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Wirtschaftspolitische Herausforderungen im Eurogebiet

Vortrag von Jürgen Stark, Mitglied des Direktoriums der EZB
zur KPMG Konzernsteuerkonferenz
Mittwoch, 27. Oktober 2010, Wiesbaden

Sehr geehrte Damen und Herren,

Trotz einer Reihe von positiven Signalen in der jüngsten Vergangenheit ist die Krise für das Eurogebiet noch nicht ausgestanden. Die Hartnäckigkeit der Krise liegt darin begründet, dass sich über viele Jahre auf verschiedenen Gebieten Fehlentwicklungen aufgebaut haben, die sich mit dem Ausbruch der Krise wechselseitig verstärken konnten und die es nun durch Reformen auf verschiedenen Ebenen entschieden zu beseitigen gilt. Im Kern sind wir im Eurogebiet mit einer Krise des Finanzsystems, einer Krise der Staatsfinanzen und einer Strukturkrise konfrontiert, wobei sich letztere insbesondere in Unterschieden in der Wettbewerbsfähigkeit von Mitgliedsländern des Euroraums manifestiert.

Ich werde zunächst einige dieser Fehlentwicklungen eingehen. Daran anschlieβend werde ich für vier ausgewählte Politikbereiche die Herausforderungen im Einzelnen diskutieren. Abschlieβend werde ich mich Fragen zuwenden, die mit institutionellen Reformen verbunden sind.

I Ausgangslage

Im Finanzsystem ist es über Jahre zu einer Reihe von gravierenden Fehlentwicklungen gekommen. So haben übermäßig komplexe Finanzprodukte, eine unzureichende Transparenz der Finanzstruktur, unvollständige Regulierung und Aufsicht, und schließlich eine übersteigerte und unverantwortliche Risikobereitschaft auf Seiten der Investoren das Ausmaß und die Verteilung von Risiken im Finanzsystem über Jahre verschleiert. Im Ergebnis löste die Verwerfung an den Finanzmärkten die schwerste globale Wirtschaftskrise seit den 30er Jahren des vorigen Jahrhunderts aus: der Welthandel kollabierte und die Wirtschaftsleistung im Eurogebiet fiel 2009 um 4%, in Deutschland sogar um fast 5%.

Im Eurogebiet folgte die ‚offene’ Krise der Staatsfinanzen der Krise an den Finanzmärkten mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung. Eine ‚versteckte’ Krise der Staatsfinanzen gab es jedoch seit langem. So ist das für den Euroraum zentrale Regelwerk des Stabilitäts- und Wachstumspaktes nur unzureichend eingehalten worden. Im Jahre 2005 schlieβlich wurden die Regeln – gegen die offene und heftige Kritik der EZB – weitgehend verwässert, mit dem Ergebnis dass die in vielen Ländern notwendige Haushaltskonsolidierung nicht mehr bindend eingefordert werden konnte.

Die Finanzkrise hat diese bereits fragile Haushaltssituation dramatisch verschlechtert, freilich nicht nur im Euroraum, sondern in nahezu allen Industrieländern. So liegt nach aktuellen Schätzungen des IWF in den USA, Japan und Groβbritannien für den gesamten Zeitraum 2009 bis 2011 der jährliche Anteil der Neuverschuldung an der Wirtschaftsleistung über 8%. Die entsprechenden Werte bzw. Schätzungen für das Eurogebiet belaufen sich auf 6.3%, 6.5% und 5.1% für die Jahre 2009, 2010 und 2011 und fallen somit signifikant geringer aus. Aber die Werte sind offensichtlich weit entfernt von der 3%-Marke der Maastricht-Kriterien.

Das spezifische Fiskalproblem des Euroraums – einer Währungsunion von derzeit 16 und durch den Beitritt Estlands bald 17 souveränen Mitgliedsländern – sind die erheblichen und in einzelnen Fällen dramatischen Unterschiede in der Situation der öffentlichen Haushalte. In einigen Mitgliedsländern ist die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Frage gestellt. In Griechenland ist die Tragfähigkeit aufgrund besonders dramatischer Fehlentwicklungen verloren gegangen und konnte nur durch externe Kredite und harte Auflagen wiederhergestellt werden.

Diese Entwicklungen führen mich zu dem Urteil, dass sich der Euro in der Krise für alle Länder als Schutzschild bewährt hat. Mehr noch: vor Ausbruch der offenen Krise der Staatsfinanzen hat die Schutzfunktion des Euro ein Stück weit ‚zu gut’ funktioniert, so dass sich in einigen Ländern erhebliche Ungleichgewichte erst aufbauen konnten.

Erinnert sei nur an die nahezu vollständige Nivellierung von Risikoprämien auf staatliche Schuldtitel der Mitgliedsländer vor Ausbruch der Krise. Die Neubewertung der Situation durch die Finanzmärkte hat die Regierungen nun unter erheblichen Konsolidierungsdruck gesetzt.

Ein anderes gravierendes Beispiel für über lange Zeit ‚unbeachtet’ gebliebene Ungleichgewichte sind die zum Teil sehr hartnäckigen Inflationsunterschiede, die sich zwischen den Mitgliedsländern aufgebaut haben. Diese Inflationsdifferentiale verkörpern in gewisser Hinsicht das spezifische Strukturproblem des Euroraums, insofern sie Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Länder widerspiegeln. Zwar schützt der Euro vor Währungskrisen, aber er verwehrt auch die Möglichkeit der Abwertung: einem Mittel, zu dem in der Vergangenheit nicht selten gegriffen worden war, um die Wettbewerbsfähigkeit temporär wiederherzustellen. Die Währungsunion schlieβt diesen Anpassungsmechanismus aus. Benötigt werden vielmehr strukturelle Reformen, die die Wettbewerbsfähigkeit dauerhaft stärken.

Es liegt in der Natur der Sache, dass die einheitliche Geldpolitik hierbei keinen direkten Beitrag leisten kann. Der zentrale indirekte Beitrag der Geldpolitik besteht vielmehr darin, die durchschnittliche Inflationsrate für den gesamten Euroraum auch in der Zukunft verlässlich auf dem Niveau zu verankern, das unserer Definition von Preisstabilität entspricht. Glaubwürdige Geldpolitik in einer Währungsunion souveräner Mitgliedsstaaten kann und muss den stabilen nominalen Anker liefern, auf den sich alle nationalen und regionalen wirtschaftspolitischen Akteure implizit koordinieren können. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese Akteure mit vielfältigen strukturellen Herausforderungen konfrontiert sind.

Dies ist die allgemeine Krisensituation, auf die es nun entschieden zu reagieren gilt. Lassen Sie mich vor diesem Hintergrund nun auf Probleme und Herausforderungen einzelner Politikbereiche eingehen.

II Probleme und Herausforderungen für verschiedene Politikbereiche

Insgesamt gilt, dass wir – angepasst an die jeweiligen Besonderheiten der einzelnen Politikfelder – die richtigen Lehren ziehen müssen: Wir benötigen mehr Transparenz, klar abgrenzte Mandate, und eine stärkere Entpolitisierung von vielen Entscheidungsprozessen. Wir benötigen stärkere Regelbindungen und damit einhergehend einen Automatismus von abgestuften Sanktionen bei Regelverstöβen. Und wir benötigen institutionelle Reformen, die Anreize zu Fehlverhalten beseitigen.

Ich werde mich der Reihe nach drei ausgewählten Bereichen zuwenden, nämlich erstens Herausforderungen auf dem Gebiet der Finanzmarktaufsicht und der verbesserten Finanzmarktregulierung, zweitens Herausforderungen im Bereich der Fiskalpolitik, und drittens Herausforderungen auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik. Lassen Sie mich jedoch zunächst einen Bereich ansprechen, der mir am nächsten ist: der Geldpolitik.

II.1) Geldpolitik

Seit dem Herbst 2008 – d.h. seit der Intensivierung der Finanzkrise durch den Konkurs von Lehman Brothers und dem nahezu vollständigen Austrocknen des Interbankenmarktes – ist die Geldpolitik der EZB durch eine Kombination von ‚konventionellen’ als auch von ‚unkonventionellen’ Maßnahmen geprägt. Im Rahmen der konventionellen geldpolitischen Maßnahmen senkte die EZB innerhalb von nur 7 Monaten den Leitzins um 325 Basispunkte auf das historisch niedrige Niveau von 1%. Die unkonventionellen geldpolitischen Schritte, welche summarisch als „Erweiterter Ansatz der EZB zur Unterstützung der Kreditvergabe“ bezeichnet werden, setzen primär bei den Banken an. Die Einführung dieser Sondermaßnahmen war dabei auf unsere Einschätzung zurückzuführen, dass die Zuspitzung der Finanzkrise eine Unterstützung der Finanzierungsbedingen und Kreditströme im Euroraum notwendig machte, die durch Zinssenkungen allein nicht hätten erreicht werden können.

Nach einer Phase der zwischenzeitlichen Marktberuhigung sah sich das Eurogebiet im Frühjahr 2010 mit der ‚offenen’ Krise der Staatsfinanzen einiger Mitgliedsländer konfrontiert. Ausgangspunkt für die Verschärfung der staatlichen Schuldenkrise war die Entwicklung in Griechenland. In einem insgesamt angespannten Umfeld verschlechterten sich zusehends die Marktbewertungen auch für eine Reihe von anderen Ländern und schlieβlich griffen die Verspannungen auf eine Vielzahl von Finanzmarktsegmenten über, mit dem Ergebnis, dass sich erneut eine sehr kritische Konstellation an den Finanzmärkten ergab.

Angesichts der außergewöhnlichen Marktsituation beschloss der EZB-Rat Anfang Mai dieses Jahres, an den Märkten für öffentliche und private Schuldverschreibungen im Euro-Währungsgebiet zu intervenieren, um die Markttiefe und -liquidität in den gestörten Marktsegmenten sicherzustellen. Das Ziel des so genannten ‚Programms für die Wertpapiermärkte’ ist es, einen angemessenen geldpolitischen Transmissionsmechanismus wiederherzustellen. Dieses Programm, welches den kontrovers diskutierten Ankauf staatlicher Schuldpapiere einschlieβt, ist temporär und lässt durch die vollständige Absorption der geschaffenen Liquidität den geldpolitischen Kurs unverändert. Insgesamt geht es darum, die effektive Durchführung einer auf mittelfristige Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik zu gewährleisten.

Wie ist vor diesem Hintergrund die derzeitige Ausrichtung der Geldpolitik zu beschreiben? Die staatliche Schuldenkrise hat den Ausstieg aus den geldpolitischen Sondermaβnahmen verzögert, aber wir befinden uns aus heutiger Sicht auf einem sehr guten Weg. So ist am 30. September der zweite Jahrestender der EZB ausgelaufen. Der Normalisierungsprozess der Situation am Interbankenmarkt hat sich fortgesetzt. Das gesamte Volumen der EZB Refinanzierungsoperationen hat sich seit Ende Juni von über 800 Milliarden Euro etwa halbiert. Damit hat sich auch die Überschussliquidität am Geldmarkt zurückgebildet und dazu beigetragen, dass der kurzfristige Geldmarktzins, den sich Banken untereinander in Rechnung stellen, zuletzt gestiegen und dadurch näher an die 1%-Marke des Hauptrefinanzierungs-Zinssatzes der EZB herangerückt ist. Dieser Zinssatz gilt seit Mai 2009.

Die Situation an den Finanzmärkten hat sich beruhigt und die wirtschaftliche Erholung ist seitdem vorangekommen. Entsprechend befinden wir uns in einem Prozess, unsere temporären Sondermaßnahmen langsam auslaufen zu lassen. Was von den genannten ‚unkonventionellen’ Sondermaβnahen noch bleibt ist der Übergang zu einem variablen Zins bei der Refinanzierung der Banken und die Beendigung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren. Keinesfalls werden die verbleibenden Maβnahmen länger beibehalten werden, als es für die Gewährleistung stabiler Preise im Euroraum im Einklang mit der Definition von Preisstabilität erforderlich ist.

Die derzeitige Geldpolitik ist nach wie vor akkommodierend. Diese Ausrichtung ist aus heutiger Sicht noch angemessen. Wir sehen auf die mittlere Frist weder Inflations- noch Deflationsrisiken. Gegenwärtig steht die Inflation im Euroraum bei 1.8% und mittelfristig ist Preisstabilität gewährleistet. Diese Einschätzung wird nicht zuletzt im Rahmen der monetären Analyse durch ein insgesamt noch schwaches Geldmengen- und Kreditwachstum gestützt, welches einen auf mittlere Frist begrenzten Inflationsdruck signalisiert. Auch die aktuellen Inflationsvorhersagen stützen diese Einschätzung: damit meine ich nicht nur die internen Analysen des Stabes der EZB, sondern auch die von verschiedenen internationalen Institutionen und privaten Anbietern.

Sollte sich diese Einschätzung ändern, würden wir selbstverständlich Anpassungen vornehmen. Dabei haben wir auch im Blick, dass eine Geldpolitik, die über einen „zu langen“ Zeitraum bei sehr niedrigen Zinsen akkommodierend wirkt, mit potentiellen Gefahren verbunden ist. Die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich hat in ihrem jüngsten Jahresbericht vor solchen Gefahren gewarnt.

Zu nennen sind hier insbesondere negative Anreizeffekte, die unter anderem das Funktionieren der Geldmärkte beeinträchtigen können. Des Weiteren können anhaltend zu niedrige Zinsen unvermeidbare Anpassungsprozesse im privaten und öffentlichen Bereich hinauszögern. Und schlieβlich gilt es zu verhindern, dass einer erneuten Blasenbildung an den Finanzmärkten Vorschub geleistet wird.

Ich komme nun zu Herausforderungen, die mit Finanzmarktfragen verbunden sind.

II.2) Finanzmarktaspekte: Aufsicht und Regulierung

Die Krise hat dringlichen Handlungsbedarf bei Aufsichts- und Regulierungsfragen an den Finanzmärkten erkennen lassen. Die derzeitigen Reformbemühungen sind ein erster Schritt in die richtige Richtung. Vieles bleibt noch zu tun.

Die aktuellen Bemühungen im Bereich der EU-weiten Finanzaufsicht haben vier neue EU-weite Institutionen hervorgebracht: den Europäischen Rat für Systemische Risiken (ERSR), verantwortlich für die Identifizierung and Analyse von makro-prudentiellen Risiken, sowie drei weitere EU-weite Aufsichtsbehörden, mit spezifischer, sektoraler Verantwortlichkeit.

Angesichts der starken Verflechtungen der Banken im Euroraum, des gemeinsamen Binnenmarktes und einer einheitlichen Wettbewerbspolitik ist die EU-weite Koordinierung der Finanzaufsicht ein konsequenter Schritt. Vereinfacht gesagt werden damit erstmals die Vorraussetzungen geschaffen, um multinationale Finanzinstitute effektiv zu beaufsichtigen und zu regulieren.

Ein wichtiger Teil der EU-Finanzmarktaufsichtsreform ist die Schaffung des Europäischen Rats für Systemrisiken. Der Rat wird das Mandat haben, systemische Risiken, die den EU Finanzsektor betreffen, zu identifizieren und die nationalen Behörden auf notwendige Korrekturen in der Regulierung hinzuweisen. Die Schaffung des ERSR und dessen Ansiedlung bei der EZB wird zweifellos den Beitrag der EZB zur Finanzstabilität im Euroraum erhöhen. Freilich kann und darf die Geldpolitik der EZB nicht wirksame Aufsicht und Regulierung ersetzen, sondern bestenfalls ergänzen. Andernfalls würde die EZB zwangsläufig ihr primäres Ziel der Preisstabilität aus den Augen verlieren.

Lassen Sie mich kurz drei besonders dringliche Finanzmarktfragen nennen.

Erstens: Ein erhebliches Problem, welches in der Krise sichtbar wurde, ist die Intransparenz vieler Finanzmarktprodukte. Hier sind die Regulierungsbehörden gefordert klare Richtlinien zu schaffen, um Transparenz dort wieder herzustellen, wo sie verloren gegangen ist.

Zweitens: Fehlende Transparenz betrifft auch die Bilanzen vieler Geschäftsbanken. Die zuständigen Aufsichtsbehörden sind gefordert, Finanzinstitute auf die Tragfähigkeit der Geschäftsmodelle zu durchleuchten, einen eventuellen Rekapitalisierungsbedarf zu ermitteln, und in Problemsituationen schnelle Lösungen zu finden.

Drittens: Schließlich müssen wir die bisherigen Kapitalanforderungen und Liquiditätskennzahlen der Finanzinstitute verbessern. In diesem Teilbereich sind bereits wichtige Fortschritte erreicht worden: So werden die aktuellen Entwürfe des Baseler-Ausschuss für die Bankenaufsicht, bekannt unter dem Namen Basel III, noch in diesem Jahr verabschiedet.

Die Zielsetzung der genannten Maβnahmen ist eindeutig. Es geht darum, das Bankensystem widerstandsfähiger zu machen. Und das Finanzsystem muss so reguliert werden, dass es Beiträge zu einem nachhaltigen Wachstum liefern kann.

II.3) Fiskalpolitik

Nun zur Fiskalpolitik. Die Herausforderungen sind in nahezu allen Industrieländern gewaltig. Nur mit einschneidenden Korrekturen lässt sich ein weiterer Schuldenanstieg stoppen.

Die Zuspitzung der Krise der Staatsfinanzen in Griechenland hat im Frühjahr dieses Jahres klargemacht, dass das „weich gespülte“ Regelwerk des Stabilitäts- und Wachstumspaktes grundlegend gestärkt werden muss. Die EZB hat sich hierzu unmissverständlich geäuβert und darauf hingewiesen, dass wir einen Quantensprung in der Stärkung des Regelwerks benötigen. Ich komme darauf zurück.

Die an Griechenland gewährten Kredite sind mit sehr harten Auflagen verknüpft. Das im Mai beschlossene Anpassungsprogramm, das regelmäβig von der Europäischen Kommission, der EZB und dem IWF überprüft wird, sieht eine strikte Konsolidierung der Staatsfinanzen vor, um deren langfristige Tragfähigkeit wiederherzustellen. Aber es geht nicht nur um die Gesundung der Staatsfinanzen. Ein grundsätzlicher wirtschaftspolitischer Kurswechsel ist erforderlich. Deshalb sieht das Programm auβerdem weit reichende Strukturreformen vor, um die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotenzial der griechischen Wirtschaft zu stärken. Aus heutiger Sicht ist Griechenland auf einem guten Weg. Jetzt ist ein langer Atem gefragt.

Die Kredite für Griechenland sind keinesfalls der Einstieg in eine Transferunion. Eine solche wird es nicht geben, wenn das Eurogebiet das bleiben soll, was es ist: eine Stabilitätsgemeinschaft. Um diesen wichtigen Punkt anders auszudrücken: Die No-bailout-Klausel besagt, dass ein Land nicht für die Verbindlichkeiten eines anderen Landes haftet oder für derartige Verbindlichkeiten eintritt. Diese Grundidee wird bei streng konditionierten Krediten eingehalten. Die Idee der Transferunion würde einer gänzlich anderen Logik folgen, handelte es sich doch dabei im Kern um einen europäischen Finanzausgleich, der unkonditionierte Transfers an Mitgliedsländer vorsehen würde. So sind die Maβnahmen aber nicht konzipiert. Die EU ist kein Bundesstaat.

Die Vorgaben für die unverzichtbare fiskalische Konsolidierung im Euroraum sind eindeutig. Die Regierungen aller Euroraum-Länder müssen die Haushaltsdefizite unter die 3%-Marke drücken. Und dann müssen die Defizite im Einklang mit den mittelfristigen Haushaltszielen weiter gesenkt werden, um die hohen Schuldenquoten zu verringern.

In einer Situation, in der die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte in einigen Mitgliedsländern gefährdet ist, ist eine sofortige und ambitionierte Konsolidierung der Staatsfinanzen alternativlos. Um es unmissverständlich auszudrücken: aus Sicht der Länder, in denen die Refinanzierung der Schulden am Kapitalmarkt gefährdet oder nur noch mit langfristig untragbaren Risikoaufschlägen möglich ist, nimmt die Debatte um die Gröβe von Fiskalmultiplikatoren zuweilen seltsame Züge an. Natürlich sind die Vertrauenseffekte einer konsequenten Konsolidierung strikt positiv, wenn die Alternative möglicherweise darin besteht, den Zugang zum Kapitalmarkt zu verlieren.

Bei einer genaueren Analyse wäre herauszuarbeiten, dass die Ausgangssituationen in den einzelnen Ländern durchaus verschieden sind. Und ohnehin gilt, dass es durch eine intelligente Verzahnung von fiskalischen Konsolidierungsmaβnahmen und begleitenden Strukturreformen relativ schnell zu positiven Wachstums- und Beschäftigungseffekten kommen kann. Aber insgesamt gilt, dass es einen schmerzfreien Ausweg nicht gibt.

Die unvermeidbaren Anpassungen sind der Preis für lang anhaltendes fiskal- und wirtschaftspolitisches Fehlverhalten in der Vergangenheit. Und es sei hinzugefügt: das vertraglich abgesicherte Mandat der EZB ist eindeutig: ein „Weginflationieren der Staatsschuld“ über hohe Inflationsraten ist keine Option. Gerade vor einem deutschen Publikum muss dies nicht näher begründet werden. Die deutsche Geschichte bietet hinreichend Anschauungsmaterial um zu verstehen, welche fatalen Konsequenzen eine solche Politik in letzter Konsequenz haben könnte.

Lassen Sie mich nun mit einigen Worten die derzeitige Konjunktursituation skizzieren, um mich dann den wirtschaftspolitischen Herausforderungen zuzuwenden.

II.4) Konjunkturlage und Wirtschaftspolitik

Was die Konjunkturentwicklung im Euroraum angeht, so stieg das reale BIP im zweiten Quartal 2010 kräftig, und zwar um 1% gegenüber dem Vorquartal bzw. 1.9% gegenüber dem Vorjahr. Diese erfreuliche Entwicklung wurde hauptsächlich durch die Binnennachfrage gestützt, spiegelt zum Teil aber auch temporäre Faktoren wider.

Eine Reihe von Indikatoren und Umfrageergebnissen deuten darauf hin, dass es in der zweiten Jahreshälfte zu einer gewissen Abschwächung kommen könnte. Aber die positive Grunddynamik der Erholung im Euroraum hält an und die Erholung dürfte sich in moderatem Tempo fortsetzen. Freilich gibt es Risiken für diesen Ausblick und das globale Umfeld ist unsicher. Einerseits könnte der Welthandel nach wie vor schneller wachsen als erwartet und somit die Ausfuhren des Euroraums stützen. Andererseits bestehen weiterhin Bedenken bezüglich des neuerlichen Auftretens von Spannungen an den Finanzmärkten. Ferner erwachsen Abwärtsrisiken aus erneuten Preissteigerungen bei Öl und sonstigen Rohstoffen, Protektionismusbestrebungen sowie der Möglichkeit einer ungeordneten Korrektur globaler Ungleichgewichte.

Die Entwicklung für den Euroraum ist eine Sache. Eine andere Sache sind die Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedsländern. Und hier beobachten wir signifikante Unterschiede zwischen den Ländern. Insbesondere die Dynamik der deutschen Konjunkturentwicklung war zuletzt sehr erfreulich und eine Stütze für den Euroraum insgesamt: so wuchs das deutsche reale BIP im zweiten Quartal 2010 weit überdurchschnittlich kräftig mit 2.2% gegenüber dem Vorquartal. Andere Länder habe es noch nicht geschafft, sich ähnlich klar von der Krise loszusagen. In einzelnen Fällen waren die Zuwachsraten beim BIP aufgrund von Sonderfaktoren – Irland ist ein Beispiel – zuletzt noch nicht wieder positiv.

Die Divergenzen zwischen den Mitgliedsländern sind nicht auf die realwirtschaftliche Dynamik beschränkt. So hatte ich eingangs ausgeführt, dass die Inflationsunterschiede zwischen den Mitgliedsländern ein wichtiger Ausgangspunkt für das Verständnis der spezifischen Strukturprobleme innerhalb des Euroraums sind.

Selbstverständlich gilt, dass beobachtete Inflationsunterschiede nicht unter allen Umständen ein Problem darstellen. Sie können kurzfristiger Natur sein oder gleichgewichtige Aufholprozesse zwischen Ländern verschiedener ökonomischer Startpositionen widerspiegeln. Aber der Euroraum ist – das lehrt der Blick zurück – diesbezüglich nicht frei von Problemen. Und viele Signale sind sträflich unbeachtet geblieben. Eine Reihe von Ländern kämpft nun schon seit vielen Jahren – teilweise seit Einführung des Euro – mit anhaltenden Inflationsdifferentialen, d.h. hartnäckigen Abweichungen von der durchschnittlichen Inflationsentwicklung im Euroraum, die vielfach mit einem problematischen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit einhergehen.

Summarisch und notgedrungen etwas vereinfacht gesagt lässt sich dies daran ablesen, dass diejenigen Mitgliedsländer, die durch überdurchschnittlich hohe Inflationsraten charakterisiert sind, in der Regel auch eine vergleichsweise hohe Zunahme der Lohnstückkosten sowie eine vergleichsweise expansive Lohnentwicklung im öffentlichen Sektor zu verzeichnen hatten. Ich greife bewusst diese beiden Indikatoren heraus, um den Zusammenhang mit den beiden in der wirtschaftspolitischen Debatte oft parallel diskutierten ‚Defiziten’ plausibel zu machen: so steht die Lohnstückkostenentwicklung – als Indikator für die Wettbewerbsfähigkeit – in einem Zusammenhang mit zum Teil besorgniserregenden Verschlechterungen bei den Defiziten in der Leistungsbilanz. Und die Lohnentwicklung im öffentlichen Sektor steht vielfach in einem Zusammenhang mit strukturellen Verschlechterungen bei den Defiziten der öffentlichen Haushalte.

Der Anpassungsdruck liegt eindeutig bei den so genannten Defizitländern. Von den Herausforderungen der Fiskalpolitik war schon die Rede. Und entsprechend gilt mit Blick auf die Leistungsbilanz, dass es ohne anhaltende Phasen der Lohnzurückhaltung und ohne klare Strukturreformen, die Produktivitätszuwächse begünstigen, nicht möglich sein wird, Verluste in der Wettbewerbsfähigkeit wieder gut zu machen.

Lassen Sie mich hinzufügen: es wäre ein Fehlschluss, die Notwendigkeit struktureller Anpassungen allein bei den Defizitländern zu sehen. So ist zwar die Leistungsbilanz des Euroraums insgesamt in etwa ausgeglichen. Aber dies wird nur so bleiben können, wenn alle Länder des Euroraums sich der Herausforderung stellen, mit ihren je spezifischen komparativen Vorteilen auf globaler Ebene konkurrenzfähig zu bleiben. Die von der Globalisierung ausgehenden Herausforderungen für Europa – die atemberaubende Dynamik in Ländern wie China und Indien mag als Stichwort ausreichen – wären in diesem Kontext ein Thema für sich, auf das ich heute nicht näher eingehen kann. Ähnliches gilt für die demographische Dimension, die gerade in Deutschland für eine dringliche Reformagenda sorgt.

Vor diesem Hintergrund wäre es aus meiner Sicht völlig irreführend, von Deutschland eine expansive Haushalts- oder Lohnpolitik zu fordern. Deutschland hat eine offene Volkswirtschaft, die stark in die Weltmärkte integriert ist. Bei einer insgesamt breiten und differenzierten Produktpalette ist die Bewahrung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit von entscheidender Bedeutung. Zu ergänzen ist diese durch ein entsprechendes Angebot an Dienstleistungen: ein Bereich, in dem es in Deutschland unverändert Reformbedarf gibt. Diese und andere Merkmale unterscheiden Deutschland von anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften, die einen stärkeren Prozess der De-Industrialisierung hinter sich haben.

III Zur Diskussion um institutionelle Reformen auf europäischer Ebene

Die genannten Herausforderungen lassen sich nicht ohne institutionelle Reformen auf europäischer Ebene bewältigen. Im Kern geht es darum, den Rahmen zur Koordinierung längst überfälliger Strukturreformen und zur Sicherung der Staatsfinanzen grundlegend zu überarbeiten und zu stärken. Statt weiter zu leugnen, dass die Mitgliedschaft in einer Währungsunion auch die Souveränität der nationalen Wirtschafts- und Fiskalpolitik einschränkt, müssen alle Euromitgliedsstaaten die Realität des Euro akzeptieren. Die Debatten der letzten Tage und Wochen lassen mich daran zweifeln, ob diese Einsicht wirklich bei allen Entscheidungsträgern angekommen ist. Und es geht um sehr viel: es darf nicht länger auf Zeit gespielt werden.

Die EZB hat bereits im Juni im Rahmen der EU-Arbeitsgruppe zur institutionellen Reform – die in wenigen Tagen dem Europäischen Rat ihren Abschlussbericht vorlegen wird – detaillierte Vorschläge gemacht. Dieser Abschlussbericht trägt bei weitem nicht in allen Teilen der EZB-Position Rechnung trägt. Der von der EZB geforderte Quantensprung, der aus den Notwendigkeiten einer gemeinsamen Geldpolitik klar abzuleiten ist, wird nicht erreicht. Insbesondere fällt der Bericht bedauerlicher Weise in vielerlei Hinsicht hinter Positionen zurück, die parallel von der Kommission vorgestellt worden sind. Und die EZB selbst wiederum setzt sich für ehrgeizigere Korrekturen ein als die Kommission. All dies ist bereits öffentlich zum Ausdruck gebracht worden.

Aber der Prozess ist noch nicht abgeschlossen. Lassen Sie mich zusammenfassen, worauf es aus Sicht der EZB ankommt. Im Kern lässt sich die Notwendigkeit für institutionelle Reformen drei Bereichen zuordnen, die sich erstens auf die Haushaltspolitik, zweitens die weitere makroökonomischen Koordinierung und drittens das Krisenmanagement beziehen.

Erstens gilt es die Haushaltsüberwachung zu verbessern und die Budgetregeln durch eine Entpolitisierung zu stärken. Das Grundproblem, das uns seit vielen Jahren plagt, ist allseits bekannt: Solange potentielle Sünder über tatsächliche Sünder urteilen, lässt sich kein hinreichender Gruppendruck aufbauen, um auf Dauer angelegte fiskalische Konsolidierungsschritte einzufordern. Zwar ist die Einführung eines harmonisierten europäischen Semesters zur verbesserten ex ante Kontrolle von Haushaltsplänen ein erster zu begrüβender Schritt. Aber sehr viel mehr ist erforderlich. Insbesondere sollten die europäischen Regeln auch auf nationaler Ebene gesetzlich umgesetzt werden. Die deutsche Schuldenbremse hat hier durchaus eine gewisse Vorbildfunktion. Des Weiteren brauchen wir einen klaren Automatismus von Sanktionen bei Regelverstößen auf allen Ebenen des Verfahrens, um diskretionäre Verzögerungen und Aufweichungen zu verhindern. Eine stärkere Regelbindung erfordert auch eine engere Bindung der Neuverschuldungsgrenze an den Schuldenstand.

Eine verlässliche Haushaltsüberwachung lässt sich am besten durch die Schaffung eines unabhängigen Gremiums von Experten erreichen, das die Haushaltspläne der Mitgliedstaaten prüft. Es ist enttäuschend, dass es hier keine Übereinstimmung gibt. Und ohnehin versteht es sich von selbst, dass die Statistikämter einen hohen Grad an Unabhängigkeit erhalten müssen.

Sanktionen müssen eine glaubwürdige Option sein. Deshalb müssen sie greifen, lange bevor ein Land in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, und deshalb sollten sie auch nicht rein finanzieller Natur sein. Und sie müssen graduell verschärft werden, je länger Regelverstöße andauern und je schwerer sie sind. Ein weites Spektrum von Maßnahmen sollte in Erwägung gezogen werden. Im Bereich finanzieller Sanktionen denke ich beispielsweise an die Streichung von EU Strukturmitteln und Subventionen. Im Bereich nicht-finanzieller Sanktionen könnte man an den Entzug von Stimmrechten im Europäischen Rat denken.

Zweitens sollte das Regelwerk über fiskalische Indikatoren hinausgehen und eine verbesserte Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Mitgliedsländer ermöglichen. Die diesbezügliche Unvollständigkeit des bisherigen Regelwerks ist unmittelbar einsichtig. Sie lässt sich daran ablesen, dass einige derjenigen Mitgliedsländer, die gegenwärtig mit einer sehr angespannten Fiskalposition kämpfen über Jahre Ungleichgewichte aufgebaut haben, die in den Fiskalindikatoren nicht oder nicht hinreichend abgebildet wurden. Entsprechend sinnvoll ist es, Kennzahlen in die Länderbewertungen aufzunehmen, die den Verschuldungsgrad der privaten Haushalte und Vermögenspreisentwicklungen abdecken. Andere zentrale Gröβen sind die Entwicklung der Lohnstückkosten sowie der Leistungsbilanz. In Abhängigkeit der festgestellten Ungleichgewichte sollten bindende Empfehlungen ausgesprochen werden können – wiederum bis hin zu möglichen Sanktionen.

Drittens steht zur Debatte, ob und wie eine neue, auf Dauer angelegte Institution für das Krisenmanagement zu schaffen ist. Sind die institutionellen Reformen im fiskalpolitischen Bereich und bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitik erfolgreich, wäre eine solche neue Institution redundant. Freilich ist kein Regelwerk ohne Makel, und wir haben gesehen, mit welcher Geschwindigkeit scheinbar isolierte Krisen systemisch schwer kontrollierbare Formen annehmen können. Sollte aufgrund solcher Erwägungen eine permanente Institution zum Krisenmanagement eingerichtet werden, so müssen wir jedoch streng darauf achten, hierdurch keine Fehlanreize zu schaffen, die Anlass zu Fehlverhalten (moral hazard) der Regierungen geben könnten.

Auf keinen Fall darf ein institutionalisiertes Krisenmanagement zu Finanztransfers und der Unterminierung der no-bail out Klausel führen. Es ist in der Diskussion, Krisenmanagement – oder Krisenlösung – über eine Vertragsänderung zu regeln. Ich bin nicht gegen eine Änderung des Vertrags. Aber wer diese initiiert muss eine Vorstellung vom Inhalt und dem Zeitrahmen haben. Krisenmanagementfragen werden nicht der einzige Gegenstand möglicher Vertragsänderungen sein. Zudem muss man realistischerweise mit einem relative langen politischen Prozess rechnen, bis Einvernehmen über den Inhalt zwischen den 27 Regierungen hergestellt ist, ganz zu schweigen von den schwierigen parlamentarischen Ratifizierungsprozessen.

Aus heutiger Sicht ist noch nicht abschlieβend zu beurteilen, wie die Lösungen für diese drei Ebenen ausfallen werden. Die EZB sieht unmissverständlich eine Notwendigkeit für ambitionierte Lösungen. Und es gibt Abhängigkeiten zwischen den Bereichen. Sollte sich bewahrheiten, dass die Reformen in den ersten beiden Bereichen – gegen die erklärten Einwände der EZB – weniger ambitioniert ausfallen als aus unserer Sicht erforderlich, dann wird es umso wichtiger sein, die dritte Ebene zu stärken. Insbesondere wäre dann zu überlegen, wie bei erheblichen Schieflagen staatlicher Schuldner private Gläubiger mit in die Haftung genommen werden können. Dadurch wäre gewährleistet, dass Finanzmärkte bei der Bewertung staatlicher Risiken eine disziplinierende Wirkung entfalten können, die ein schwächer ausgestatteter zwischenstaatlicher Koordinierungs- und Überwachungsmechanismus aus sich selbst heraus vermutlich nicht hinreichend garantieren würde.

IV Zusammenfassung

Lassen Sie mich noch einmal zusammenfassen.

Wir haben im Euroraum keine Krise des Euro, sondern eine Krise der Staatsfinanzen. Es ist zu früh, diese Krise für überwunden zu erklären. Wir müssen die richtigen Lehren aus der Krise ziehen. Wir benötigen eine stringentere Regulierung des Finanzsektors, eine regelgebundene Fiskalpolitik, und eine verbesserte Koordinierung der Wirtschaftspolitik, um wirtschaftliche Ungleichgewichte im Eurogebiet abzubauen und auf Dauer zu verhindern.

Die geldpolitische Strategie der EZB hat sich jedenfalls bewährt. Wir stellen damit sicher, dass unsere geldpolitischen Entscheidungen auf Basis eines breiten und robusten Spektrums an Informationen, nicht zuletzt über die Geldmengen- und Kreditentwicklung, getroffen werden. In diesem Bereich bedarf es keiner Änderungen, schon gar nicht in Richtung von Forderungen, höhere Inflationsraten anzustreben.

Die Konjunktur hat sich in diesem Jahr erfreulich entwickelt, trotz aller Risiken und Unsicherheiten. In einigen Teilen des Eurogebiets befinden wir uns nahe einer sich selbst tragenden wirtschaftlichen Erholung. Was schließlich die Preisentwicklung angeht, sehen wir weder Risiken von Deflation noch von Inflation.