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Kommunikation, Transparenz, Rechenschaft - Geldpolitik im 21. Jahrhundert (incl. link to EN version)

Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Otmar Issing, Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank, Thünen-Vorlesung auf der Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik am 29. September 2004 in Dresden

Kommunikation: gestern und heute[1]

Wie gehen Akteure mit neuen, für andere relevanten Erkenntnissen um, wie lassen sie die Öffentlichkeit daran teilhaben und welche Wirkungen gehen von der Kommunikation aus? Zwei frühe Beispiele ganz unterschiedlicher Natur mögen den immer währenden Charakter dieser Frage belegen.

Als Seeräuber die Versorgung mit Getreide mehr und mehr gefährdeten, übertrug Rom im Jahre 67 vor Christus, Gnaeus Pompejus das Kommando über eine gewaltige Flotte (dazu Issing, 1985). Mit einer genialen Strategie hat dieser binnen 40 Tagen das Mittelmeer von den Seeräubern befreit. In seiner ersten politischen Rede verweist Marcus Tullius Cicero ein Jahr später darauf, dass alleine die Ankündigung des Auftrags an Pompejus den Getreidepreis in Rom (Cicero: am gleichen Tag!) hat drastisch fallen lassen.

Im Jahre 1860 lernte Lady Wilberforce, die Frau des Bischofs von Worchester, Charles Darwins neue Lehre kennen. Sie soll damals ausgerufen haben: „Vom Affen! Wir! Wie entsetzlich. Lasst uns hoffen, dass es nicht stimmt, und wenn es stimmt, lasst uns beten, dass es nicht allgemein bekannt wird.“

Im ersten Fall löst allein die Ankündigung einer Maßnahme gewünschte Effekte aus – ganz im Sinne rationaler Erwartungen. Im zweiten geht es um die Absicht, unerwünschte Informationen grundsätzlich zu ignorieren, auf jeden Fall aber zurückzuhalten.

Die Rolle der Information kann man kaum überschätzen, gestern wie heute. Im Zeitalter der modernen Medien haben jedoch die Formen der Kommunikation an Schnelligkeit, Umfang und Dichte geradezu dramatisch zugenommen. Längst kommt keine Institution, ob Regierung oder Opposition, Internationaler Währungsfonds oder Notenbank, Statistische Ämter, Arbeitsvermittlung, Sportverbände etc. mehr ohne eine Presseabteilung aus. Medienberater gehen eine und aus und leben von der Überzeugung, dass sich im Zweifel auch schlechte Resultate gut verkaufen lassen, während selbst unbestreitbare Erfolge ohne kommunikative Begleitung Ihre Wirkung verfehlen.

Die Kirchen wissen seit ihren Anfängen um die Bedeutung der Kommunikation – und am Beginn jeder Religion steht im Mittelpunkt die Aufgabe der Vermittlung, durch Wort und Tat, durch Predigt und Wunder. Tue Gutes – und rede darüber. Sei transparent – nur über die gute Tat? -, du schuldest Rechenschaft über dein Handeln.

In der Sprache der Ökonomen verwandeln sich solche Maximen rasch in komplizierte Formeln und komplexe Modelle. Dieser Befund sollte niemand überraschen, verbergen sich doch so gut wie immer hinter einfachen Weisheiten verwickelte Zusammenhänge.

In meinem Beitrag werde ich von allgemeinen Überlegungen ausgehen und mich dann mit der Kommunikationspolitik und Transparenz einer Zentralbank beschäftigen. Zum einen möchte ich dabei der Frage nachgehen, in welchem Ausmaß eine Zentralbank transparent sein muss, um der Rechenschaftspflicht in einer Demokratie gerecht zu werden. Zum anderen werde ich diskutieren, inwieweit Kommunikation und Transparenz die Effizienz der Geldpolitik beeinflussen können und deshalb im Hinblick auf die geldpolitischen Ziele interpretiert werden sollten. Abschließend gebe ich einen Einblick in die Kommunikationspraxis der Europäischen Zentralbank.

Die Chimäre unbegrenzter Transparenz

Notenbanker sind sich heute einig in der Überzeugung: Transparenz verkörpert nicht nur eine Verpflichtung, sondern sie liegt auch im Interesse der eigenen Institution wie ihrer Politik. Lange Zeit lebten jedoch Notenbanken in einer ganz anderen Tradition. Teils unbewusst, teils ganz gezielt pflegten sie – durchaus dem allgemeinen Zeitgeist entsprechend - eine Aura der Diskretion, um es milde auszudrücken. Einer der späten, doch um so schärferen Kritiker dieses Verhaltens, goss sein Urteil in beißende Ironie: „Central Banking (has been) traditionally surrounded by a peculiar and protective political mystique. The political mystique of Central Banking was, and still is to some extent, widely expressed by an essentially metaphysical approach to monetary affairs and monetary policy-making. … The mystique thrives on a pervasive impression that Central Banking is an esoteric art. Access to this art and its proper execution is confined to the initiated elite. The esoteric nature of the art is moreover revealed by an inherent impossibility to articulate its insights in explicit and intelligible words and sentences. Communication with the uninitiated breaks down“ (Brunner, 1981).

Es gab eine Zeit, in der die Bank of England geradezu als Prototyp für Verschlossenheit gegenüber der Öffentlichkeit gelten konnte, aber auch schon im Jahre 1928 deshalb zunehmend unter Kritik geriet (King, 2004). Vor dem Macmillan Committee verteidigte der damalige Deputy Governor Sir Ernest Harvey die Position der Bank (Committee, 1931, S. 27 – 31):

Committee member Gregory: „ I should like to ask you, Sir Ernest, whether you have ever considered the possibility of the Bank issuing an Annual Report on the lines of the Annual Report of the Federal Reserve Board, for instance?“

Deputy Governor Harvey: „I confess I am sometimes nervous at the thought of publication unless it is historical. The question is whether, when it is merely historical it is of any particular value, or whether from the fact that it is issued from the central bank undue importance may be attributed to certain things that are stated, more importance than perhaps they merit.“ …

Committee member Keynes: „Arising from Professor Gregory’s questions, is it a practice of the Bank of England never to explain what its policy is?“

Harvey: „Well, I think it has been our practice to leave our actions to explain our policy.“

Keynes: „Or the reasons for its policy?“

Harvey: „It is a dangerous thing to start to give reasons.“

Keynes: „ Or to defend itself against criticism?“

Harvey: „As regards criticism, I am afraid, though the Committee may not all agree, we do not admit there is need for defence; to defend ourselves is somewhat akin to a lady starting to defend her virtue.“

Man stelle sich vor, ein Notenbanker oder Vertreter welcher Institution auch immer würde heute so argumentieren. Die Gesellschaft fordert von öffentlichen Institutionen Transparenz. Gesetze und sogar Verfassungen enthalten ein entsprechendes Postulat.[2] In einem extremen Sinne verlangt Transparenz schlichtweg, jegliche verfügbare Information offenzulegen. Jede Selektion von Information, jedwedes Zurückhalten von Wissen – oder auch Nicht-Wissen – welcher Art auch immer wäre in dieser Sicht eine Verletzung des Prinzips der Transparenz und damit letztlich ein Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit.

Gerade für eine Institution, der der Gesetzgeber den Status der Unabhängigkeit verliehen hat, scheint das Verlangen nach uneingeschränkter, totaler Transparenz zwangsläufig – sozusagen als Korrelat zum Status der Unabhängigkeit. Darüber hinaus: Wirkt nicht zusätzliche Information in jedem Falle wohlfahrtssteigernd? Sieht man von den Kosten der Informationsbeschaffung und Informationsverarbeitung ab, erhöht ein Mehr an Informationen den Erwartungsnutzen des Entscheidungsträgers (Blackwell, 1953). Die Notenbank wäre demnach wohlberaten und de jure gebunden, alle internen Dokumente und Daten offen zu legen, vor allem solche, die für ihre geldpolitischen Entscheidungen wichtig sind, auf die sich der Status der Unabhängigkeit bezieht. Unter diese kommunikative Rechenschaftspflicht fiele dann auch die Information über den Entscheidungsprozess selbst, über anfängliche oder dauerhafte Meinungsverschieden-heiten, über die Einigung im Konsens oder die Abstimmung mit Mehrheit.

Wie jede andere öffentliche Institution ist die Notenbank in der Demokratie zur Transparenz gegenüber den Bürgern verpflichtet. Wie jede andere Institution? Nur als Zwischenruf gedacht: Gilt das Verlangen nach der Veröffentlichung von Protokollen etc. auch für Kabinettssitzungen von Regierungen, für den Europäischen Gerichtshof oder den Rechnungshof? Und wenn nein, warum nicht?

Doch zurück zur Notenbank und zur Geldpolitik: Versteht man die Verpflichtung zu Kommunikation und Transparenz in diesem rechtlich-politischen Sinne, ist das Ausmaß der Informationsvermittlung im Extrem ausschließlich „nachfragebestimmt“. Die Öffentlichkeit bestimmt den Umfang der Auskunftspflicht, die Notenbank hat kein Recht, die „Angebotsseite“ zu beschränken. Schon jeder Versuch in diese Richtung verletzte eine gegenüber der Gesellschaft am Ende einklagbare Verpflichtung und wäre damit sogar strafbar.

Konsequent weiter gedacht muss dieses Verständnis einer „gläsernen Notenbank“ in regelmäßigen Fernsehübertragungen von Sitzungen der Entscheidungsgremien enden. Man verfalle hier nicht auf das naheliegende Argument, dann fänden eben Absprachen und Vorabstimmungen außerhalb der öffentlichen Sitzungen statt. Bleibt das Postulat vollständiger Transparenz unangetastet, dann geht es hier nur um die Frage der Durchsetzbarkeit, und nicht um das Hinnehmen eines ausweichenden Verhaltens, das auf einen Vorstoß gegen eine rechtliche Verpflichtung hinausliefe und daher keinesfalls toleriert werden könnte.

Je weiter man das Postulat nach schrankenloser Informationspflicht bis an sein logisches Ende verfolgt, desto fragwürdiger wird seine Grundlage, desto gravierender werden die Einwände. Kann die Fernsehkamera alleine alle relevanten Informationen über den Entscheidungsprozess liefern? Müsste man nicht auch wissen, warum das eine Mitglied so, das andere anders abgestimmt hat? Liegt es etwa an der unterschiedlichen wissenschaftlichen Ausrichtung, keynesianische versus monetaristische Orientierung, oder vielleicht nur an unterschiedlich intensiver Vorbereitung auf die Sitzung? Müssten dann nicht auch vorbereitende Sitzungen der Entscheidungsträger mit ihrem Stab öffentlich übertragen werden? Und ebenso die Vorbereitungen dieser vorbereitendenden Sitzungen? Wo soll dieser Rekurs enden?

Einfach, jedenfalls auf den ersten Blick, scheint der Casus bei der Veröffentlichung von Fakten und Daten zu liegen. Aber selbst hier kann mit Transparenz kaum die Anforderung gemeint sein, alles und jedes sofort zu veröffentlichen. Dem steht einmal die Flut an Informationen entgegen, die den Kanal der Kommunikation zu verstopfen und den Empfänger zu überfordern droht.[3] In strikter Auslegung des umfassenden Prinzips der informativen Rechenschaftspflicht könnte ein Akteur - gewiss keine rein hypothetische Überlegung - die Kommunikation als Mittel zur gezielten Informationsüberflutung einsetzen, um hinter einem Schleier geplanter Verwirrung im Grunde unbeobachtet diskretionär agieren zu können. Wohlgemerkt, hier ist die Rede nur von Überflutung mit korrekten Informationen.

Bei den Daten selbst bietet sich oft ein breites Spektrum zwischen kurzfristiger Verfügbarkeit und Anfälligkeit für Revisionen sowie zwischen Häufigkeit und Zuverlässigkeit u.s.w. Im Kern sprechen Daten oft nicht für sich selbst, sie verändern ihren Informationsgehalt für den Empfänger mit der Art der Kommunikation durch den Sender. Selbst wenn eine Notenbank wollte, könnte sie sich daher dem Zwang zur Auswahl von Informationen, deren Relativierung und Kommentierung nicht entziehen. Diese Konsequenz befreit sie freilich nicht von der Pflicht, diesen Prozess so transparent wie möglich zu gestalten.

Es geht mir hier nicht darum, das Gebot der Transparenz in einer Karikatur enden zu lassen – etwa gar mit der erkennbaren Absicht, Willkür bei der Beschränkung von Informationen zu rechtfertigen. Öffentliche Institutionen sind in einer Demokratie nicht nur zur Rechenschaft über ihr Tun verpflichtet, sie schulden auch Transparenz über ihr Handeln. Dies gilt nicht zuletzt für eine Notenbank, der der Gesetzgeber umfassende Unabhängigkeit verliehen hat, und die damit nicht einmal indirekt in Wahlen zur Verantwortung gezogen werden kann. Gleichwohl kann ein Diskurs über das Transparenzgebot nicht der Frage ausweichen, was darunter konkret zu verstehen ist.

Das Verlangen nach vollständiger, uneingeschränkter Transparenz stößt zunächst instinktiv auf Zustimmung, jeder Zweifel auf emotionalen Widerstand. Deshalb ist zu begründen, warum das Gebot unbegrenzter, quasi automatischer Transparenz in Theorie und Praxis auf unüberwindliche Schranken stößt. Aus Einigkeit über diesen Schluss folgt Übereinstimmung in der Folgerung: Das Prinzip der Transparenz bedarf der Interpretation. Diese Erkenntnis verändert die Sachlage fundamental.

Transparenz und Effizienz der Geldpolitik

Anschaulich lässt sich dieses Problem an folgendem Fall erläutern. Im März 1975 verklagte ein Student des Georgetown University Law Center, David R. Merrill, das Federal Open Market Committee (FOMC) der Federal Reserve unter dem Freedom of Information Act von 1966, unmittelbar nach jedem Meeting die „policy directive“ und das Protokoll, die „Minutes“, öffentlich zu machen (siehe dazu Goodfriend, 1986). Nach einem positiven Urteil des District Gerichts im Sinne des Klägers und einer Bestätigung des Urteils vor dem Court of Appeal landete der Fall schließlich vor dem Supreme Court der USA. Dieser verfügte letztendlich, dass unverzügliche Veröffentlichung zu erfolgen hat, es sei denn diese „would significantly harm the Government’s monetary functions or commercial interests“. (Der Hinweis auf „commercial interests“ bezieht sich auf das vom FOMC vorgebrachte Argument erheblicher zusätzlicher Kreditkosten für die Treasury.)

Folglich hatte das FOMC seine Argumente zugunsten der Nicht-Veröffentlichung entscheidend auf Argumente aus der monetären und finanziellen Theorie zu gründen. Genau dies versuchten Vertreter der Fed mit ihren Stellungnahmen. Im Juni 1981 entschied der District Court, an den der Fall zurück verwiesen worden war, zugunsten des FOMC. Auch wenn die damalige Argumentation der Fed kaum zu überzeugen vermag, so steht doch die Entscheidung des Gerichts – vielleicht überraschenderweise - im Einklang mit späteren Erkenntnissen der Informationstheorie. Danach kann ein Mehr an Informationen tatsächlich im gesellschaftlichen Kontext wohlfahrtsmindernd wirken (Hirshleifer, 1971 und 1975; Morris und Shin, 2003). Was für den Einzelnen gut ist (Blackwell, 1953), muss nicht notwendigerweise aus der Warte der Gesellschaft zu besseren Ergebnissen führen.

Für den Richter war es „apparent, however, upon reviewing the affidavits that the dispute among the experts in this case [was] not one over facts in any objective sense, but rather [was] a dispute over economic theory. It may in fact be finally reducible to a dispute over proper monetary policy“. Konsequenterweise lautet das Urteil des Richters: „Insofar as judgement pertaining to the validity of a particular economic theory or the wisdom of a particular policy are entrusted to the FOMC under the auspices of Congress, the Court lacks the expertise necessary to substitute its judgement or that of plaintiff’s experts for that of the FOMC“.

Aus einem juristischen Fall war eine Auseinandersetzung über Fragen der ökonomischen Theorie geworden. Die Dynamik dieses Rechtsstreits führt zu einer Erkenntnis, zu der es aber auch einen ganz anderen Weg gibt.

Eine Diskussion über Kommunikation und Transparenz der Geldpolitik, die abstrakt, losgelöst von der eigentlichen Aufgabe der Notenbank startet, muss auf Abwege führen. Transparenz ist kein Selbstzweck, eine Notenbank wird nicht mit dem vorrangigen Ziel gegründet, um mit der Öffentlichkeit zu kommunizieren. Ihr Mandat ergibt sich entweder direkt aus der Währungsordnung, wie z.B. im Goldstandard, oder wird vom Gesetzgeber vorgegeben, wie dies in Zeiten des Papierstandards notwendig geworden ist. Heute lautet der Auftrag allein oder in Verbindung mit anderen Zielen im Allgemeinen, den Geldwert stabil bzw. die Inflation niedrig zu halten. Die Notenbank ist in diesem Sinne der Agent des Prinzipals Staat bzw. Gesellschaft und ist zur besseren Erfüllung des Mandats heute meist mit dem Status der Unabhängigkeit ausgestattet. Die Rechenschaft der Notenbank besteht daher im Kern zuerst und vor allem darin, ihr Mandat zu erfüllen. Transparenz ist folglich der eigentlichen Aufgabe untergeordnet. Genau in diesem Sinne haben Notenbanken in der Vergangenheit ihren zögerlichen Umgang mit Informationen für die Öffentlichkeit bis hin zur Schaffung der von Brunner kritisierten „Aura“ begründet. Damit haben sie sich auf das Feld begeben, das vom US-Gericht identifiziert wurde. Notenbanken haben ihre Kommunikation folglich zu erklären, sie schulden der Öffentlichkeit eine Begründung, wenn sie bestimmte Informationen zurückhalten – z.B. über das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des Entscheidungsgremiums. Offenkundig muss diese Begründung im Zusammenhang mit der Erfüllung des geldpolitischen Auftrags stehen.

Konfrontiert man die erwähnten Ausführungen Deputy Governor Harvey’s mit Überlegungen der Informationstheorie, stößt man auf interessante Aspekte. Seine zögerliche Haltung zur Nützlichkeit eines Jahresberichtes begründete er mit den Worten: „undue importance may be attributed to certain things that are stated, more importance than perhaps they merit“. Die moderne Informationstheorie in der Ökonomie hat das Spannungsfeld zwischen öffentlicher und privater Information wiederentdeckt (Morris und Shin, 2003) und unter anderem aufgezeigt, dass öffentliche Information zu einem crowding out privater Information und somit letztlich zu Wohlfahrtsverlusten führen kann. Zwar würde heute niemand mehr die Nützlichkeit eines Jahresberichts in Frage stellen; die Frage nach dem Inhalt ist damit jedoch noch nicht beantwortet.

Erstaunlicherweise ist auch seine Begründung „it has been our practice to leave our actions to explain our policy“ weniger töricht, als es auf den ersten Blick scheinen mag. Sie führt vielmehr zu einem zentralen Aspekt des Kommunikationsproblems. Enthielte eine geldpolitische Entscheidung per se bereits alle relevanten Informationen, so genügte ihre Bekanntgabe vollständig den Bedingungen einer transparenten Kommunikation. Dies wäre der Fall einer Geldpolitik, die in vollständig mechanistischer Reaktion auf Veränderungen einschlägiger Parameter reagieren würde. Die starre Befolgung einer strikten Regel entfernte in der Tat jegliches diskretionäre Element aus der Geldpolitik und reduzierte Kommunikation, Transparenz und Rechenschaft auf die Bekanntgabe der jeweiligen Entscheidung – vorausgesetzt, die Regel wäre der Öffentlichkeit hinreichend bekannt und ihre strikte Observanz würde dem Mandat gerecht. Genau diesen Anspruch verfolgte z.B. Milton Friedman mit seiner bekannten k-Prozent-Regel (Friedman, 1960). Mit dem Motto „Rules versus Authorities“ hatte Henry Simons bereits vorher das Anliegen der Liberalen verdeutlicht, den Einfluss von Personen auf geldpolitische Entscheidungen soweit wie nur möglich auszuschalten, oder wie Walter Eucken postulierte: eine gute Währungsverfassung funktioniert „möglichst automatisch“ (Eucken, 1955, S. 257).

Nicht von ungefähr löst strikte Regelbindung das Problem der Kommunikation und Transparenz sozusagen von selbst, indem sie Diskretion in der Entscheidung und persönlichen Einfluss auf die Entscheidung ebenso wie auf die Kommunikation beseitigt. Im Umkehrschluss wächst der Informationsbedarf der Öffentlichkeit mit dem Grad der Diskretion in der geldpolitischen Entscheidung – der Einfluss von Personen wird ebenfalls entsprechend größer – und dies gilt auch für die Vermittlung der Politik in der Kommunikation. Es entsteht gleichzeitig ein Problem der Transparenz und der Kommunikation.

Interessanterweise erzeugen selbst scheinbar einfach strukturierte geldpolitische Strategien, wie etwa die Strategie des direkten „Inflation Targeting“, einen erheblichen Kommunikationsbedarf. Inflation Targeting überlässt nämlich der Zentralbank einen nicht unbedeutenden diskretionären Spielraum: kommt es zu Abweichungen der Inflation von der Zielrate, so bestimmt die Zentralbank den gewünschten Anpassungspfad zurück zur Zielrate. Welcher der möglichen Pfade dabei gewählt wird, bleibt der Zentralbank überlassen und hängt, unter anderem, vom gewünschten Grad der realwirtschaftlichen Aktivität ab, siehe hierzu Friedman (2004) und McCallum und Nelson (2004).

Kommunikation und Transparenz werden damit zu einem Entscheidungsproblem, zu einer Frage des Abwägens durch die Notenbank. Für die Notenbank kann die Orientierung in diesem Prozess nur lauten: Wie setze ich Umfang und Mittel der Kommunikation ein, um die Geldpolitik effizient(er) zu gestalten. Nicht zuletzt geht es hier darum, die Erwartungen der Märkte zu beeinflussen bzw. zu steuern, siehe Woodford (2003).

Die Geldpolitik kann nur die Notenbankzinsen fixieren und damit lediglich das (sehr) kurze Ende des Spektrums der Zinssätze kontrollieren. Der Einfluss der Geldpolitik auf das lange Ende des Spektrums hängt entscheidend von den Erwartungen der Märkte über die Maßnahmen der Notenbank in der Zukunft und die künftige Inflation ab. Lautet das Mandat Preisstabilität bzw. niedrige Inflation, hängt die Entwicklung des ganzen Spektrums der Zinssätze und darüber hinaus das Entscheidungsverhalten der Akteure auf so gut wie allen Märkten entscheidend von ihren Erwartungen darüber ab, ob und wie die Notenbank ihrem Mandat gerecht wird.

In der Kontrolle oder – weniger anspruchsvoll ausgedrückt – der Steuerung der Erwartungen auf den Finanzmärkten gilt es zwei Dimensionen zu unterscheiden. Zum einen geht es um kurzfristige Indikationen im Vorfeld geldpolitischer Entscheidungen. Im einfachsten Fall genügen bestimmte Schlüsselbegriffe, um den Marktteilnehmern die künftige Entscheidung anzukündigen. Die Verwendung solcher „Codes“ erfreut sich großer Beliebtheit bei den Marktteilnehmern. „Schlüsselwörter“ lassen sich rasch identifizieren und in Dispositionen am Markt berücksichtigen, sie können die Unsicherheit im Vorfeld von Sitzungen des Entscheidungsgremiums verringern bzw. beseitigen, sie können helfen, kurzfristige Fehldispositionen zu vermeiden und damit die Volatilität der Zinssätze reduzieren[4]. Auf der anderen Seite setzt sich die Notenbank damit selbst unter Druck, ein „Quasi-Versprechen“ auch einzulösen. Hat sich die Einschätzung der Situation aufgrund neuer Entwicklungen jedoch verändert, steht die Notenbank vor dem Dilemma, mit einer „Enttäuschung“ der Erwartungen Marktstörungen auszulösen, selbst wenn sie überzeugende Gründe für die neue Einschätzung der Lage anführen kann. Indikationen über künftige Entscheidungen können deshalb immer nur als bedingte Versprechen abgegeben werden. Gleichwohl dürfte es sich in der Praxis als außerordentlich schwierig erweisen, diesen Vorbehalt hinreichend deutlich zu kommunizieren. Je einfacher die „Ankündigung“, je simpler der „Code“, desto größer die Schwierigkeit, die Bedingtheit ex ante zu verdeutlichen.

Wird die Kommunikation als (jedenfalls weitgehend) unbedingte Ankündigung künftiger Entscheidungen verstanden, dann werden die Märkte (Finanzmärkte, Devisenmarkt) diese Erwartungen widerspiegeln („einpreisen“). „Thus, statements and policy actions can serve as effective substitutes for one another, at least in the short run“ (Kohn und Sack, 2003). Es liegt auf der Hand, dass die Risiken einer Strategie, in der Ankündigung an die Stelle konkreter Handlung tritt, mit der Ausdehnung des Zeithorizonts zunimmt, über den die Erwartungen beeinflusst werden sollen.

Auf keinen Fall sollte eine Notenbank es darauf anlegen, die Märkte bewusst zu verunsichern oder gar über ihre wahren Absichten zu täuschen. Die Welt ist unsicher genug, es kann nicht die Absicht einer Notenbank sein, zusätzliche Unsicherheit zu erzeugen; die Wirtschaft müsste dies mit höherer Volatilität und am Ende höheren Risikoprämien teuer bezahlen. Auf der anderen Seite muss sich die Notenbank auch davor hüten, sich zum Vollstrecker der am Markt entwickelten Erwartungen zu machen.

Gerät die Geldpolitik ins Schlepptau der Märkte, ist sie der Gefahr ausgesetzt, ihr Ziel aus dem Auge zu verlieren. Die Geldpolitik wirkt über die Finanzmärkte, die Akteure auf diesen Märkten sind von geldpolitischen Entscheidungen unmittelbar betroffen. Fehleinschätzungen des geldpolitischen Handelns kann sie teuer zu stehen kommen. Lob und Tadel von Seiten der Märkte sind daher aus verständlichen Gründen zu einer ständigen Begleiterscheinung der Geldpolitik geworden. Notenbanken sind daher der Versuchung ausgesetzt, der Resonanz auf den Märkten ein Gewicht einzuräumen, das über ihr „transmissionspolitisches“ Interesse hinausgeht. Alan Blinder schließt sein bemerkenswertes Buch über „Central Banking in Theory and Practice“ (1998, S. 76) mit der Warnung: „Following the markets too closely .. may lead the central bank to inherit precisely the short time horizon that central bank independence is meant to prevent. There is no more reason for central bankers to take their marching orders from bond traders than to take their orders form politicians“. In längerer Perspektive löst sich jedoch nach meiner Ansicht dieser Konflikt auf: Eine Notenbank kann sich auf Dauer nur dann erfolgreich der Märkte bedienen, wenn sie nicht nur das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wahrung ihres Auftrages, sondern auch das der Finanzmärkte gewinnt.

Die „Vorhersehbarkeit“ der Entscheidungen hat jedoch auch noch eine andere Dimension. In mittel- bis langfristiger Sicht geht es darum, Konsistenz zwischen der Summe der Einzelentscheidungen und den erklärten längerfristigen Zielen der Geldpolitik herzustellen. Gelingt dies, so ist Geldpolitik langfristig berechenbar und glaubwürdig. Die beiden unterschiedlichen Horizonte der Vorhersehbarkeit in Einklang zu bringen, ist und bleibt ein Haupterfordernis der Kommunikation und der Geldpolitik schlechthin.

Diese Konsistenz in den Entscheidungen im Hinblick auf das Mandat zu gewährleisten ist die zentrale Anforderung an eine geldpolitische Strategie. Verfügt eine Notenbank über eine solche Strategie und gelingt es ihr, diese Strategie überzeugend zu vermitteln, leistet sie einen entscheidenden Beitrag zur erfolgreichen Steuerung der Erwartungen. Zu den einschlägigen Anforderungen an die Strategie zählt auch die implizite Information, wie die Geldpolitik auf exogene Schocks zu reagieren gedenkt (Angebots- oder Nachfrageschocks, graduelle versus abrupte Maßnahmen). Die Geldpolitik wird in ihrer mittelfristigen Orientierung berechenbar. Eine in diesem Sinne verlässliche Notenbank hat es leichter, Glaubwürdigkeit zu erzielen und das Vertrauen der Öffentlichkeit wie der Märkte zu gewinnen. Dreh- und Angelpunkt aller Bemühungen muss es dabei sein, die Inflationserwartungen auf einem Niveau zu verankern, das im Einklang mit dem Mandat und gegebenenfalls der Konkretisierung der Preisstabilität bzw. des Inflationsziels steht.

Für die Steuerung der mittel- bis längerfristigen Erwartungen zählen stärker als alle Worte die Taten der Vergangenheit. Glaubwürdigkeit wird in erster Linie durch systematisches, berechenbares Handeln gewonnen. „A central bank that consistently performs in a particular way will have credibility even if the market has little or no idea of what the objective is or how the central bank achieves it. The saying that ‘actions speak louder than words‘ is particular true when it comes to credibility. In the final analysis, credibility is earned – there is simply no other way to get it“ (Thornton 2002, S. 11).

Ein guter „track record“ macht jedoch gute Kommunikation nicht hinfällig. Zum einen steht er einer neuen Institution prinzipiell nicht zur Verfügung. Zum anderen herrscht ohne eine explizit kommunizierte geldpolitische Strategie immer eine Tendenz, dass Marktteilnehmer ihre längerfristigen Erwartungen, so zum Beispiel ihre Inflationserwartungen, in die Richtung der augenblicklichen Situation, d.h. der aktuellen Inflationsrate, anpassen. Ohne glaubwürdige Strategie versuchen Wirtschaftssubjekte im Wege eines adaptiven Lernprozesses die aktuellen Vorstellungen der Zentralbank anhand vorhandener Daten zu ergründen. Kurzfristige Abweichungen der Inflationsrate von der gewünschten Inflation ziehen dann Anpassungen der erwarteten Inflationsrate nach sich. Die Aufgabe und Durchführung der Geldpolitik würde unter diesen Umständen außerordentlich erschwert (siehe Orphanides und Williams, 2002). Die Herausforderung an die Kommunikation liegt darin, überzeugend zu begründen, worauf die Abweichungen in der Inflationsrate zurückzuführen sind, und glaubwürdig zu versichern, dass es sich um vorübergehende Entwicklungen handelt, welche die Notenbank nicht von ihrem Kurs abbringen. Langfristige Inflationserwartungen in Übereinstimmung mit der Zielvorstellung der Notenbank sind eine Bestätigung der Glaubwürdigkeit. Die auf Geldwertstabilität ausgerichtete Geldpolitik wird hierdurch erheblich gestärkt.

Eine geeignete Strategie, ein überzeugender track record und eine damit konsistente Kommunikation ergänzen sich gegenseitig und kennzeichnen effiziente Geldpolitik. Je größer die Ungewissheit, wie die Notenbank und ob sie gegebenenfalls „richtig“ handelt, desto intensiver das Interesse an der Geldpolitik. Das Interesse an der Kommunikation – und der Transparenz – dürfte in dem Maße nachlassen, in dem die Notenbank im Sinne ihres Auftrages dauerhaft erfolgreich ist. Die Öffentlichkeit vertraut dann auf die Institution, die mit der Wahrung des Wertes ihres Geldes betraut ist, das Interesse an der Geldpolitik erhält mehr und mehr akademischen Charakter. So stellt sich jedenfalls der Notenbanker eine Annäherung an einen nahezu idealen Zustand vor.

Eine explizite Strategie kann entscheidend dazu beitragen, die Stetigkeit des Analyse- und Entscheidungsprozesses zu verankern. Schließlich wechseln im Laufe der Zeit die Personen, die für die geldpolitischen Entscheidungen verantwortlich sind. Auch daraus resultiert die Herausforderung, die Öffentlichkeit von der Kontinuität guter Politik glaubwürdig, und zwar ex ante zu überzeugen.

Eine wichtige Aufgabe der Notenbank, und gerade einer in der Erfüllung ihres Mandats erfolgreichen Notenbank, besteht darin, der Öffentlichkeit auch die Grenzen ihres Auftrages und ihrer Möglichkeiten überzeugend darzulegen. Dies ist notwendig, um keine falschen Erwartungen zu wecken, die dann später enttäuscht werden müssen und somit zu Einbußen der Glaubwürdigkeit der Zentralbankpolitik insgesamt führen. So kann Geldpolitik Inflation nur auf mittlere bis lange Sicht kontrollieren, denn nur in dieser Frist ist Inflation ein monetäres Phänomen. Zudem wird kurzfristig die Kontrolle der Inflationsrate durch die Präsenz volatiler Komponenten im Preisindex erschwert, wie zum Beispiel durch die Energie- und Nahrungsmittelpreise.

Gefährlich für die Reputation der Notenbank wäre auch der Eindruck und schließlich die Überzeugung der Öffentlichkeit, die Notenbank könne dauerhaft nicht nur niedrige Inflation garantieren, sondern darüber hinaus durch geldpolitische Maßnahmen auch Wachstum und Beschäftigung erhöhen. Mögen sich Notenbanker auch gerne (vorübergehend) in dieser Hochschätzung sonnen, so ist der Verlust an Ansehen um so gravierender, wenn später die Ohnmacht der Notenbank transparent wird.

Hier offenbart sich ein besonderes Problem der Kommunikation mit der Öffentlichkeit, mit Regierungen und Parlamenten. Es liegt auf der Hand, dass die Politik versucht, die Notenbank immer wieder für unbefriedigende makroökonomische Entwicklungen, wie hohe Arbeitslosigkeit und niedriges Wachstum, verantwortlich zu machen, nicht zuletzt um von eigenem Versagen abzulenken. Für die Erhaltung der Geldwertstabilität auf lange Sicht kommt es daher ganz entscheidend darauf an, ob die Notenbank die Auseinandersetzung um die öffentliche Meinung gewinnt – oder nicht. Richtige geldpolitische Entscheidungen sind die Grundvoraussetzung für den Erfolg, doch je mehr sie bei der Wahrnehmung ihres Mandates von den Medien unterstützt wird, desto weniger wird sie auf Dauer Angriffen von außen ausgesetzt sein.

Wechselt man die Seite des Betrachters, so gilt es zu fragen, welches Interesse die Öffentlichkeit an Transparenz der Notenbank hat. Auf der „Nachfrageseite“ sind zwei Richtungen der Argumentation zu unterscheiden.

Die polit-ökonomische Sicht verlangt die Transparenz öffentlicher Institutionen im Allgemeinen und im Besonderen für Institutionen wie eine Notenbank, die umfassende Unabhängigkeit genießen. Unbeantwortet bleibt bei der polit-ökonomischen Interpretation die Frage, wie das berechtigte Interesse nach Transparenz sinnvoll von der „Chimäre“ einer gläsernen Notenbank einerseits und von der willkürlichen Informationsbeschränkung durch die Notenbank andererseits abgegrenzt werden kann. Gesetze und Tradition setzen üblicherweise Normen für regelmäßige Berichte (Jahresbericht, Stellungnahme vor dem Parlament etc.). Das Interesse der Öffentlichkeit nach Transparenz darüber, wie die Geldpolitik dem Mandat gerecht wird, trifft sich grundsätzlich mit dem der Notenbank, diesen Kanal als Mittel zur höheren Effizienz der Geldpolitik zu nutzen. Im Idealfall bestimmt der Schnittpunkt zwischen Angebots- und Nachfragekurve das Optimum an Informationen.[5] Auf jeden Fall muss die Notenbank die Öffentlichkeit von ihrem „Angebot“ – genauer gesagt: von ihrem „Bündel“ an Informationen überzeugen.

Transparenz und Kommunikation beinhalten folglich Entscheidungsprobleme, auf die es keine einfachen Antworten gibt. Die Rechenschaftspflicht gilt der Erfüllung des Mandats, insofern sind Transparenz und Rechenschaftspflicht logisch zu unterscheiden.

Allgemeine Anforderungen an die Kommunikation

Die Umsetzung der gewünschten Transparenz in gelungene Kommunikation ist eine der großen Herausforderungen für die Geldpolitik. Notenbanken wissen um diese Aufgabe, sie sehen jedoch auch die Chancen: Die Effizienz der Geldpolitik nimmt in dem Maße zu, in dem es gelingt, die Gründe für die geldpolitischen Entscheidungen der Öffentlichkeit überzeugend zu erklären. In diesem Sinne informieren Notenbanken über ihre Strategie, ihre Analysen und ihre Entscheidungen.

In der Praxis hat sich jedoch gezeigt, wie schwierig es ist, alle für die Entscheidungsfindung relevanten Informationen erschöpfend, gleichzeitig aber klar und für die Bevölkerung verständlich zu vermitteln.

Ergebnisse der psychologischen Forschung geben hier wertvolle Hinweise, zeigen sie doch die Grenzen menschlicher Informationsverarbeitung auf (Kahnemann, 2003). Die Forschungsergebnisse belegen zum Beispiel, dass die Gewichtung von Information stark von ihrer intuitiven Zugänglichkeit abhängig ist. Zudem wird Information in der Regel vereinfacht und kategorisiert, bevor sie aggregiert wird. Die Kommunikationspolitik der Notenbank steht hier vor der fast unlösbaren Aufgabe, die notwendige Information in der entsprechend richtigen Gewichtung klar zu vermitteln.

Bei allem Bemühen um Klarheit darf es eine Notenbank aber nicht versäumen, stets auch die Komplexität des geldpolitischen Entscheidungsprozesses hervorzuheben und deutlich zu machen, in welchem unsicheren, sich stets wandelnden Umfeld sie zu agieren hat. Die Kunst ist es dabei, komplexe Sachverhalte in klare und verständliche Worte zu fassen, ohne dabei gleichzeitig den Eindruck zu erwecken, die Welt sei einfacher und sicherer, als sie es tatsächlich ist. Dies wäre nicht nur naiv, sondern auch ausgesprochen kontraproduktiv mit Blick auf das Ziel, geldpolitisches Handeln für die Öffentlichkeit begreifbar zu machen.

Es gilt darzulegen: Geldpolitik agiert immer unter Unsicherheit, Unsicherheit über aktuell vorherrschende Wirtschaftsbedingungen, über Art und Ausmaß ökonomischer Schocks, sie handelt unter Modell- und Parameterunsicherheit sowie Unsicherheit über den Erwartungsbildungsprozess auf den Märkten.

Gleichzeitig setzt eine wirksame Kommunikation mit der Öffentlichkeit auch voraus, dass die Notenbank unterschiedliche Zielgruppen ganz spezifisch anspricht. Das Spektrum der Zielgruppen reicht dabei von der Wissenschaft über die Märkte und die Politik bis hin zur breiten Öffentlichkeit. Dieses Spektrum verlangt nach differenzierter Kommunikation, unterschiedlichen Kanälen und entsprechend „maßgeschneiderter“ Form. Diese erlaubt es, den jeweiligen Bedürfnissen und Interessen der Zielgruppen, ihren Neigungen und Vorkenntnissen sowie ihrer Fähigkeit, komplexe Sachverhalte aufzunehmen und zu verstehen, gerecht zu werden. Für die Finanzmärkte gilt z.B. das Hauptaugenmerk dem Pfad künftiger Zinssätze, die breitere Öffentlichkeit dürfte mehr an gegenwartsbezogenen Entwicklungen interessiert sein. Je nachdem, ob es sich um Finanzmarktteilnehmer, Analysten, Journalisten, Politiker, Wissenschaftler oder aber ein breiteres Publikum handelt, ob man einzelne Zielgruppen regional oder national erreichen möchte, müssen ganz unterschiedliche Instrumente eingesetzt werden. Nur so kann eine Notenbank sicherstellen, dass die Inhalte bei den angesprochenen Gruppen auch richtig ankommen, die Informationsdichte die Aufnahmefähigkeit der jeweiligen Zielgruppe nicht übersteigt und der Informationskanal nicht verstopft wird.

Kommunikation in der Praxis

Damit dieser Spagat gelingt, bedienen sich Notenbanken heute einer Vielzahl von Instrumenten (siehe Tabellen 1 und 2). Dabei ist nicht zu übersehen, dass Kommunikation in Echtzeit ein hoher Stellenwert eingeräumt wird.

Das breite Spektrum der Instrumente der Kommunikation reicht von kurzen Pressemitteilungen nach geldpolitischen Entscheidungen über die Veröffentlichung von Abstimmungsergebnissen, regelmäßige monatliche oder vierteljährliche Berichte bis zu den üblichen Jahresberichten sowie Reden und anderen Beiträgen von Notenbankvertretern.

Schließlich haben immer mehr Notenbanken die Notwendigkeit erkannt, verstärkt die jüngere Generation über den Nutzen dauerhaft stabilen Geldes zu informieren und über den Einsatz moderner Medien geldpolitisches Wissen zu vermitteln. Damit auch künftig breite Kreise der Bevölkerung über das notwendige Grundwissen im Bereich der Geldpolitik verfügen und somit eine Politik des stabilen Geldes unterstützen, haben einige Notenbanken ansprechende, pädagogisch hervorragend aufbereitete Studienmaterialien entwickelt. Schulwettbewerbe und Videospiele erfreuen sich – ganz im Trend der Zeit und aufgrund ihres interaktiven und audiovisuellen Charakters – großer Beliebtheit unter den Jugendlichen.

Ein Dauerthema der öffentlichen Diskussion beschäftigt sich mit der Frage, ob Sitzungsprotokolle und individuelles Abstimmungsverhalten veröffentlicht werden sollen. Die EZB hat sich von Anfang an einer umfassenden Transparenz ihrer geldpolitischen Entscheidungen verschrieben und ist ihren eigenen Weg gegangen. Aus guten Gründen hat die EZB entschieden, Protokolle des EZB-Rats oder das Abstimmungsverhalten seiner Mitglieder nicht öffentlich zu machen.

Dafür ist die EZB immer wieder kritisiert, ihre Entschlossenheit zur Transparenz und Rechenschaftspflicht deshalb bezweifelt worden (Buiter, 1999; Eijffinger, 2000). Dabei wird argumentiert, nur die Offenlegung individuellen Abstimmungsverhaltens könne dazu beitragen, nationalen politischen Druck auf einzelne Ratsmitglieder zu mindern, da sie disziplinierend auf Regierungen und nationale Notenbankgouverneure wirke. Darüber hinaus wird angemahnt, Sitzungsprotokolle ohne Namensnennung zu veröffentlichen, um der Öffentlichkeit die wichtigsten Gründe für eine geldpolitische Entscheidung und eventuelle Meinungsunterschiede zu präsentieren. Die Veröffentlichung der Protokolle und des Abstimmungsverhaltens würde die individuelle Rechenschaftspflicht stärken sowie die Qualität und Transparenz des geldpolitischen Entscheidungsprozesses verbessern.

Diese Argumentation übersieht aber nicht nur elementare Vorzüge kollektiver Entscheidungsfindung, sondern ignoriert auch die ganz spezifischen institutionellen Gegebenheiten, unter denen die supranationale Institution EZB zu agieren hat.

Ein Gremium ist immer mehr als die Summe seiner individuellen Mitglieder und eine Entscheidung mehr als ein Akt der Abstimmung. Eine Entscheidung ist immer auch das Ergebnis kollektiven Nachdenkens und Argumentierens und lässt sich nicht auf einen bloßen Meinungsaustausch reduzieren (Issing, 1999). Letztlich wird die Öffentlichkeit den Erfolg einer Institution, die einen klar definierten Auftrag hat, immer danach beurteilen, ob sie ihren Auftrag erfüllt hat. Insofern geht es um die kollektive Verantwortung des geldpolitischen Beschlussorgans.

Jeder Versuch, einzelne Entscheidungsträger persönlich rechenschaftspflichtig zu machen, indem man ihr Abstimmungsverhalten veröffentlicht, birgt die Gefahr, dass die Öffentlichkeit dem Prozess der Entscheidungsfindung und Einzelmeinungen mehr Aufmerksamkeit schenkt als dem eigentlichen Ergebnis der Sitzung und den relevanten ökonomischen Argumenten. Gerade in einer Währungsunion, die aus mehreren Ländern besteht, ist damit aber nicht auszuschließen, dass die öffentliche Debatte eine nationale Färbung erhält und Ratsmitglieder unter nationalem politischen Druck ihre auf den Euroraum gerichtete Perspektive aus den Augen verlieren. Unvermeidlich würde das Abstimmungsverhalten insbesondere der Gouverneure der nationalen Zentralbanken immer aus der „nationalen“ Perspektive beachtet – und zwar ganz gleich, wie und aus welchen Überlegungen heraus das Mitglied seine Stimme abgibt (siehe auch Eijffinger und Hoeberichts, 2002).

Ähnliche Einwände gelten auch für veröffentlichte Sitzungsprotokolle. Selbst wenn keine Namen genannt werden, würden Märkte und Medien alle Hebel in Bewegung setzen herauszufinden, wer wie argumentiert und letztlich abgestimmt hat. Sie werden unvermeidlich einzelne geldpolitische Akteure unterschiedlichen Lagern zuordnen (z.B. „Falke“ oder „Taube“), mit dem Ziel, „Wechselwähler“ im EZB-Rat zu identifizieren und deren künftige Absichten vorherzusagen. In der Logik dieses Gedankens wäre die Veröffentlichung von Abstimmungsergebnissen ohne Namensnennung eine instabile Zwischenlösung.

Dies wäre alles andere als hilfreich. Ökonomische Argumente würden mit Meinungen und Sachverhalte mit Personen verwechselt. Fehlinterpretationen und Missverständnisse wären vorprogrammiert. Persönliche Eitelkeiten und Egoismen dürften einem, an einer großen Medienpräsenz ausgerichteten Verhalten Vorschub leisten. Die Reputation der Notenbank wäre zu eng an einzelne geldpolitische Akteure gebunden. Diese Überlegungen wiegen besonders schwer im Kontext der Währungsunion, in der eine Veröffentlichung individuellen Abstimmungsverhaltens die Unabhängigkeit der EZB und des Eurosystems untergraben und den nationalen politischen Druck auf die EZB-Ratsmitglieder erhöhen könnte (zum Problem des „peer pressure“ siehe auch Neumann, 2002, S. 360 f.). Mit Blick auf die Unabhängigkeit und Funktionsweise der EZB und des Eurosystems sprechen überzeugende Argumente dagegen, Sitzungsprotokolle und individuelles Abstimmungsverhalten zu veröffentlichen.

Die Kommunikation einer Notenbank, die Wahl der Mittel, Form und Inhalt kann nicht losgelöst von der jeweiligen Situation beurteilt werden. Als neue Institution konnte die EZB keine eigenen Stabilitätserfolge zur Stärkung ihrer Glaubwürdigkeit vorweisen. Zudem war sie gerade zu Beginn der einheitlichen Geldpolitik mit einem extrem hohen Maß an Unsicherheit konfrontiert (siehe dazu Issing, 2004). So konnte man anfangs nicht nur die Wirkungsmechanismen der einheitlichen Geldpolitik im zukünftigen Währungsgebiet im besten Fall nur sehr grob abschätzen. Schließlich musste damit gerechnet werden, dass der währungspolitische Regimewechsel zu Verhaltens- und Strukturänderungen führen würde, und zwar insbesondere auf den Finanzmärkten. Ein weiterer gravierender Unsicherheitsfaktor betraf die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage anhand makroökonomischer Daten. Diese lagen zu Anfang nur sehr begrenzt oder überhaupt nicht in harmonisierter Form vor. Schließlich galt es, das institutionell bedingte Spannungsfeld zwischen einheitlicher Geldpolitik einerseits und nationalen Wirtschaftspolitiken andererseits zu meistern und Unabhängigkeit von Beginn an zu demonstrieren.

Aus all diesen Gründen hat die EZB ihren eigenen Weg gewählt und von Anfang an darauf geachtet, „mit einer Stimme“ zu sprechen und in der Entscheidungsfindung auf Konsens zu setzen. Dieses Konsensprinzip bedeutet aber nicht, als „geschlossene Front“ gegenüber der Öffentlichkeit aufzutreten, wohl aber eine im Konsens gefundene Entscheidung und die ihr zugrunde liegenden ökonomischen Argumente einheitlich, klar und konsistent nach außen zu vertreten.

Damit das gelingt, führt aus meiner Sicht kein Weg daran vorbei, der Öffentlichkeit immer und immer wieder zu erklären, wie der EZB-Rat zu seiner Einschätzung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Risiken für die Preisstabilität kommt und wie sich daraus die geldpolitischen Entscheidungen begründen. Mit der öffentlichen Festlegung auf eine geldpolitische Strategie und einer quantitativen Definition der Preisstabilität hat die EZB ihre Verpflichtung zu Transparenz und Offenheit unterstrichen und der Öffentlichkeit eine Orientierung gegeben.

Die öffentliche Festlegung auf eine quantitative Definition der Preisstabilität hilft der Öffentlichkeit, die Leistung der EZB besser zu überwachen und zu beurteilen. Darüber hinaus erläutert die EZB, wie viele andere Notenbanken auch, ihren Analyserahmen für ihre interne Entscheidungsfindung und erklärt, welche Modelle, Methoden und Indikatoren ihren Beschlüssen und Einschätzungen zugrunde liegen. Die öffentliche Festlegung auf eine Strategie dient den Märkten als Richtschnur und fördert eine effizientere und korrektere Erwartungsbildung.

In der Konsistenz von Strategie und Kommunikation versucht die EZB der Öffentlichkeit eine verlässliche Vorstellung über die „Reaktionsfunktion“, d.h. über das systematische geldpolitische Verhalten der EZB zu vermitteln. Dies, zusammen mit regelmäßigen Veröffentlichungen der Einschätzung der wirtschaftlichen Lage, erlaubt es den Finanzmärkten, das Reaktionsmuster der Geldpolitik besser zu verstehen und Zinsentscheidungen besser zu antizipieren.[6]

Das praktizierte Konsensprinzip in der Entscheidungsfindung setzt sich auch in der Kommunikation mit der Öffentlichkeit fort und spiegelt sich in den Pressekonferenzen wider, die im Regelfall in unmittelbarem Anschluss an die erste Sitzung des EZB-Rats im Monat stattfinden. Die „Einleitenden Bemerkungen“ des EZB Präsidenten auf der Pressekonferenz geben eine aktuelle und ausführliche Zusammenfassung der geldpolitisch relevanten Beurteilung der wirtschaftlichen Entwicklung. Sie orientieren sich vom Aufbau her an der geldpolitischen Strategie der EZB und sind mit dem EZB-Rat inhaltlich abgestimmt. Danach werden Fragen der Journalisten beantwortet und nur wenige Stunden später wird die wörtliche Niederschrift der Pressekonferenz auf den Internetseiten der EZB öffentlich zugänglich gemacht.

Die Entscheidung der EZB für diese Form der regelmäßigen Kommunikation in „Echtzeit“ stellt einen außergewöhnlichen Schritt in der Öffentlichkeitsarbeit von Notenbanken dar. Die einleitenden Bemerkungen des Präsidenten sind in Aufbau und Inhalt durchaus vergleichbar mit Sitzungsprotokollen, die als wohlredigierte Dokumente mit mehr oder weniger großem zeitlichen Abstand veröffentlicht werden.[7] Die unmittelbare Kommunikation vermeidet auch das immer wieder zu beobachtende Phänomen bzw. Risiko, dass die spätere Bekanntmachung der Überlegungen, die hinter der geldpolitischen Entscheidung standen, die Märkte nachträglich beeinflusst und damit die Volatilität erhöht.

Nur der Vollständigkeit halber sei auf die unter führenden Notenbanken keineswegs übliche monatliche Frequenz unseres umfangreichen Berichts verwiesen. Schließlich misst die EZB dem Dialog mit der Wissenschaft einen hohen Stellenwert bei. Dies belegt eine aktive Working Paper Reihe, die Vielzahl der Konferenzen und Seminare, an denen sich Wissenschaftler aus der ganzen Welt beteiligen, und der regelmäßige und direkte Austausch mit den sogenannten „ECB-Watcher“ Gruppen, eine in der Welt wohl einmalige Bereitschaft zur öffentlichen „kollektiven“ Auseinandersetzung mit den Beobachtern.

Ich bin davon überzeugt: Die Kommunikationsstrategie der EZB ist in vielerlei Hinsicht richtungsweisend: Transparenz als „rule of the game“ und regelmäßige Pressekonferenzen und Monatsberichte als „state of the art“. Die Kommunikation der EZB ist einerseits Ausdruck allgemeiner Prinzipien, andererseits auch geprägt von den besonderen Herausforderungen, denen sie sich als neue Institution gegenübersah.

Nach fast sechs Jahren erfolgreicher Geldpolitik kann die Startphase als überwunden gelten. Die Kommunikation hat sich kontinuierlich den veränderten Bedingungen angepasst. So hat die EZB im Jahr 2000 entschieden, zunächst die zweimal im Jahr erstellten Projektionen des Stabs des Eurosystems zu veröffentlichen. Seit September 2004 werden nun auch die Ergebnisse der jeweils dazwischen liegenden EZB-Stabsprojektionen publiziert. Gleichzeitig hat die EZB ihre monetäre Analyse erheblich ausgebaut und damit auch die monetäre Säule ihrer Strategie gestärkt (European Central Bank, Monthly Bulletin October 2004).

Form und Inhalt der Kommunikation sind nicht statisch, sie sollten stetig an die sich ändernden Bedingungen und an die Möglichkeiten neuer Technologien angepasst werden. Am Ende kommt es jedoch entscheidend darauf an, dass die EZB die von ihr gewählte Antwort auf das Transparenzgebot überzeugend zu vermitteln weiß.

Fazit

Wenn es ein generelles Fazit zum Thema „Kommunikation, Transparenz, Rechenschaft“ gibt, dann wohl dieses: Keines dieser Elemente ist isoliert zu sehen. Ihre Interdependenz ergibt sich aus dem Auftrag der Geldpolitik und der Stellung der Notenbank in Staat und Gesellschaft. Die Notenbank ist nicht nur verpflichtet, ihr Mandat zu erfüllen; sie schuldet der Gesellschaft auch eine überzeugende Erklärung ihres Tuns. Was immer die Notenbank nach außen vermittelt, es darf kein Zweifel aufkommen, dass jede Kommunikation nach bestem Wissen und Gewissen erfolgt. Ich will zum Schluss nicht noch das Thema aufgreifen, inwieweit Vertrauen in die Ethik der Geldpolitik bzw. die Moral der Notenbanker gerechtfertigt ist (Issing, 2002). Stattdessen möchte ich mit einem Postulat des Namenspatrons dieser Vorlesung schließen: „dass eine Meinungsäußerung nur dann einen Wert haben kann, wenn sie die innere Gesinnung treu darstellt …“.[8]

Annex (pdf, 24 kb)

Referenzen

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  1. [1] Wertvolle Hinweise verdanke ich Philipp Hildebrand und Manfred J.M. Neumann sowie Klaus Adam, Klaus Masuch, Wolfgang Modery, Wolfgang Schill und Bernhard Winkler. Für die Anfertigung der beiden Tabellen danke ich Philippine Cour-Thimann und Wolfgang Modery.

  2. [2] Siehe Artikel I-46 und Artikel I-49 der vorläufigen Fassung eines Vertrages über eine Verfassung für Europa. In nahezu 60 Ländern finden sich gesetzliche Vorschriften zur Informationsfreiheit die festlegen, welche Informationen öffentliche Institutionen der Allgemeinheit zugänglich zu machen haben. Ähnliche Gesetzesvorlagen werden in weiteren 40 Ländern diskutiert.

  3. [3] Siehe hierzu die mathematische Kommunikationstheorie von Shannon (1948) und deren Anwendung auf makroökonomische und geldpolitische Fragestellungen in Sims (2003) und Adam (2004).

  4. [4] Dieses Interesse wird freilich keineswegs von allen Marktteilnehmern geteilt. Es gilt offenkundig nicht für Akteure, die darauf spezialisiert sind, Volatilitäten auszunutzen.

  5. [5] Faust und Svensson (2001) fordern, die Entscheidung über den Grad der Transparenz der Gesellschaft zu übertragen und nicht der Notenbank zu überlassen. Siehe auch Neumann (2002).

  6. [6] Empirische Test belegen, dass die Kommunikation der EZB hinsichtlich der Vorhersehbarkeit ihrer Entscheidungen keinen Vergleich scheuen muss (siehe z.B. Gaspar, Quirós und Sicilia, 2001; Bernoth und von Hagen, 2004; Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, 2004, S. 86).

  7. [7] Der Terminus „Minutes“ (bzw. „Protokoll“) signalisiert per se unmittelbar Transparenz und Authentizität hinsichtlich des Verlaufs einer Sitzung. Dabei wird gerne der trade-off zwischen unmittelbarer und mehr oder weniger verzögerter Veröffentlichung übersehen. Das Federal Open Market Committee hat diesen Aspekt auf seiner Sitzung am 27./28. Januar 2004 diskutiert (see Minutes, sic!): „In further discussion the members reviewed the potential value and drawbacks of accelerating the publication of Committee minutes. Possible benefits would include the provision of more complete information sooner after meetings on the considerations that led the Committee to adopt the current stance of policy. Some members expressed concern, however, that accelerated release of the minutes might have the potential to feed back adversely on the deliberations of the Committee and on the minutes themselves. The members also emphasised the importance of allowing sufficient time for them to review and comment on the minutes and for reconciling differences of opinion among the members of a large and geographically dispersed committee. At the conclusion of this discussion, staff was asked to study the issue further.”

  8. [8] Ich verdanke diesen Hinweis dem intimen Thünen-Kenner Heinz Rieter.

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