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Geld- und Fiskalpolitik während und nach der Krise

Rede von Jürgen Stark, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Stuttgarter Steuerkongress, Stuttgart, 15. Oktober 2010

I Ursachen der Krise

Die Ursachen der Wirtschafts- und Finanzkrise beruhen auf einer komplexen Gemengelage von Fehlentwicklungen, die sich im vergangenen Jahrzehnt aufgebaut haben. Im Kern jedoch – dies ist die These meines heutigen Vortrags – sind wir mit einer doppelten Krise konfrontiert, die sich als Krise des Finanzsystems und der Staatsfinanzen darstellt. Diese Kombination macht das Krisenmanagement auβerordentlich anspruchsvoll.

Bevor ich zunächst auf diese Fehlentwicklungen, daran anschlieβend auf die geld- und fiskalpolitischen Reaktionen während der Krise und schlieβlich auf Konsequenzen für die Politik nach der Krise genauer eingehe, lassen Sie mich eingangs festhalten, dass wir es aus meiner Sicht nicht mit einer Krise des Euros zu tun haben.

Nicht zuletzt die sehr engagierte Debatte in Deutschland verkennt zuweilen, dass der Euro bis heute neben seinem stabilitätspolitischen auch ein wirtschaftlicher Erfolg war. Die Einführung des Euros war eine notwendige Ergänzung des gemeinsamen Binnenmarktes. Und vor allem steht der stabilitätspolitische Erfolg des Euros außer Frage. Die Inflationsrate des Euroraums liegt im Durchschnitt der vergangenen fast 12 Jahre bei etwas unterhalb von 2%, und damit genau im Einklang mit der Definition von Preisstabilität. Damit war die durchschnittliche Inflationsrate im Euroraum – und in Deutschland selbst ohnehin – seit 1999 niedriger als in Deutschland während der DM-Zeit in den Jahrzehnten vor der Währungsunion. Ich bin immer wieder überrascht, dass diese zentrale Errungenschaft der Geldpolitik der EZB gerade in Deutschland – bei allen Herausforderungen, die es konsequent anzugehen gilt – nicht klarer erkannt wird.

Die wichtigsten Fehlentwicklungen im Finanzsystem lassen sich aus heutiger Sicht klar benennen. So haben übermäßig komplexe Finanzprodukte, eine unzureichende Transparenz der Finanzstruktur, ein mangelhaftes Risikomanagement, unzureichende Regulierung und Aufsicht, und schließlich eine übersteigerte und letztlich unverantwortliche Risikobereitschaft auf Seiten der Investoren das Ausmaß und die Verteilung von Risiken im Finanzsystem über Jahre verschleiert. Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene wurde diese Entwicklung begünstigt durch weltweit reichlich verfügbare Liquidität sowie durch Leistungsbilanzungleich­gewichte auf globaler Ebene und innerhalb des Euroraums. Ohne diese begünstigenden Faktoren wären der massive Schuldenzuwachs privater Haushalte und die Aufblähung der Im­mobilienpreise in den USA und in einigen Euromitgliedsländern kaum möglich gewesen. Als der Einbruch am Immobilienmarkt in den USA schließlich die Fragilität des Finanzsystems offen legte, schwand sehr schnell das Vertrauen der Marktteilnehmer. Im Ergebnis löste die Verwerfung an den Finanzmärkten die schwerste globale Wirt­schaftskrise seit den 30er Jahren des vorigen Jahrhunderts aus: der Welthandel kollabierte gegen Ende des Jahres 2008, die Wirtschaftsleistung im Eurogebiet fiel 2009 um 4%, in Deutschland sogar um fast 5%.

Im Eurogebiet folgte die ‚offene’ Krise der Staatsfinanzen der Krise an den Finanzmärkten mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung. Dafür mitverantwortliche Fehlentwicklungen reichen jedoch auch hier weiter zurück. Eine ‚versteckte’ Krise der Staatsfinanzen gibt es seit langem. So ist das für den Euroraum zentrale Regelwerk des Stabilitäts- und Wachstumspaktes nur unzureichend eingehalten worden. Im Jahre 2005 schlieβlich wurden die Regeln – gegen die offene und heftige Kritik der EZB – weitgehend verwässert, mit dem Ergebnis dass die in vielen Ländern notwendige Haushaltskonsolidierung nicht mehr bindend eingefordert werden konnte.

Die Finanzkrise hat diese bereits fragile Haushaltssituation dramatisch verschlechtert, freilich nicht nur im Euroraum, sondern in nahezu allen Industrieländern. So liegt nach aktuellen Schätzungen des IWF in den USA, Japan und Groβbritannien für den gesamten Zeitraum 2009 bis 2011 der jährliche Anteil der Neuverschuldung an der Wirtschaftsleistung über 8%, und in einzelnen Jahren durchaus im zweistelligen Bereich. Die entsprechenden Werte bzw. Schätzungen für das Eurogebiet belaufen sich auf 6.3%, 6.5% und 5.1% [für die Jahre 2009, 2010 und 2011] und fallen somit signifikant geringer aus. Aber die Werte sind offensichtlich weit entfernt von der 3%-Marke der Maastricht-Kriterien.

Das spezifische Fiskalproblem des Euroraums – einer Währungsunion von derzeit 16 und durch den Beitritt Estlands bald 17 souveränen Mitgliedsländern – sind die erheblichen, in einzelnen Fällen dramatischen, Unterschiede in der Situation der öffentlichen Haushalte. In einigen Mitgliedsländern ist die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch ausufernde Staatsausgaben und nicht zuletzt durch die staatliche Unterstützung für Banken in Frage gestellt. In Griechenland ist die Tragfähigkeit aufgrund besonders dramatischer Fehlentwicklungen verloren gegangen und konnte nur durch externe Kredite und harte Auflagen wiederhergestellt werden.

Trotz dieser Entwicklungen sei gesagt: in der Krise hat sich der Euro für alle Länder als Schutzschild bewährt. Aber es sei hinzugefügt: vor Ausbruch der offenen Krise der Staatsfinanzen hat die Schutzfunktion des Euro – freilich in Kombination mit einem unzureichend umgesetzten und aus heutiger Sicht unvollständigen Regelwerk – mit dazu beigetragen, dass sich in einigen Ländern erhebliche Ungleichgewichte erst aufbauen konnten. Erinnert sei nur an die nahezu vollständige Nivellierung von Risikoprämien auf staatliche Schuldtitel der Mitgliedsländer vor Ausbruch der Krise. Die Neubewertung der Situation durch die Finanzmärkte hat die Regierungen nun unter erheblichen Konsolidierungsdruck gesetzt. Im Kern ist diese Neubewertung – und die damit einhergehende Disziplinierung öffentlichen Ausgabeverhaltens durch die Märkte – zu begrüβen, solange sie den Fundamentaldaten der Staatsfinanzen angemessen Rechnung trägt und Übertreibungen vermeidet.

Dies ist die Krisensituation, mit der wir konfrontiert waren und in vielerlei Hinsicht immer noch sind. Die Krise ist noch nicht vorüber. Ich werde später darauf zurückkommen, wie im Einzelnen den Herausforderungen zu begegnen ist. Lassen Sie mich jedoch zunächst genauer beschreiben, wie während der Krise auf diese reagiert worden ist.

II Geld-und Fiskalpolitik während der Krise

Vereinfacht gesprochen lässt sich das Krisenmanagement in drei Phasen unterteilen.

II.1) Maβnahmen während des Zeitraums August 2007 – Herbst 2008

Der Ausbruch der Finanzkrise wird von vielen Kommentatoren auf den 9. August 2007 datiert. Dies ist kein Zufall. An diesem Tag hat die EZB sofort auf die plötzlich auftretenden Spannungen in den Geldmärkten reagiert und den Geschäftsbanken im Euroraum mittels eines Schnelltenders Liquidität in unbegrenzter Menge, jedoch zeitlich befristet für einen Tag, bereitgestellt. Die Maβnahmen vom August 2007 und in den darauf folgenden Monaten zeigen, dass die EZB einen sehr flexiblen geldpolitischen Implementierungsrahmen besitzt, der ihr in dieser Finanzkrise zugute kam. Bis zum Konkurs von Lehman Brothers im September 2008 gelang es der EZB, die Geldmärkte im Euroraum zu stabilisieren ohne auf Sondermaßnahmen zurückzugreifen.

II.2) Maβnahmen während des Zeitraums Herbst 2008 bis Jahresende 2009

Mit dem Konkurs von Lehman Brothers im September 2008 spitzte sich die Situation an den Finanzmärkten dramatisch zu. Viele Geschäftsbanken verloren das Vertrauen untereinander, was im Ergebnis ein fast vollständiges Austrocknen des Interbankenmarktes zur Folge hatte. Dies ist ein klassisches Beispiel für Marktversagen: einer Situation also, in der das Eingreifen öffentlicher Institutionen in das Marktgeschehen ordnungspolitisch geboten ist. Und von diesem Marktversagen ging eine Gefahr für die Preisstabilität im Euroraum aus. Die EZB kam ihrer Aufgabe in dieser Situation mit dem Ergreifen sowohl von ‚konventionellen’ als auch von ‚unkonventionellen’ Maßnahmen nach. Im Rahmen der konventionellen geldpolitischen Maßnahmen senkte die EZB in einer Zeitspanne von nur 7 Monaten den Leitzins um 325 Basispunkte auf das historisch niedrige Niveau von 1%. Die unkonventionellen geldpolitischen Schritte, welche summarisch als „Erweiterter Ansatz der EZB zur Unterstützung der Kreditvergabe“ bezeichnet werden, umfassten fünf auf die Situation spezifisch zugeschnittene Einzelmaßnahmen:

  1. Die Vollzuteilung in allen Offenmarktgeschäften

  2. Das Angebot von Langfristtendern mit einer Laufzeit von bis zu einem Jahr

  3. Die Erweiterung des Sicherheitenrahmens

  4. Die Bereitstellung von Fremdwährungsliquidität gegen Sicherheiten

  5. Ein Aufkaufprogramm für Pfandbriefe im Umfang von 60 Mrd. Euro

Die Einführung der Sondermaßnahmen war dabei auf unsere Einschätzung zurückzuführen, dass die Zuspitzung der Finanzkrise eine Unterstützung der Finanzierungsbedingen und Kreditströme im Euroraum notwendig machte, die durch Zinssenkungen allein nicht hätten erreicht werden können.

Die Maßnahmen des „erweiterten Ansatzes zur Unterstützung der Kreditvergabe“ setzen primär bei den Banken an. Dieser starke Eingriff in den Marktmechanismus war nur durch die Verwerfungen in der Folge der Schließung von Lehman Brothers gerechtfertigt. Die EZB hat damit einem extremen realwirtschaftlichen Einbruch vorgebeugt, der mit erheblichen Risiken auch für die Preisstabilität verbunden gewesen wäre. Aus diesem Grund ist es auch unerlässlich, dass die ergriffenen Sondermaßnahmen nur solange beibehalten werden wie unbedingt nötig. Bereits im Dezember letzten Jahres begann die EZB damit, angesichts verbesserter Bedingungen an den Finanzmärkten, einen Teil der Maßnahmen zurückzunehmen.

II.3) Maβnahmen seit dem Frühjahr 2010

Im Eurogebiet folgte die ‚offene’ Krise der Staatsfinanzen in einigen Mitgliedsländern der Krise an den Finanzmärkten mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung. Diese Entwicklung führte dazu, dass im Frühjahr 2010 der in Teilen bereits begonnene Ausstieg aus den geldpolitischen Sondermaβnahmen – insbesondere was den Einsatz von sehr langfristigen Refinanzierungsgeschäften bei Vollzuteilung sowie von Operationen auf Dollarbasis anging – ausgesetzt bzw. zum Teil rückgängig gemacht wurde. Ausgangspunkt für die Verschärfung der staatlichen Schuldenkrise war die Entwicklung in Griechenland. In einem insgesamt angespannten Umfeld verschlechterten sich zusehends die Marktbewertungen auch für eine Reihe von anderen Ländern, insbesondere von Irland und Portugal. Und schlieβlich griffen die Verspannungen auf eine Vielzahl von Finanzmarktsegmenten über, mit dem Ergebnis, dass sich in kurzer Zeit eine Konstellation an den Finanzmärkten ergab, die in mancherlei Hinsicht mit der Situation vom Herbst 2008 vergleichbar war.

Angesichts der außergewöhnlichen Marktsituation beschloss der EZB-Rat Anfang Mai dieses Jahres, an den Märkten für öffentliche und private Schuldverschreibungen im Euro-Währungsgebiet zu intervenieren, um die Markttiefe und -liquidität in den gestörten Marktsegmenten sicherzustellen. Das Ziel des so genannten ‚Programms für die Wertpapiermärkte’ ist es, einen angemessenen geldpolitischen Transmissionsmechanismus wiederherzustellen. Insgesamt geht es darum, die effektive Durchführung einer auf mittelfristige Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik zu gewährleisten.

Zur besseren Einordnung dieses Programms – welches den in der Öffentlichkeit lebhaft diskutierten Ankauf staatlicher Schuldpapiere ausgewählter Mitgliedsländer auf Sekundärmärkten einschlieβt – lassen Sie mich betonen, dass die Maßnahmen durch die parallel beschlossene, vollständige Re-Absorption der geschaffenen Liquidität keine Auswirkungen auf den geldpolitischen Kurs haben. Zudem ist das Programm temporärer Natur.

Die Zuspitzung der Krise der Staatsfinanzen in Griechenland hat klargemacht, dass das „weich gespülte“ Regelwerk des Euroraums grundlegend gestärkt werden muss. Die EZB hat sich hierzu unmissverständlich geäuβert und darauf hingewiesen, dass wir einen Quantensprung in der Stärkung des Regelwerks benötigen.

Und die Dringlichkeit ist erkannt: so hat es der Euroraum gegen manche Kritik innerhalb von wenigen Wochen geschafft, mit dem Europäischen Finanzstabilisierungsfonds einen – zunächst bewusst temporären – Rahmen zum glaubwürdigen Krisenmanagement zu schaffen. Die Vorgaben für diese Institution, deren Mittel bislang nicht in Anspruch genommen worden sind, sind eindeutig: Kredite an Mitgliedsländer sind nur als ‚ultima ratio’ einzusetzen, zu Zinsen über dem Marktniveau und unter strengen Auflagen zur Umsetzung struktur- und fiskalpolitischer Korrekturen, sowie unter Beteiligung des IWF.

Diese Kriterien entsprechen weitgehend den Bedingungen, zu denen seit Anfang Mai Kredite an Griechenland gewährt werden. Diese Kredite sind mit sehr harten Auflagen verknüpft. Das im Mai beschlossene Anpassungsprogramm, das regelmäβig von der Europäischen Kommission, der EZB und dem IWF überprüft wird, sieht eine strikte Konsolidierung der Staatsfinanzen vor, um deren langfristige Tragfähigkeit wiederherzustellen. Aber es geht nicht nur um die Gesundung der Staatsfinanzen. Ein grundsätzlicher wirtschaftspolitischer Kurswechsel ist erforderlich. Deshalb sieht das Programm auβerdem weit reichende Strukturreformen vor, um die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotenzial der griechischen Wirtschaft zu stärken.

Aus heutiger Sicht ist Griechenland auf einem guten Weg. Jetzt ist ein langer Atem gefragt. Selbstverständlich gibt es in Griechenland nach wie vor substantiellen Reformbedarf. Die Anpassung ist schmerzhaft, aber ohne Alternative. Sie ist der Preis für lang anhaltendes fiskal- und wirtschaftspolitisches Fehlverhalten in der Vergangenheit.

Wichtig ist mir in diesem Zusammenhang folgendes: Die Kredite für Griechenland sind keinesfalls der Einstieg in eine Transferunion. Eine solche wird es nicht geben, wenn das Eurogebiet das bleiben soll, was es ist: eine Stabilitätsgemeinschaft. Um diesen wichtigen Punkt anders auszudrücken: Die No-bailout-Klausel besagt, dass ein Land nicht für die Verbindlichkeiten eines anderen Landes haftet oder für derartige Verbindlichkeiten eintritt. Diese Grundidee wird bei streng konditionierten Krediten eingehalten. Die Idee der Transferunion würde einer gänzlich anderen Logik folgen, handelte es sich doch dabei im Kern um einen europäischen Finanzausgleich, der unkonditionierte Transfers an Mitgliedsländer vorsehen würde. Hiervon kann bei Griechenland keine Rede sein.

Lassen Sie mich zur geldpolitischen Ausrichtung zurückkehren. Die staatliche Schuldenkrise hat den im Dezember 2009 begonnenen Ausstieg aus den geldpolitischen Sondermaβnahmen zwar verzögert, aber wir befinden uns aus heutiger Sicht auf einem guten Weg. So ist am 30. September der zweite Jahrestender der EZB ausgelaufen, mit der Folge einer weiteren Reduzierung der Überschussliquidität in den Geldmärkten des Euroraums. Auch in der Zukunft wird die EZB bei ihrer Politik bleiben, der jeweiligen Lage angemessen die Sondermaβnahmen graduell und behutsam zurückzuführen. Keinesfalls werden die verbleibenden Maβnahmen länger beibehalten werden, als es für die Gewährleistung stabiler Preise im Euroraum im Einklang mit der Definition von Preisstabilität erforderlich ist.

Die derzeitige Geldpolitik ist nach wie vor akkommodierend. Diese Ausrichtung ist aus heutiger Sicht noch immer angemessen. Wir sehen auf die mittlere Frist weder Inflations- noch Deflationsrisiken. Vielmehr ist mittelfristig Preisstabilität gewährleistet.

Sollte sich diese Einschätzung ändern, würden wir Anpassungen vornehmen. Dabei haben wir auch im Blick, dass eine Geldpolitik, die über einen „zu langen“ Zeitraum bei sehr niedrigen Zinsen akkommodierend wirkt, mit potentiellen Gefahren verbunden ist. Die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich hat in ihrem jüngsten Jahresbericht vor solchen Gefahren gewarnt. Zu nennen sind hier insbesondere negative Anreizeffekte, die unter anderem das Funktionieren der Geldmärkte beeinträchtigen können. Des Weiteren können anhaltend zu niedrige Zinsen – insofern sie mit insgesamt niedrigen Refinanzierungskosten für alle Marktteilnehmer einhergehen – unvermeidbare Bilanzbereinigungen und Anpassungsprozesse im privaten und öffentlichen Bereich hinauszögern. Und schlieβlich gilt es zu verhindern, dass einer erneuten Blasenbildung an den Finanzmärkten Vorschub geleistet wird.

III Herausforderungen und Konsequenzen für verschiedene Politikbereiche nach der Krise

Lassen Sie mich auf Herausforderungen und Konsequenzen für verschiedene Politikbereiche nach der Krise eingehen. Insgesamt gilt, dass wir – angepasst an die jeweiligen Besonderheiten der einzelnen Politikfelder – die richtigen Lehren ziehen müssen, die nicht zuletzt in der Tradition deutscher Ordnungspolitik stehen: Wir benötigen mehr Transparenz und klare Mandate, um Verantwortlichkeiten klar voneinander abgrenzen zu können. Wir benötigen stärkere Regelbindungen und damit einhergehend einen Automatismus von abgestuften Sanktionen bei Regelverstöβen. Und wir benötigen in vielen Bereichen institutionelle Reformen, die Fehlanreize zu unverantwortlichem Handeln beseitigen.

Ich will dies konkret machen und mich der Reihe nach drei Bereichen zuwenden, nämlich erstens Politiken zu einer Entschärfung von systemischen Risiken auf makro-prudentieller Ebene, zweitens Fragen der Finanzmarktreform und einer verbesserten Bankenregulierung, und drittens Herausforderungen der Fiskalpolitik sowie, damit verbunden, Vorschlägen für institutionelle Reformen, die gegenwärtig in einer EU-Arbeitsgruppe unter Leitung von Ratspräsident van Rompuy ausgearbeitet werden.

Bevor ich mich diesen drei Bereichen zuwende, lassen Sie mich jedoch zunächst kurz einem Bereich zuwenden, der mir am nächsten ist und der bei einer Gesamtschau nicht ausgenommen sein soll: der Geldpolitik.

III.1) Geldpolitik

Der analytische Rahmen für die geldpolitische Strategie der EZB beruht auf zwei Säulen: der ökonomischen und der monetären Analyse. Die ökonomische Säule bietet einen Analyserahmen, der insbesondere geeignet ist, kurz- bis mittelfristige Risken für die Preisstabilität zu identifizieren. Während Analysen dieser Art von fast allen Zentralbanken eingesetzt werden, stellt die EZB mit ihrem gleichzeitigen Fokus auf die monetäre Analyse eine erfreuliche Ausnahme dar. Diese Analyseform ist dabei besonders geeignet mittel- bis langfristige Risiken für die Preisstabilität zu analysieren. Dies wird mittlerweile auch von vielen Skeptikern, gerade auch im akademischen Bereich, so gesehen, die uns für unsere Strategie lange Zeit kritisiert haben. Freilich sei auch betont, dass die Analyseverfahren der monetären Säule stets weiterzuentwickeln und an neue Herausforderungen anzupassen sind. Unter anderem geht es darum, Signale der monetären Analyse, insbesondere der Entwicklung der Kreditaggregate in der Gesamtanalyse der Risiken für die Preisstabilität, so auszuwerten, dass gravierende Fehlentwicklungen auf den Finanzmärkten besser identifiziert werden können. Die EZB hat zu dieser und weiteren Fragen gerade eine neue und sehr detaillierte Studie vorgelegt.

Die Geldpolitik der EZB kann nicht wirksame Aufsicht und Regulierung ersetzen, sondern bestenfalls ergänzen. Andernfalls würde die EZB zwangsläufig ihr primäres Ziel der Preisstabilität aus den Augen verlieren.

Die Finanzkrise hat den deutlichen Handlungsbedarf bei Aufsichts- und Regulierungsfragen erkennen lassen. Die derzeitigen Reformbemühungen, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer und internationaler Ebene, sind ein erster Schritt in die richtige Richtung. Vieles bleibt noch zu tun. Lassen Sie mich kurz einige der meiner Meinung nach viel versprechenden Entwicklungen im Bereich der EU-weiten Finanzaufsicht im Allgemeinen und der makro-prudentiellen Aufsicht im Besonderen skizzieren.

III.2) EU-Finanzaufsicht und makro-prudentielle Risiken

Die aktuellen Bemühungen zur Reform der Finanzmarktaufsicht haben vier neue EU-weite Institutionen hervorgebracht: den Europäischen Rat für Systemische Risiken (ERSR), verantwortlich für die Identifizierung and Analyse von makro-prudentiellen Risiken, sowie drei weitere EU-weite Aufsichtsbehörden, mit spezifischer, sektoraler Verantwortlichkeit.

Angesichts der starken Verflechtungen der Banken im Euroraum, des gemeinsamen Binnenmarktes und einer einheitlichen Wettbewerbspolitik ist die EU-weite Koordinierung der Finanzaufsicht ein konsequenter Schritt, dessen Notwendigkeit eindringlich von den Entwicklungen in der Finanzkrise unterstrichen wurde. Vereinfacht gesagt werden damit erstmals die Vorraussetzungen geschaffen, um multinationale Finanzinstitute effektiv zu beaufsichtigen und zu regulieren.

Ein wichtiger und innovativer Teil der EU-Finanzmarktaufsichtsform ist die Schaffung des Europäischen Rats für Systemrisiken, welcher administrativ bei der EZB angesiedelt sein wird. Seine Rolle wird die Identifizierung von systemischen Risiken sein, die den EU Finanzsektor betreffen. Die administrative Unterstützungsrolle der EZB bietet eine exzellente Gelegenheit ihre vorhandene Expertise, insbesondere aus der monetären Analyse, in die Bestimmung makro-prudentieller Risiken einfließen zu lassen. Der Rat wird das Mandat haben, vor den Folgen der von ihm identifizierten Fehlentwicklungen zu warnen und die nationalen Behörden auf möglicherweise notwendige Korrekturen in der Regulierung hinzuweisen.

Die Schaffung des ERSR und dessen Ansiedlung bei der EZB wird zweifellos den Beitrag der EZB zur Finanzstabilität im Euroraum erhöhen. Aber wie ich bereits betont habe: Das Hauptziel der EZB, die Wahrung der Preisstabilität im Euroraum, wird von dieser Entwicklung unberührt bleiben und es wird eine klare Separierung der Aufgaben geben.

III.3) Finanzmarktreformen und Bankenregulierung

Lassen Sie mich nun einige Finanzmarktaspekte herausgreifen. Eine vollständige Liste der anzugehenden Reformen und Regelverbesserungen ist länger als es unser Zeitplan erlaubt, weshalb ich mich auf drei wichtige Aspekte beschränke.

Ein erhebliches Problem, welches in der Krise sichtbar wurde, ist die Intransparenz vieler Finanzmarktprodukte. So hat zum Beispiel die Technik der mehrfachen Verbriefung (CDOs von CDOs) Wertpapiere geschaffen, deren Risiko sich nicht mehr zuverlässig beurteilen ließ. Es ist daher wenig verwunderlich, dass der Handel mit solchen Wertpapieren vollständig zum Erliegen kam und dass die grundsätzlich als nützlich einzustufende Verbriefung derzeit einen schweren Stand hat. Hier sind die Regulierungsbehörden gefordert klare Richtlinien zu schaffen, um das Risikotransferpotential von Verbriefungen auch in Zukunft nutzen zu können.

Fehlende Transparenz betrifft auch die Bilanzen vieler Geschäftsbanken. Solange nicht der zusätzliche Kapitalbedarf krisengeschüttelter Finanzinstitute offen gelegt und eine entsprechende Rekapitalisierung vorgenommen wird, werden die auch durch gegenseitiges Misstrauen der Finanzmarktakteure hervorgerufenen Verwerfungen an den Finanzmärkten anhalten. Die zuständigen Aufsichtsbehörden sind hier gefordert, Finanzinstitute regelmäßig und gründlich auf ihre Solvenz hin zu durchleuchten, die Ergebnisse klar zu kommunizieren, und in Problemsituationen schnelle Lösungen zu finden. Die EU-weiten Bankenstresstests waren in dieser Hinsicht ein guter Auftakt.

Schließlich werden wir nicht umhin können, die bisherigen Kapitalisierungsstandards und Liquiditätskennzahlen der Finanzinstitute zu verbessern. In diesem Teilbereich sind bereits einige wichtige Fortschritte erreicht worden: So werden die aktuellen Entwürfe des Baseler-Ausschuss für die Bankenaufsicht, bekannt unter dem Namen Basel III, noch in diesem Jahr verabschiedet.

III.4) Fiskalpolitik und institutionelle Reformen auf EU-Ebene

Ich komme nun zu den Herausforderungen auf dem Gebiet der Fiskalpolitik. Diese sind in nahezu allen Industrieländern gewaltig. Gegen Ende 2011 dürfte der Schuldenstand im Euroraum nach Schätzungen des IWF bei etwa 87% liegen und damit um gut 20 Prozentpunkte höher als noch im Jahre 2007. Die entsprechenden Zunahmen für die USA, Japan und Groβbritannien bewegen sich zwischen 35 und 45 Prozentpunkten. Nur mit einschneidenden Korrekturen lässt sich ein weiterer Schuldenanstieg stoppen.

Im Euroraum geht es nach den Erfahrungen der letzten Jahre darum, den institutionellen Rahmen zur Koordinierung längst überfälliger Strukturreformen und zur Sicherung der Staatsfinanzen grundlegend zu überarbeiten und zu stärken. Statt weiter zu leugnen, dass die Mitgliedschaft in einer Währungsunion auch die Autonomie der nationalen Wirtschafts- und Fiskalpolitik einschränkt, müssen die Euromitgliedsstaaten die Realität des Euro akzeptieren und gestärkten europäischen Regeln zur Sanierung ihrer Haushalte und zur Wiederherstellung verlorener Wettbewerbsfähigkeit folgen.

Die EZB hat hierzu im Juni im Rahmen der EU-Arbeitsgruppe zur institutionellen Reform – die Ende Oktober dem Europäischen Rat ihren Abschlussbericht vorlegen wird – detaillierte Vorschläge gemacht. Sie lassen sich vereinfacht gesprochen drei Bereichen zuordnen, die sich erstens auf die Haushaltspolitik, zweitens die weitere makroökonomischen Koordinierung und drittens das Krisenmanagement beziehen.

Erstens gilt es die Haushaltsüberwachung zu verbessern und die Budgetregeln zu stärken. Die Einführung eines harmonisierten europäischen Semesters zur verbesserten ex ante Kontrolle von Haushaltsplänen ist ein erster zu begrüβender Schritt. Darüber hinaus sollten die europäischen Regeln auch auf nationaler Ebene gesetzlich umgesetzt werden. Die deutsche Schuldenbremse hat hier durchaus eine Vorbildfunktion. Des Weiteren brauchen wir eine stärkere Entpolitisierung der Entscheidungsprozesse und einen stärkeren Automatismus von Sanktionen bei Regelverstößen. Insbesondere sollte das Prinzip der Beweislastumkehr eingeführt werden: Sanktionen bei Regelverstößen sollten automatisch eintreten, es sei denn der Rat entscheidet explizit und plausibel begründet dagegen. Eine stärkere Regelbindung erfordert auch eine engere Bindung der Neuverschuldungsgrenze an den Schuldenstand.

Eine verlässliche Haushaltsüberwachung lässt sich am besten durch die Schaffung eines unabhängigen Gremiums von Experten erreichen, das die Haushaltspläne der Mitgliedstaaten prüft. Es versteht sich von selbst, dass die Statistikämter einen hohen Grad an Unabhängigkeit erhalten müssen.

Sanktionen müssen eine glaubwürdige Option sein. Deshalb müssen sie greifen, lange bevor ein Land in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, und deshalb sollten sie auch nicht rein finanzieller Natur sein. Sie müssen graduell verschärft werden, je länger Regelverstöße andauern und je schwerer sie sind. Ein weites Spektrum von Maßnahmen sollte in Erwägung gezogen werden. Im Bereich finanzieller Sanktionen denke ich beispielsweise an die Streichung von EU Strukturmitteln und Subventionen. Im Bereich nicht-finanzieller Sanktionen könnte man an den Entzug von Stimmrechten im Europäischen Rat denken.

Zweitens sollte das Regelwerk über fiskalische Indikatoren hinausgehen und eine verbesserte Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Mitgliedsländer ermöglichen. Die Dringlichkeit dieser Forderung ergibt sich aus der Tatsache, dass einige derjenigen Mitgliedsländer, die gegenwärtig mit einer sehr angespannten Fiskalposition kämpfen – Irland sei als Beispiel genannt – über Jahre Ungleichgewichte aufgebaut haben, die in den Fiskalindikatoren nicht oder nicht hinreichend abgebildet wurden. Entsprechend sinnvoll ist es, Kennzahlen in die Länderbewertungen aufzunehmen, die den Verschuldungsgrad der privaten Haushalte und Vermögenspreisentwicklungen abdecken. Andere zentrale Gröβen sind die Entwicklung der Lohnstückkosten sowie der Leistungsbilanz. In Abhängigkeit der festgestellten Risiken sollten bindende Empfehlungen zum Abbau von Ungleichgewichten ausgesprochen werden können – wiederum bis hin zu möglichen Sanktionen.

Drittens steht zur Debatte, ob und wie eine neue, auf Dauer angelegte Institution für das Krisenmanagement zu schaffen ist. Sind die institutionellen Reformen im fiskalpolitischen Bereich und bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitik erfolgreich, wäre eine solche neue Institution redundant.

Freilich ist kein Regelwerk ohne Makel, und wir haben gesehen, mit welcher Geschwindigkeit scheinbar isolierte Krisen systemisch schwer kontrollierbare Formen annehmen können. Sollte aufgrund solcher Erwägungen eine permanente Institution zum Krisenmanagement eingerichtet werden, so müssen wir jedoch streng darauf achten, hierdurch keine Fehlanreize zu schaffen, die Anlass zu Fehlverhalten der Regierungen geben könnten.

Schlussbemerkung

Hinter uns liegt die schärfste wirtschaftliche Krise in Europa seit dem zweiten Weltkrieg. Trotz einer Reihe von positiven Signalen in der jüngsten Vergangenheit ist die Krise für den Euroraum noch nicht ausgestanden. Die europäische Integration hat nach Krisen immer wieder neue Impulse bekommen, sonst hätten wir heute keinen gemeinsamen Binnenmarkt mit einer gemeinsamen Währung. Krisen bieten definitionsgemäß Chancen, aufgestaute Entscheidungen nachzuholen. Die europäische Politik hat erkannt, dass es höchste Zeit zum Handeln ist. Ich bin deshalb sehr zuversichtlich, dass Europa insgesamt mit schärferen Regeln und reformierten institutionellen Strukturen gestärkt aus dieser Krise hervorgehen wird.

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