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Von der Hyperinflation in Deutschland zur einheitlichen europäischen Währung - Bedingungen und Elemente einer stabilitätsorientierten Währungsverfassung

Rede anlässlich der Veranstaltungsreihe der Stadt Bad Homburg
„60 Jahre Währungsreform“
Von Jürgen Stark, Mitglied des Direktoriums und des Rates der Europäischen Zentralbank
Bad Homburg, 20. Juni 2008

Meine Damen und Herren,

es freut mich sehr, heute anlässlich des 60. Jahrestags der Währungsreform und der Schaffung der D-Mark im 20. Juni 1948 zu Ihnen in Bad Homburg sprechen zu können. Bad Homburg – als ehemaliger Sitz der Sonderstelle „Geld und Kredit“ – ist ein besonders geeigneter Ort, um an dieses außerordentlich wichtige Datum in der deutschen Nachkriegsgeschichte zu erinnern.

Ich möchte diese Erinnerung an die Währungsreform in einen bewusst weiter gespannten historischen Rahmen stellen und mit einer grundsätzlichen Betrachtung von drei Kernelementen erfolgreicher Währungsverfassungen verbinden. Hierbei handelt es sich um

  1. die Unabhängigkeit der Notenbank,

  2. die prioritäre Verpflichtung der Notenbank auf die Gewährleistung von Preisstabilität und

  3. die Bedeutung dezentraler Strukturen im Notenbankgefüge sowie von Entscheidungsfindungen in Gremien, die Meinungsvielfalt ermöglichen.

Alle drei Elemente sind inzwischen zu institutionellen Charakteristika erfolgreicher Währungen weltweit geworden. Die historische Vorbildfunktion der westdeutschen Nachkriegsentwicklung besteht darin, diese Elemente früher als andere Länder ausgebildet, erfolgreich umgesetzt und an die europäische Währungsverfassung weitergegeben zu haben.

Der 60. Jahrestag der Währungsreform von 1948 regt an, darüber nachzudenken, auf welchen Voraussetzungen dieses historische Erbe der D-Mark beruht. Eine ausholende historische Betrachtung ist angemessen, da die jüngere deutsche Währungsgeschichte nicht nur Erfolge und nicht nur die „eine“ Währungsreform des Jahres 1948 kennt. Die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts ist vielmehr durch eine Reihe bitterer – nicht zuletzt auch bitterer geldpolitischer – Erfahrungen gekennzeichnet, die erklären, warum sich in Deutschland ein ausgeprägtes öffentliches Bewusstsein für Geldwertstabilität entwickeln konnte.

Die Währungsreform vom 20. Juni 1948 bildet in diesem Zusammenhang die zentrale historische Schnittstelle: Sie markiert – jedenfalls für die westdeutsche Entwicklung – das endgültige Ende eines Zeitraums, über den Carl-Ludwig Holtfrerich an anderer Stelle unter dem zutreffenden Titel das „Elend der Mark im Dreißigjährigen Krieg 1914-1945“ nachgedacht hat. [1] Zugleich steht die Währungsreform wie kaum ein anderes Ereignis für den Beginn der Erfolgsgeschichte der wirtschaftlichen Nachkriegsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland.

I. Deutsche Inflationserfahrungen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts: Voraussetzungen

Währungsreformen folgen auf Währungskrisen. Der historische Rückblick auf die beiden Währungsreformen der Jahre 1923/24 und 1948 zeigt, dass die dramatischen Entwicklungen, die die Reformen notwendig gemacht haben, durchaus gewisse Gemeinsamkeiten aufweisen. Zweimal innerhalb von weniger als 30 Jahren, ist als Konsequenz verlorener Weltkriege die Währung in Deutschland zerrüttet. Der Rückblick zeigt auch: Es gab keinen Automatismus, der die beiden Ereignisse miteinander verknüpfte. Nach der Hyperinflation und der Währungsreform der Jahre 1923/24 – die von Zeitgenossen als erfolgreich eingeschätzt wurde – verfügte die Weimarer Republik, wenngleich nur über wenige Jahre und mit erheblichen innen- und außenwirtschaftlichen Hypotheken belastet, über eine stabile Währung, die nicht zwangsläufig zum Scheitern verurteilt war.

Aus meiner Sicht sind zwei Gemeinsamkeiten in den Ausgangslagen der Jahre 1918 und 1945 erwähnenswert.

Zum einen lieβ sich die Geldpolitik im Vorfeld beider Weltkriege, über weite Strecken durchaus bereitwillig, für die Finanzierung von Rüstungsausgaben und für die Kriegführung instrumentalisieren. Im Ergebnis führte dies – auf institutioneller Ebene – zweimal zum Verlust der Unabhängigkeit der Reichsbank, die jeweils in die vollständige Abhängigkeit von der Politik bzw. von der Finanzpolitik geriet.

Vor dem Ersten Weltkrieg lässt sich der Verlust der Unabhängigkeit maßgeblich auf den August 1914 datieren. Zu diesem Zeitpunkt wurde die für das Regime des Goldstandards charakteristische Goldeinlösungspflicht der Reichsbank aufgehoben, und Schuldverschreibungen des Reiches wurden zur Deckung der Währung zugelassen.

Vor dem Zweiten Weltkrieg erfolgte der Verlust der Unabhängigkeit der Reichsbank in mehreren Schritten: Die im Jahr 1939 vorgenommene Entlassung des Reichsbankdirektoriums, das vor einem „unbegrenzten Anschwellen der Staatsausgaben“ und der daraus resultierenden „drohenden Inflationsgefahr“ gewarnt hatte, markierte den Endpunkt einer langen Entwicklung. Diese war in den Jahren zuvor unter anderem durch zunehmende Maβnahmen der Devisenbewirtschaftung und den Preisstopp aus dem Jahre 1936 gekennzeichnet gewesen. Schließlich kam es zum kompletten Autonomieverlust, der Unterstellung der Reichsbank unter den Reichskanzler. Zudem war dieser Prozess von Kapitalmarkteingriffen begleitet, welche die Finanzierung der Rüstungsausgaben des Dritten Reichs durch die Platzierung von Anleihen bei Kreditinstituten und Versicherungsgesellschaften erzwangen.

Die zweite Gemeinsamkeit besteht darin, dass es in den Jahren 1918 und 1945 infolge der beiden Weltkriege zu fundamentalen Ungleichgewichten auf monetärem Gebiet kam, die gemeinhin durch die Bilder der „inflatorischen Lücke“ bzw. des „Geldüberhangs“ beschrieben werden. Die Zentralbankgeldmenge (Bargeldumlauf plus Einlagen bei der Reichsbank) stieg bis 1945 auf das mehr als Siebenfache des Wertes von 1938. Im Vergleich dazu: 1918 war sie auf das gut Fünffache des Wertes von 1913 angewachsen.

In etwa ähnliche relative Größenordnungen ergeben sich, wenn man die Entwicklung der Reichsschulden betrachtet. Sie beliefen sich im Jahr 1945 auf das gut Vierfache des Volkseinkommens des Jahres 1938, während sie 1918 den gut dreifachen Wert des Jahres 1913 betrugen. [2]

Ein präziser Vergleich dieser Zahlen, insbesondere auch im Hinblick auf das Ausmaß des realen Geldüberhangs, ist – nicht zuletzt aufgrund des unterschiedlichen Ausmaßes von Preiskontrollen sowie von Bevölkerungs- und Territorialveränderungen nach den beiden Weltkriegen – außerordentlich kompliziert. Aber die genannten Größenordnungen deuten an, dass nach beiden Weltkriegen die Geldpolitik mit Ungleichgewichten dramatischen Ausmaßes konfrontiert war.

Trotz dieser genannten Gemeinsamkeiten könnten die währungs- und wirtschaftspolitischen Antworten kaum unterschiedlicher ausfallen. Hierfür sind nicht nur die – dominierenden – Unterschiede in den historischen Ausgangslagen und in den Handlungsspielräumen der Akteure verantwortlich, sondern auch deren unterschiedliche Einsichten in die Funktionsweise stabiler Währungen.

II. Die Geldpolitik nach dem Ersten Weltkrieg

Zentraler Ausgangspunkt für die Geldpolitik nach dem Ersten Weltkrieg ist die Tatsache, dass die Reichsregierung und die Reichsbank als Rechtsnachfolger der entsprechenden Institutionen der Kaiserzeit agierten. Es kam zu keinem Währungsschnitt.

Vielmehr setzte eine zunächst schleichende, dann galoppierende inflatorische Entwertung der Verbindlichkeiten des Reiches ein. Ab Mitte 1922 erfüllte diese Dynamik die gängigen Kriterien einer Hyperinflation (mit monatlichen Inflationsraten von über 50%), gegen deren Ende im November 1923 die Mark sämtliche Geldfunktionen eingebüßt hatte: Das Umstellungsverhältnis zwischen der neuen Rentenmark und der alten Mark belief sich im November 1923 auf den astronomischen Wert von 1 zu einer Billion, d. h. 1: 1012.

Triebkraft für diese Dynamik – die bis heute exemplarisch für den Verlauf von Hyperinflationen steht und deren spätere Untersuchung wichtige geldtheoretische Einsichten ermöglicht hat [3] – war der Inflationskonsens der frühen Weimarer Republik. Dieser ergab sich aus innen- und außenpolitischen Zwängen, aber auch dem geldpolitischen Denken der damaligen Zeit.

Innenpolitisch diente die Inflation gleichsam als „Schmiermittel“ der jungen Republik, um den Härten einer dauerhaften Haushaltskonsolidierung auszuweichen. Der fiskalische Druck war groß, da das Reich auf gesamtstaatlicher Ebene – ein Erbe der Kaiserzeit - über keine direkten Steuereinnahmen verfügte. Zwar verlagerte die Reform unter Finanzminister Erzberger im Jahre 1920 die Hoheit für Körperschafts- und Einkommenssteuer auf das Reich. Die Unterfinanzierung der Staatsausgaben konnte dadurch jedoch nicht beseitigt werden.

Darüber hinaus gab es im Staat und in weiten Teilen der Wirtschaft eine starke Interessenkoalition, die offene Inflation zur realen Entschuldung einzusetzen. Die langfristigen Kosten einer solchen Politik, die Zerstörung des Vertrauens der Bürger in ihre Währung, wurden ausgeblendet.

Außenpolitisch wurden die Reparationsfrage und die wiederholten Ansätze zu deren Lösung zur Dauerbelastung der Weimarer Republik. In den kritischen Jahren von 1922 bis 1924 musste Deutschland ohne – die für die Finanzierung der Reparationen wichtigen – Kapitalimporte auskommen. Die Reichsbank lieβ sich dabei durchaus in den Kampf gegen die Reparationszahlungen einbinden. So verschärfte im Jahr 1923 die monetäre Alimentierung des passiven Widerstands gegen die französische Besetzung des Ruhrgebiets die inflationäre Grundentwicklung.

Schließlich war der Inflationskonsens auch durch die konzeptionellen Grundlagen der Reichsbankpolitik beeinflusst. Sie sah die Ursache der Inflation primär im Haushaltsdefizit und im außenwirtschaftlichen Ungleichgewicht, das zu Abwertungen des Wechselkurses führte und Lohn- und Preisspiralen in Gang setzen, die eine monetäre Alimentierung gleichsam erzwingen. [4]

Der Reichsbank fehlte es an Einsichten der sogenannten „Currency School“, die im 19. Jahrhundert als primäre Quelle für Inflation das Überangebot an Geld identifizierte. Fraglos wäre mit einer solchen Sichtweise der Inflationsdynamik anders begegnet worden.

Die Hyperinflation der frühen Zwanzigerjahre ist untrennbar mit der Währungsreform von 1923/24 verbunden. Die Währungsreform war zunächst erfolgreich. Mit Einführung der Rentenmark im November 1923 gelang es, die Inflations­erwartungen zu brechen und einen sofortigen Regimewechsel herbeizuführen.

Intern ermöglichte dies, bei weitgehend entwerteten Verbindlichkeiten des Reichs, eine sehr konsequente Haushaltskonsolidierung auf Grundlage von Notverordnungen.

Langfristig jedoch scheiterte die Geldpolitik der Weimarer Republik, weil der externe Stabilitätsanker der Währungsreform im Zuge der Weltwirtschaftskrise zur Belastung wurde. [5]

Verhängnisvoll war insbesondere die strukturelle Abhängigkeit von Kapitalimporten aus den USA. Als diese 1929 zum Erliegen kamen, brach wiederum der internationale Finanzierungskreislauf von Reparations- und Schuldenzahlungen zusammen. Durch die vertragliche Bindung an die Vorkriegsparitäten fehlten der Reichsbank in der Weltwirtschaftskrise die Möglichkeiten, sich von der weltweiten Deflationsdynamik abzukoppeln. Die restriktive Politik in der Schlussphase der Weimarer Republik verschärfte die extern angestoßene Deflationsdynamik und trug damit maßgeblich zu den dramatischen politischen Folgen, nämlich dem Scheitern der Weimarer Republik bei.

Zusammenfassend lässt sich sagen: So wie die Politik der Reichsbank zu Beginn der Weimarer Republik den vorherrschenden Inflationskonsens monetär alimentierte, fühlte sie sich zum Ende der Weimarer Republik dem Deflationskonsens verpflichtet. Eingebunden in das Denken der damaligen Zeit und – ab Mitte der zwanziger Jahre – eingeengt durch das starre Regelwerk fester Währungsparitäten verschloss sich die Reichsbank der Einsicht in die Vorteilhaftigkeit einer Politik, die Inflation und Deflation gleichermaßen zu vermeiden sucht und prioritär auf interne Preisstabilität zielt.

III. Die Geldpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg

III.1 Die Währungsreform von 1948

Die politische Ausgangslage nach dem Zweiten Weltkrieg unterschied sich grundlegend von jener nach dem Ersten Weltkrieg. Das besetzte und zugleich territorial erheblich dezimierte Deutschland verfügte über keine souveränen Rechte, mit dem Untergang des Dritten Reiches gab es keinen Rechtsnachfolger für dessen Staatsschuld. Der Neuaufbau in den einzelnen Zonen erfolgte durch die Besatzungsmächte. Diese waren zunächst durch die Bestimmung des Potsdamer Abkommens gebunden, Deutschland als eine wirtschaftliche Einheit zu betrachten. Unter den Bedingungen des aufkommenden Kalten Krieges zwischen den westlichen Besatzungsmächten und der Sowjetunion wurde diese Bestimmung zur Bremse für rasche Weichenstellungen.

So wurden in allen Besatzungszonen der Preisstopp und Bewirtschaftungsmaβnahmen fortgeführt. Geld verlor dadurch seine Funktionen, die von Bezugsscheinen, Lebensmittelkarten und nicht zuletzt Sachwerten übernommen wurden. Im Ergebnis führte dies zum Entstehen einer „Zigarettenwährung“ bei blühenden Schwarzmärkten. Erst im Jahr 1948 kam es zu separaten Währungsreformen, am 20. Juni in den drei Westzonen und kurze Zeit später in der sowjetisch besetzten Zone. Diese Reformen waren wiederum entscheidende Wegmarken der deutschen Teilung.

Die Währungsreform in den Westzonen erfolgte als ein Währungsschnitt − mit dem Ziel, die durch Preiskontrollen bis in die Nachkriegszeit verlängerte, aufgestaute Inflation zu beseitigen, ohne dass es – wie in den Zwanzigerjahren – zu einer offenen Anpassungsinflation kam.

Der im Rückblick vielfach bestaunte Erfolg der Währungsreform ist im Wesentlichen auf drei Faktoren zurückzuführen.

Erstens ist die Radikalität des Währungsschnitts zu nennen: Reichsmarkguthaben wurden, unter Anrechnung von Kopfbeträgen und mit geringen Ausnahmen, in Summe mit einem Umtauschverhältnis von 100 Reichsmark zu 6,50 DM entwertet. Demgegenüber wurden Stromgrößen wie Löhne, Mieten, Pensionen und Steuerzahlungen im Verhältnis 1:1 umgestellt.

Es besteht wohl kein Zweifel, dass eine demokratisch gewählte deutsche Nachkriegsregierung einen derartigen Währungsschnitt, der mit erheblichen Belastungen und einer Umverteilung zugunsten von Sachvermögensbesitzern einherging, politisch nicht hätte durchstehen können. Dies ist auch daran zu sehen, dass deutsche Reformvorschläge – nicht zuletzt die des Homburger Plans – deutlich stärkere soziale Ausgleichskomponenten vorsahen. Diese Anregungen wurden jedoch insbesondere von amerikanischer Seite nicht aufgegriffen. Diese setzte vielmehr durch, einen möglichen Lastenausgleich – auch vor dem Hintergrund von mehr als 7 Millionen Flüchtlingen auf dem Gebiet der späteren Bundesrepublik – strikt von der Währungsreform zu trennen.

Zweitens war der Erfolg entscheidend daran gebunden, dass die Währungsreform von einer einschneidenden Wirtschaftsreform begleitet wurde. Stärker als bei der Währungsreform beruhte die Ausgestaltung der Wirtschaftsreform – maßgeblich von Ludwig Erhard betrieben – auf deutscher Initiative. Damit wurde eine ordnungspolitische Grundentscheidung für die soziale Marktwirtschaft getroffen. Für Erhard stand die Währungsstabilität im Mittelpunkt einer marktwirtschaftlich orientierten Politik.

Zu nennen ist hier vor allem das „Gesetz über die Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform“, das kurz vor der Währungsreform vom Wirtschaftsrat verabschiedet wurde und die folgenden zentralen Leitsätze enthielt: „Der Freigabe aus der Bewirtschaftung ist vor ihrer Beibehaltung der Vorzug zu geben“ sowie „Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben“. [6] Diese Leitsätze bildeten die Grundlage für die von Erhard mit der Währungsreform verkündete Lockerung der Bewirtschaftung und die Aufhebung von Preiskontrollen. Erhard verstieß damit nicht nur gegen den Zeitgeist, sondern auch gegen das von den Alliierten beanspruchte Recht, Preisänderungen zu genehmigen. Erst dies macht deutlich, wie mutig und weitsichtig Erhard’s Politik war.

Der durch das Zusammenspiel von Währungs- und Wirtschaftsreform ermöglichte, sofort wirksame „Schaufenstereffekt“ eines sprunghaft angestiegenen Warenangebots ist vielfach von Zeitgenossen beschrieben worden. Und, wichtiger noch, es blieb nicht bei einem einmaligen Effekt, der zunächst auch auf das Auflösen spekulativ angelegter Lagerbestände zurückzuführen war. Die Angebotsausweitung verstetigte sich zu einem signifikanten Produktionsanstieg. Nach den Zahlen des amtlichen Indexes der Industrieproduktion in der Bizone erhöhte sich die Industrieproduktion zwischen der Währungsreform und dem Jahresende 1948 um mehr als 40 %. [7]

Das Ineinandergreifen von Währungs- und Wirtschaftsreform ist konstitutiv für den Erfolg der wirtschaftspolitischen Weichenstellungen des Jahres 1948.

Zusammen garantierten die beiden Reformen, dass das Preissystem nicht nur seine zentrale Lenkungsfunktion wieder ausüben konnte, sondern vielmehr in ein dynamisches Umfeld eingebettet war, in dem sich elementare Produktionsanreize entfalten konnten. Ohne die Anreizwirkungen der Erhardschen Wirtschaftsreformen hätte die Währungsreform nicht zum Katalysator für die endgültige Überwindung der westdeutschen Nachkriegsstagnation werden können.

Drittens ist zu erwähnen, dass der Marshall-Plan die Reformen außenwirtschaftlich erfolgreich flankierte. Auch wenn die direkten Leistungen aus Mitteln des Marshall-Plans von der Forschung lange Zeit überschätzt worden sind, hat er doch auf indirekte Art, insbesondere psychologisch, einen gewichtigen Beitrag geleistet. Der Marshall-Plan begünstigte die geordnete Weststaatsgründung der drei westlichen Zonen und er schützte das westdeutsche Produktionspotential vor schwebenden Forderungen der Reparationsgläubiger. [8] Zu einer endgültigen Schuldenregelung kam es erst mit dem Londoner Schuldenabkommen im Februar 1953. Auch hier sind insbesondere die indirekt wirkenden positiven Effekte dieses Schuldenabkommens zu nennen, die aus der Akzeptanz der jungen Bundesrepublik in der internationalen Staatengemeinschaft resultierten.

In Summe ist jedoch festzuhalten: Das westdeutsche „Wirtschaftswunder“ kannte keine außenwirtschaftliche Belastung, die mit der Situation nach dem Ersten Weltkrieg vergleichbar gewesen wäre.

Die später zum Mythos hochstilisierte Währungsreform sollte jedoch in einer differenzierten Rückschau nicht darüber hinwegtäuschen, dass es ein außerordentlich komplizierter Weg gewesen ist, den es nach dem 20. Juni 1948 zu bewältigen galt.

So gehörten zu den ersten Herausforderungen signifikante Ungleichgewichte zwischen der Konsum- und der Industriegüterproduktion, ein erster Inflationsschub im weiteren Verlauf des Jahres 1948 (der kurzfristig zu Zweifeln an der Qualität der neuen Währung führte), Arbeitskämpfe, die im „Generalstreik gegen Preistreiberei“ im November 1948 ihren deutlichsten Ausdruck fanden, sowie außenwirtschaftliche Engpässe.

Das bisher gezeichnete Bild ist nicht annähernd ausreichend, um der historischen Dimension des Erfolgs der Währungsreform gerecht werden zu können. Hierfür ist es vielmehr erforderlich, zumindest zwei weitere, langfristig wirkende Dimensionen der Währungspolitik der Nachkriegszeit mit in Betracht zu ziehen, die mit den Stichworten „institutionelle Neuausrichtung der Geldpolitik“ sowie „stabilitätsorientierte Neuausrichtung der Geldpolitik“ in der Bundesrepublik Deutschland umschrieben werden können.

III.2 Aspekte der „institutionellen Neuausrichtung der Geldpolitik“

In der amerikanischen Zone begann bereits 1946 – noch vor der Konstituierung der Länderparlamente – die Errichtung von Landeszentralbanken, die formal nicht Rechtsnachfolger der Reichsbankorganisation waren. Und mit der Errichtung der Bank deutscher Länder am 1. März 1948 mittels gleichlautender Verordnungen in der amerikanischen und britischen Zone war bereits vor der Währungsreform die institutionelle Neuausrichtung der Zentralbankstruktur weitgehend abgeschlossen. [9]

Mit dem Beitritt der französischen Zone zur Bank deutscher Länder Ende März wurde diese – kontrolliert von der Alliierten Bankkommission – zur ersten trizonalen deutschen Institution, deren Struktur für die spätere Bundesbankzeit wegweisend blieb.

Insbesondere zwei Wesensmerkmale dieser Struktur, die auf alliierte Bestimmungen zurückgingen, waren prägend für die weitere Entwicklung:

Zum einen geht die für die spätere Bundesbank charakteristische Unabhängigkeit von Weisungen der Bundesregierung auf die ummittelbare Nachkriegszeit zurück. So enthielt das alliierte Gesetz über die Errichtung der Bank deutscher Länder bereits die Verfügung, dass „die Bank nicht den Anweisungen irgendwelcher politischer Körperschaften oder öffentlicher Stellen mit Ausnahme der Gerichte unterworfen“ ist, abgesehen von Anweisungen der Alliierten Bankkommission. [10]

Diese Grundausrichtung wurde auch durch die Revision des Besatzungsstatuts im Jahr 1951 nicht hinfällig. Im Gegenteil: Ein Gesetzentwurf, der vorsah, Kompetenzen der Alliierten Bankkommission an die Bundesregierung zu übertragen, musste nach Protesten der Bank und der Öffentlichkeit zurückgezogen werden. Stattdessen wurde eine Bestimmung aufgenommen, welche die Bank deutscher Länder verpflichtete, „die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen“.

Die entsprechende Formulierung im Bundesbankgesetz von 1957 war eng hieran angelehnt, wobei dieses Gesetz mit der oft zitierten Zielformel der ‚Sicherung der Währung‘ der Bundesbank eine prioritäre Hauptaufgabe zuwies, der andere wirtschaftspolitische Ziele untergeordnet waren.

Als zweites Wesenselement der institutionellen Neuausrichtung ist die im Jahr 1948 verwirklichte Zweistufigkeit des Zentralbanksystems zu nennen. Die Zweistufigkeit war das Ergebnis eines Ausgleichs von amerikanischen Konzeptionen, die in Anlehnung an das Federal Reserve System eine starke Dezentralisierung befürworteten, und britischen Konzeptionen, die nicht zuletzt aufgrund des anfänglich hohen Kreditbedarfs der britischen Zone an der zentralistischen Reichsbankstruktur festhalten wollten.

Formal fand die Zweistufigkeit darin ihren Ausdruck, dass sowohl die Landeszentralbanken als auch die Bank deutscher Länder rechtlich selbständige Personen waren.

Inhaltlich bekam die Geldpolitik dadurch eine Unterfütterung, die eine historisch einzigartige Kombination von zentralen und dezentral-föderalen Elementen aufwies. Die zentrale Ausrichtung der Geldpolitik war dadurch garantiert, dass der Zentralbankrat auf eine einheitliche Geldpolitik für das Währungsgebiet der drei Westzonen, der späteren Bundesrepublik, verpflichtet war. Die föderale Begleitung dieser Ausrichtung war dadurch gewährleistet, dass die Landeszentralbankpräsidenten den Zentralbankrat bildeten, ergänzt um zwei weitere Mitglieder, nämlich den Vorsitzenden sowie den Präsidenten des Direktoriums, die von den Landeszentralbankpräsidenten gewählt wurden.

Auch bei der Berücksichtigung von zentralen und dezentral-föderalen Elementen ist die Vorläuferfunktion für spätere Bestimmungen des Bundesbankgesetzes nicht zu übersehen.

Wichtige föderale Elemente bewahrten sich nicht zuletzt im Ernennungsmodus der neun Landeszentralbankpräsidenten, die vom Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundesrats bestellt wurden. Allgemeiner gesprochen: der „Pluralismus der Ernennungsinstanzen“ garantierte ein wichtiges Mindestmaß an Meinungsvielfalt im Zentralbankrat der Bundesbank. [11]

III.3 Aspekte der „stabilitätsorientierten Neuausrichtung der Geldpolitik“

In den 50 Jahren von 1948 bis 1998 entwickelte sich die D-Mark zu einer der wertstabilsten Währungen weltweit. Sie wurde zum Identifikationssymbol der Deutschen und über die Grenzen von Deutschland hinaus zum Inbegriff von Stabilität und wirtschaftlichem Wohlstand. In den Fünfziger- und Sechzigerjahren blieb diese Stabilitätsorientierung eingebettet in das Bretton-Woods-System fester Wechselkurse. Dieses System war zunächst weltweit durch niedrige Inflationsraten geprägt. Dennoch kam es zu wiederkehrenden Spannungen zwischen interner Stabilitätsausrichtung und extern vorgegebenen Wechselkurszielen, die bis 1971 mehrfach zu kontrovers diskutierten Aufwertungen der D-Mark gegenüber dem Dollar führten. [12]

Dieses Spannungsverhältnis zwischen internen und externen Zielen löste sich erst mit dem Übergang zu weltweit flexiblen Wechselkursen im Jahr 1973. Damit begann geldpolitisch eine neue Phase, die aus heutiger Sicht als Zeit der „Great Inflation“ bezeichnet wird und die Notenbanken in eine „Eigenständigkeit“ entlieβ, die weltweit zu einer Herausforderung wurde.

In dieser Phase entwickelte die Bundesbank ihre bis heute anerkannte Reputation. Unter Bedingungen weltweit flexibler Wechselkurse verteidigte sie entschlossen die interne Stabilität der Währung. Sie tat dies – ebenso wie die Schweizer National Bank – entschiedener als andere Notenbanken in Industrieländern.

Wichtige Anteile am Erfolg der Bundesbank hatte, neben dem Unabhängigkeits-Status, die neuartige geldpolitische Konzeption, die mit den Stichworten mittelfristige Ausrichtung der Geldpolitik, Regelbindung und Geldmengensteuerung umschrieben werden kann.

Diese Neuausrichtung der Geldpolitik war konzeptionell im monetaristischen Denken verankert, folgte aber einer durchaus pragmatischen Umsetzung. Und sie war aus einer Reihe von Gründen erfolgreich, die – jenseits der unstrittigen Einsicht, dass stabiles Geld zu Wohlfahrtsgewinnen führt – bis heute in der geldpolitischen Debatte Bestand haben. [13]

Es gelang der Bundesbank einen nominalen Anker zu etablieren, der den Freiheitsgrad flexibler Wechselkurse ausfüllte.

Die mittelfristige Ausrichtung der Geldpolitik bewahrte die Bundesbank vor vergeblichen Versuchen einer monetären Feinsteuerung. Und sie ging einher mit der „Selbstverpflichtung“, Entscheidungen aus einem konsistenten Analyserahmen abzuleiten und der Öffentlichkeit zu erläutern.

Dies erhöhte die Transparenz und Berechenbarkeit der Geldpolitik, mit positiven Stabilisierungswirkungen für die gesamte Wirtschaft.

Und es war eine „Selbstbindung“ der Geldpolitik, die durch die Reduzierung von Inflationserwartungen und von Risikoprämien zusätzliche Wohlfahrtsverbesserungen erzeugen konnte, die eine rein diskretionäre Politik nicht hätte hervorbringen können.

Zusammenfassend lässt sich sagen:

  1. Mit dem Ende des Bretton-Woods-System fester Wechselkurse zwar auch in der Bundesrepublik Deutschland die Inflationsraten erheblich anstiegen und im Durchschnitt der Jahre 1974 bis 1982 fast 5% erreichten. Mit Ausnahme der Schweiz war dieser Wert jedoch deutlich niedriger als in den anderen Industrieländern, die mit zweistelligen Inflationsraten zu kämpfen hatten.

  2. Eine zentrale Lehre seit dieser Zeit lautet: Unabhängige Notenbanken erzielen bessere Ergebnisse bei der Inflationsbekämpfung. Die Bundesbank steht exemplarisch für diese Einsicht und ihre Unabhängigkeit wurde zu einem weltweiten Standard. Heute verfügen fast alle Zentralbanken der Welt, die für anerkannte Währungen verantwortlich sind, über einen ähnlichen Unabhängigkeits-Status.

  3. Zudem ist festzuhalten: Die mittelfristige Ausrichtung, eine gewisse Regelbindung und die insgesamt glaubwürdige geldpolitische Konzeption der Bundesbank wurden zum Maβstab für andere europäische Zentralbanken und zum Modell für die europäische Wirtschafts- und Währungsunion.

IV. Kernelemente der europäischen Währungsverfassung

Ich möchte nun einige Bemerkungen anschließen, die verdeutlichen sollen, dass die drei Kernelemente erfolgreicher Währungsverfassungen, die ich anhand von Erfahrungen aus der deutschen Geschichte erörtert habe, in der europäischen Währungsverfassung fest verankert sind.

Mit der Vollendung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion hat Deutschland, gemeinsam mit mittlerweile vierzehn anderen europäischen Staaten, seine nationale geldpolitische Souveränität an eine supranationale Institution, die Europäische Zentralbank, übertragen. Mit der gemeinsamen Geldpolitik unter der Verantwortung der EZB haben die Mitgliedstaaten des Euroraums auf dem Gebiet der Geld- und Währungspolitik den höchsten denkbaren Integrationsgrad erreicht. Auf dem langen Weg, der diesem letzten Integrationsschritt vorausging, ist es den Architekten der europäischen Währungsverfassung eine Verpflichtung gewesen, auf europäischer Ebene zu bewahren und zu vertiefen, was sich zuvor auf nationaler Ebene in den Ländern mit den stabilsten Währungen bewährt hatte.

1) Dies gilt für die Unabhängigkeit der Notenbank:

Die europäische Währungsordnung stattet die Europäische Zentralbank und das Eurosystem insgesamt mit einem hohen Maß an institutioneller Unabhängigkeit aus. Durch ihre Verankerung im EG-Vertrag hat die Zentralbankunabhängigkeit in der Währungsunion quasi-konstitutionellen Charakter. Eine Abänderung des EG-Vertrags ist nur mit Zustimmung aller EU-Mitgliedstaaten möglich.

Die institutionelle Unabhängigkeit der EZB wird durch Artikel 108 des EG-Vertrags sichergestellt. Gemäß diesem Artikel darf weder die EZB noch eine nationale Zentralbank des Eurosystems noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse, Aufgaben und Pflichten, Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, der Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen. Umgekehrt sind auch die Organe der Gemeinschaft und die Regierungen der Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, diesen Grundsatz zu beachten. Diese institutionelle Unabhängigkeit der EZB wird durch vertragliche Regelungen zur Sicherstellung der personellen, finanziellen und funktionalen Unabhängigkeit der EZB untermauert.

Die Unabhängigkeit ist kein Selbstzweck. Sie allein kann die Geldwertstabilität aber auch nicht sichern. Sie ist jedoch eine wichtige – wenn auch nicht hinreichende – Voraussetzung, ein hohes Maß an Preisstabilität zu erreichen, eine mittelfristige Stabilitätsorientierung zu fördern und die Stabilitätskultur zu festigen.

2) Dies gilt für die prioritäre Verpflichtung des Eurosystems auf die Gewährleistung von Preisstabilität:

Der EG-Vertrag legt eindeutig fest, dass es das vorrangige Ziel des Eurosystems ist, Preisstabilität im gemeinsamen Euro-Währungsgebiet zu gewährleisten. Der EZB-Rat hat dies dahingehend konkretisiert, dass er mittelfristig eine Preissteigerungsrate von „unter, aber nahe 2 %“ anstrebt. Diese Priorität des Ziels entspringt aus der Erkenntnis, dass die Geldpolitik langfristig nur das allgemeine Preisniveau beeinflussen kann, nicht jedoch realwirtschaftliche Größen wie Produktion und Beschäftigung.

Die Geldpolitik der EZB war bislang äußerst erfolgreich. Der Euroraum war in den letzten zehn Jahren durch eine niedrige und stabile Inflationsrate gekennzeichnet. Darüber hinaus ist es der EZB gelungen, die Inflationserwartungen fest zu verankern und das Vertrauen der Bürger in die neue Währung zu stärken. Die durchschnittliche HVPI-Teuerungsrate lag mit 2,1 % im Durchschnitt der Jahre 1999 – 2007 zwar knapp über der von der EZB angestrebten Marke, sodass man in dieser Hinsicht mit dem Erreichten nicht voll und ganz zufrieden sein kann.

Dies kann jedoch durch eine Reihe von Entwicklungen erklärt werden, die außerhalb des Einflussbereichs der Geldpolitik lagen. Erwähnt sei auch: die durchschnittliche Inflationsrate im Euroraum seit 1998 ist nicht nur deutlich niedriger gewesen als in dem Jahrzehnt vor Beginn der Währungsunion, sondern auch niedriger als die Inflationsrate in Deutschland zur Zeit der D-Mark.

Die jüngste Inflationsentwicklung gibt Anlass zur Sorge und zu erhöhter Wachsamkeit. Seit letztem Herbst hat sich die Inflationsrate, hauptsächlich aufgrund steigender Energie- und Nahrungsmittelpreise, signifikant erhöht. Die derzeitige Teuerungsrate im Euroraum ist mit 3,7% auf Jahresbasis im Mai unakzeptabel hoch, und die Teuerung dürfte über eine länger anhaltende Phase hoch bleiben und erst danach allmählich wieder sinken.

In diesem Umfeld hat die feste Verankerung der mittel- bis längerfristigen Inflationserwartungen auf einem mit Preisstabilität konformen Niveau absolute Priorität. Die Veränderung der relativen Preise, die sich aus dem starken Anstieg von Öl- und anderen Rohstoffpreisen ergeben hat, sind ein Faktum, wogegen die Geldpolitik nichts unternehmen kann.Den Unternehmen und Haushalten kann die Last nicht genommen werden, sich dem veränderten globalen Preisgefüge und den damit zusammenhängenden Kaufkraftverlusten anzupassen.

Die Zentralbank muss aber verhindern, dass es durch Überwälzungen des Preisanstiegs zu so genannten Zweitrundeneffekten bei Löhnen und Preisen kommt, also über Lohn-/Preis- oder Preis-/Lohn-Spiralen zu einer Verfestigung der höheren Inflation. Wir werden alles tun, damit die Inflationserwartungen fest verankert bleiben und mittelfristig Preisstabilität gesichert wird.

3) Ein weiteres Kernelement, das Eingang in in europäische Währungsverfassung gefunden hat ist die Bedeutung dezentraler Strukturen im Notenbankgefüge sowie von Entscheidungsfindungen in Gremien, die Meinungsvielfalt ermöglichen.

Die Ausübung der Zentralbankfunktionen für den Euro ist einem System der Zentralbanken und nicht einer einzelnen Zentralbank übertragen: Die EZB und die nationalen Zentralbanken der Länder, die den Euro eingeführt haben, sind – zusammen – die relevanten Akteure für sämtliche Entscheidungen, die das Euro-Währungsgebiet betreffen. Die Wahrnehmung der Aufgaben durch das Eurosystem lässt sich mit dem Begriffspaar „zentralisierte Beschlussfassung und operationale Dezentralisierung“ umschreiben. Die geldpolitischen Entscheidungen werden ausschließlich auf Gemeinschaftsebene durch den EZB-Rat getroffen. Die operationale Struktur trägt dem Grundsatz der Dezentralität in vollem Umfang Rechnung: Die nationalen Zentralbanken führen nahezu alle operativen Aufgaben des Eurosystems aus, koordiniert durch eine Vielzahl von gemeinsamen Arbeitsgruppen, die für eine enge Abstimmung und den Austausch von Informationen sorgen.

Der dezentrale Unterbau des Eurosystems ist vor allem auch in der Zusammensetzung des EZB-Rats, des wichtigsten Beschlussorgans des Eurosystems, berücksichtigt. Der EZB-Rat setzt sich aus den sechs Mitgliedern des Direktoriums und den 15 Präsidenten der nationalen Zentralbanken zusammen, wobei der EZB-Rat als Kollegium entscheidet, im Einklang mit dem Grundsatz „1 Mitglied – 1 Stimme“. Ähnlich wie vormals im Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank ist auch auf europäischer Ebene beim EZB-Rat garantiert, dass es einen Pluralismus der Ernennungsinstanzen gibt. Dieser Mechanismus stellt sicher, dass alle zentralen, den Euroraum betreffenden Entscheidungen in einem Gremium getroffen werden, das aufgrund seiner inneren Verfasstheit Meinungsvielfalt strukturell begünstigt.

Was heute in der wissenschaftlichen Literatur gängige Auffassung ist, nämlich dass geldpolitische Entscheidungen in Gremien zu besseren Ergebnissen führen als die von Einzelverantwortlichen, war in Teilen Kontinentaleuropas schon lange Praxis.

V. Abschließende Bemerkungen

Von Joseph Schumpeter stammt die Aussage: „…im Geldwesen eines Volkes spiegelt sich alles wieder, was dieses Volk will, tut, erleidet, ist, und zugleich geht vom Geldwesen eines Volkes ein wesentlicher Einfluss auf sein Wirtschaften und sein Schicksal überhaupt aus.“ [14] Die zweimalige Zerrüttung des deutschen Geldwesens in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts ist Beispiel dafür und hat das Verhältnis der Deutschen zum Geld, zum Geldwert und seiner Stabilität geprägt.

Ein Blick zurück zeigt: Der Übergang auf eine neue nationale Währung war in Deutschland immer mit einer Währungsreform verbunden:

- 1923/24 ging die Mark in der Hyperinflation unter. Sie wurde von der Reichsmark abgelöst.

- 1948 löste in Westdeutschland die D-Mark die Reichsmark ab. Der Geldschnitt beseitigte die inflatorische Hinterlassenschaft der Hitler’schen Kriegsfinanzierung.

- Die Einführung der D-Mark 1990 in der damaligen DDR hatte zumindest aus Sicht der dortigen Bürger Elemente einer Währungsreform.

Seit 1999 ist die D-Mark im Euro aufgegangen. Dies war der erste Währungswechsel in Deutschland, der keine Währungsreform war. Und zugleich sind die Voraussetzungen für eine stabile Währung nun für das ganze Euro-Gebiet gültig.

Wir haben solide Grundlagen für die gemeinsame Währung. Aber aus der D-Mark Zeit wissen wir, wie wichtig die tatsächliche Ausgestaltung des gegebenen Rechtsrahmens durch die Verantwortlichen selbst ist und dass dies harte Arbeit und hohes Engagement erfordert. Und wir wissen auch, dass alle Politikbereiche ihren Beitrag zu einer stabilen Währung leisten müssen.

Lassen Sie mich mit einem Zitat schließen, das als dauerhaft gültige ökonomische Erkenntnis gelten kann:

"Eine Gefahr für die Stabilität des neuen Geldes kann nicht bestehen, wenn wir uns nur einer geordneten öffentlichen Haushaltsführung befleißigen und durch eine ebenso geordnete Geld- und Kreditpolitik dafür Sorge tragen, dass die Übereinstimmung von Güterproduktion und Kaufkraftbildung gewahrt bleibt. Das aber liegt nicht im Bereich des Zufalls; dazu gehört nicht Glück, sondern einzig und allein der feste Wille, nach den Grundsätzen einer geordneten Währung zu handeln.“

Mit diesen mahnenden Worten wandte sich Ludwig Erhard am Vorabend der Währungsreform 1948 über den Rundfunk an die deutsche Bevölkerung. Ja, es gibt klare Bedingungen für eine erfolgreiche und stabile Währung. Und das, was Ludwig Erhard für die D-Mark sagte, gilt damit auch für den Euro.

Sie können sich darauf verlassen: Wir werden weiterhin entschlossen für die „Grundsätze einer geordneten Währung“ eintreten.



[1] Carl-Ludwig Holtfrerich, Das Elend der Mark im “Dreissigjährigen Krieg” 1914-1945, in: C.-L. Holftrerich, H. James, und M. Pohl, Requiem auf eine Währung, DVA, 2001.

[2] Holtfrerich, a.a.O., S. 173 f.

[3] Siehe insbesondere: Phillip Cagan, The monetary dynamics of hyperinflation, in: M. Friedman (ed.), Studies in the quantity theory of money, University of Chicago Press, 1956; Thomas Sargent, The ends of four big inflations, in: T. Sargent, Rational expectations and inflation, Harper Collins, 1993; Peter Bernholz, Monetary regimes and inflation, Edwar Elgar, 2003.

[4] Siehe: Charles Kindleberger, A financial history of Western Europe, 2. Auflage, Oxford University Press, 1993, S. 301 ff. sowie Harold James, Die Reichsbank 1876 bis 1945, S. 46 ff., in: Deutsche Bundesbank, Fünfzig Jahre Deutsche Mark, Beck Verlag, 1998.

[5] Für eine lesenswerte und durch jüngere Untersuchungen bestätigte Arbeit in diesem Sinne, siehe: Gottfried Haberler, Die Weltwirtschaft und das internationale Währungssystem in der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen, S. 205 ff., in: Deutsche Bundesbank, Währung und Wirtschaft in Deutschland 1876-1975, 1976.

[6] Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes. Zitiert nach: Christoph Buchheim, Die Errichtung der Bank deutscher Länder und die Währungsreform in Westdeutschland, S. 133, in: Deutsche Bundesbank, Fünfzig Jahre Deutsche Mark, Beck Verlag, 1998.

[7] Angaben nach: Christoph Buchheim, a.a.O., S.135.

[8] Siehe hierzu Werner Abelshauser, Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1945-1980, Edition Suhrkamp, 1983, S. 54 ff.

[9] Für weitere Details in diesem Zusammenhang, siehe insbesondere: Buchheim, a.a.O., S. 103 ff.

[10] Siehe hierzu ausführlicher: Manfred Neumann, Geldwertstabilität: Bedrohung und Bewährung, Seite 316 ff., in: Deutsche Bundesbank, Fünfzig Jahre Deutsche Mark, Beck Verlag, 1998

[11] Siehe hierzu: Klaus Stern, Die Notenbank im Staatsgefüge, S.160 ff., in: Deutsche Bundesbank, Fünfzig Jahre Deutsche Mark, Beck Verlag, 1998.

[12] Siehe hierzu den Überblick in: Carl-Ludwig Holtfrerich, Geldpolitik bei festen Wechselkursen (1948-1970), in: Deutsche Bundesbank, Fünfzig Jahre Deutsche Mark, Beck Verlag, 1998.

[13] Siehe hierzu unter anderen: Neumann, a.a.O., Seite 339 ff., sowie Andreas Beyer, Vitor Gaspar, Christina Gerberding und Otmar Issing, Opting out of the great inflation: German monetary policy after Bretton Woods, mimeo, 2008.

[14] Siehe: Joseph Schumpeter, Das Wesen des Geldes, Vandenhoeck&Ruprecht, 1970.

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