Hocker mit drei Beinen vor: Fehlt ein Bein, kippt der Hocker um. Die Bankenaufsicht kann nur effektiv und sinnvoll agieren, wenn sie auch über vollständige Infor­mationen, z. B. zur Einlagensicherung verfügt und sie kann auch nur dann effektiv handeln, wenn sie beispielsweise die Abwicklung eines Instituts anordnen kann. Was nützt ein Brandmelder, wenn im Ernst­fall keine Feuerwehr ausrücken kann, oder die Feuerwehr nicht weiß, was eigentlich brennt.

Darüber hinaus sollte geprüft werden, die Zu­ständigkeit der Finanzmarktunion auf weitere Bereiche auszuweiten. Ich denke dabei insbe­sondere an zentrale Marktinfrastrukturen wie zentrale Clearinghäuser (Central Counterparties – CCPs).

Die Schaffung einer einheitlichen Banken­aufsicht für den Euroraum ist eine unbedingte Voraussetzung für eine direkte Rekapitalisierung der Banken durch den Europäischen Stabilitäts­mechanismus (ESM). Dieses Junktim zwischen Mittelverwendung und Kontrolle ist unverzicht­bar.

3. Welche Rolle kommt der EZB innerhalb der neuen Aufsichtsarchitektur zu? Welche Bedingungen müssen erfüllt sein

Doch welche Rolle kommt nun der EZB inner­halb der neuen Aufsichtsarchitektur zu? In einer Woche, am 12. September, wird die Europäische Kommission ihre Gesetzgebungs­vorschläge für eine europäische Bankenaufsicht vorstellen. Einige Details des Vorschlags sind durch ein Interview von Kommissar Barnier in der Süd­deutschen Zeitung bereits bekannt geworden. Demnach soll die EZB eine wichtige Rolle innerhalb einer europäischen Bankenaufsicht übernehmen.

Die EZB hat zusammen mit den nationalen Zentralbanken bereits bekräftigt, dass sie bereit ist, als Aufsichtsbehörde Verantwortung zu übernehmen.

Das ist bei manchen auf Unverständnis gestoßen. Einige meinen, eine Zentralbank sollte sich grundsätzlich aus der Einzelinstitutsaufsicht heraushalten. Zu groß sei der Interessenkonflikt, zum Beispiel einen Geschäftspartner von geldpolitischen Operationen am Leben zu erhalten, obwohl eine Abwicklung notwendig wäre. Andere befürchten eine Machtkonzentra­tion bei der EZB als europäischer Superbehörde.

Wir sind uns dieser Befürchtungen sehr wohl bewusst. Deshalb wird die EZB Aufgaben bei der Aufsicht nur übernehmen, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind:

  • Erstens muss das vorrangige Ziel der Preis­stabilität unangetastet bleiben. Die Geld­politik muss von der Bankenaufsicht nach außen und nach innen organisatorisch und auch personell getrennt werden. Mittel dazu sind chinesische Mauern und die Schaffung eines neuen Entscheidungsgremiums neben dem EZB-Rat, das für alle Aufsichts­aufgaben zuständig ist. Fakt ist, dass schon heute 14 der 17 nationalen Zentralbanken des Euroraums Aufsichtsaufgaben haben.

  • Zweitens wird die EZB darauf achten, dass ihre Unabhängigkeit in keiner Weise beinträchtig wird. Gleichzeitig ist aber auch klar, dass Aufgaben der Bankenaufsicht der parlamentarischen und gerichtlichen Kon­trolle unterstehen müssen. Denn Banken­aufsicht ist hoheitliches Handeln, durch das in Grundrechte der Betroffenen eingegrif­fen werden kann. Wir stehen den not­wendigen Rechenschaftspflichten einer europäischen Bankenaufsicht bei der EZB aufgeschlossen gegenüber. Dies gilt sowohl gegenüber dem europäischen Parlament also auch gegenüber dem Ministerrat der EU.

  • Drittens muss das Gesetz die EZB mit allen Instrumenten ausstatten, die notwendig sind, um die Aufgaben einer Banken­aufsicht effektiv ausüben zu können. Es muss der EZB möglich sein, den reichen Erfahrungs­schatz und das technische Knowhow der nationalen Zentralbanken zu nutzen. Denn klar ist, dass viele Aufsichts­aufgaben auch morgen nur vor Ort ausge­führt werden können. Gleichzeitig muss eine einheitliche Umsetzung der europäi­schen Richtlinien sichergestellt werden. Von besonderer Bedeutung ist vor allem der direkte Zugang zu allen notwendigen Informationen über die beaufsichtigten In­stitute, wie beispielsweise Prüfungsberichte über bankgeschäftliche Prüfungen oder Auswertungsberichte zu Jahresabschlüssen. Die EZB muss darüber hinaus über ausreichende Eingriffsrechte verfügen und, wie schon erwähnt, das Recht haben, nicht lebensfähige Banken notfalls zu schließen. Ohne diese Mindestausstattung wird die EZB aus meiner Sicht keine Verantwortung übernehmen, denn das Risiko für den Ruf der Institution wäre zu groß, das Reputationsrisiko liegt alleine bei uns.
Bis zur Umsetzung der Kommissionsvorschläge müssen neben diesen Aspekten eine ganze Reihe wichtiger Gestaltungsfragen geklärt werden.

  • Wie würde die Aufgabenteilung zwischen der EZB und den anderen europäischen Aufsichtsbehörden – insbesondere der Europäischen Bankenbehörde (EBA) – aus­sehen? Denkbar wäre es aus meiner Sicht, dass die EBA weiterhin für die Weiterent­wicklung des „Single Rulebook“ im Binnenmarkt der EU 27 zuständig ist.

  • Wird die europäische Bankenaufsicht nur die Banken der Eurozone oder der ganzen EU beaufsichtigen?
Eine funktionierende Finanzmarktunion ist vor allem ein An­liegen der Währungsunion. Aus dieser Sicht wäre ein Fokus auf die Institute des Euroraums sinnvoll. Nicht-Euro-Staaten sollte es aber frei stehen, ihre Institute ebenfalls der europäischen Aufsicht zu unterstellen.

  • Wird es um Banken jeder Größenordnung gehen oder nur um die systemisch relevan­ten?
Aus meiner persönlichen Sicht ist es sinnvoll, zumindest anfangs die euro­päische Aufsicht auf die europaweit und national systemisch relevanten Institute zu begrenzen. Zum Jahres­anfang 2013 eine Aufsicht über alle Banken des Euroraums zu organisieren, ist weder zielführend noch darstellbar. Wichtig ist, dass die europäische Aufsicht auch operati­onal zu einer effizienten Aufsicht von An­fang an in der Lage ist.

  • Wie sieht die Arbeitsteilung zwischen der EZB und den nationalen Behörden aus?
Bei der operativen Arbeitsteilung stehen wir vor einer Kernherausforderung. Zum einen muss die Expertise vor Ort maximal einge­setzt werden. Gleichzeitig muss aber auch ein einheitlicher Aufsichtsstandard im gan­zen Euroraum gewährleistet ist – nicht zu­letzt auch damit für die Banken selbst das System nicht noch weiter verkompliziert wird. Das könnte erreicht werden, wenn pro Institut ein gemischtes Aufsichtsteam aus nationalen und europäischen Experten ge­bildet würde. Dieses Team könnte auch als einheitlicher Ansprechpartner gegenüber der Bank fungieren.
Die europäische Auf­sicht müsste die Möglichkeit haben, die tagtägliche Aufsicht über kleinere Institute an die nationalen Behörden zurückzu­delegieren. Einzelne Fälle müsste sie aber ohne Weiteres wieder an sich ziehen kön­nen.
Zwar muss der ESM möglichst bald in der Lage sein, Banken direkt zu rekapitalisieren. Es geht aber auch darum, die Dinge richtig zu machen und nicht unter Zeitdruck halbfertige Lösungen festzuschreiben. 
Ich möchte auch daran erinnern, dass eine Finanzmarkunion alleine die Krise nicht lösen kann. Selbst eine optimal aufgestellte Finanz­marktunion könnte nicht dafür sorgen, dass der griechische Haushalt ins Gleichgewicht kommt oder sich die Wettbewerbsfähigkeit Portugals erhöht. Denn Gründe für die Krise sind auch in den Bereichen der gemeinsamen Haushalts­politik und Wirtschaftspolitik zu suchen. 
Europa muss sich jetzt entscheiden. Entweder wir vollenden die Integration des Euroraums, indem wir bei Finanzmarktpolitik, Haushalts­politik, Wirtschaftspolitik und demokratischer Kontrolle Souveränität mit Europa teilen. Oder wir entscheiden uns für den anderen Weg, ein dezentralisiertes Europa. Das bedeutet dann aber auch, dass wir die großen wirtschaftlichen Ge­winne, die uns Währungsunion und Binnen­markt gebracht haben, aufs Spiel setzen. 
Um das zu vermeiden, sollten wir die Architek­tur der Wirtschafts- und Währungsunion voll­enden. Dazu sind neben der Finanzmarktunion noch drei weitere Bausteine unverzichtbar:

  1. Eine Fiskalunion

  2. Eine echte Wirtschaftsunion

  3. Eine demokratisch legitimierte politische Union

Diese vier Bausteine gehören zusammen und bedingen einander. Fortschritte in nur einem der vier Bereiche werden nicht ausreichen, alle vier Aspekte sind für ein Funktionieren der Wirt­schafts- und Währungsunion, sind für die Zu­kunft eines stabilen Euros unverzichtbar.

Meine Antwort in dieser Situation ist eindeutig: Mehr Europa, ein besseres Europa. Aber nicht als Selbstzweck. Son­dern als der Weg, der Europas Bürgern Wohl­stand, Freiheit und Sicherheit in der globalisierten Welt des 21. Jahrhunderts sichert.

Meine Damen und Herren,

Ihre Tagung steht unter dem Motto „Banken im Umbruch“. Auch die institutionelle Architektur der Eurozone ist derzeit „im Umbruch“. Damit dieser „Umbruch“ ein „Aufbruch“ wird, hin zu einer stabilen, prosperierenden und vertieften Währungsunion, brauchen wir eine breite Diskussion – auch hier und jetzt gleich mit Ihnen. Darauf freue ich mich.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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