Aktuelle Fragen der Finanz- und Geldpolitik im Euro-Währungsgebiet

Rede von Dr. Willem F. Duisenberg, Präsident der Europäischen Zentralbank, Preis des Europäischen Bundes der Steuerzahler, Taxpayers' Award 2001, Brüssel, 12. Dezember 2001.

Einleitung

Es ist mir eine große Freude, heute den Preis des Europäischen Steuerzahlerbundes für das Jahr 2001 entgegenzunehmen, und ich danke Ihnen sehr für diese Ehrung. Dass Sie mich mit dem "Europäischen Stier" auszeichnen, bedeutet auch die Anerkennung einiger gemeinsamer Ziele Ihres Verbandes und der EZB.

Hohe Steuern und Inflation haben in der Tat vieles gemeinsam. Beide mindern zum Beispiel die Kaufkraft der Bürger. Diese Ähnlichkeit spiegelt sich auch in der Fachliteratur über die so genannte Inflationssteuer wider. In dieser Literatur sind die Geldbestände die Steuerbemessungsgrundlage, und die Inflation ist der Steuersatz. Und die Geschichte zeigt, dass Inflation eine Steuer ist, die besonders diejenigen trifft, die weniger Möglichkeiten haben, sich gegen eine abnehmende Kaufkraft des Geldes zu schützen – und das sind gewöhnlich die einkommensschwächeren Gruppen in der Gesellschaft. Darüber hinaus führt Inflation zu einer Reihe von Verzerrungen, die sich negativ auf den wirtschaftlichen Wohlstand auswirken, wie es auch hohe Steuern tun.

Heute möchte ich über die jüngsten Entwicklungen der öffentlichen Haushalte und die Aussichten der Finanzpolitik im Euro-Währungsgebiet sprechen. Natürlich werde ich das Thema Steuern dabei nicht auslassen. Am Ende meiner Rede werde ich noch kurz auf das Verhältnis zwischen Geldpolitik und Fiskalpolitik eingehen.

Der finanzpolitische Handlungsrahmen in Europa

Finanzpolitik in Europa können wir nur unter Einbeziehung der im Maastrichter Vertrag und im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Bestimmungen für die öffentlichen Haushalte erörtern. Diese Rechtsvorschriften setzen einen Rahmen für die Finanzpolitik in Europa, an dem sich nationale Finanzbehörden orientieren müssen.

Die Bestimmungen des Maastrichter Vertrags begrenzen die Höhe der Haushaltsdefizite und der Staatsverschuldung. Sie haben entscheidend dazu beigetragen, die Solidität der öffentlichen Finanzen zu stärken. Darüber hinaus wurde im 1997 geschlossenen Stabilitäts- und Wachstumspakt das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts für die Mitgliedstaaten eingeführt. Im Rahmen eines laufenden Überwachungsverfahrens müssen die Länder jährlich mittelfristige Haushaltspläne in Form von Stabilitätsprogrammen vorlegen. Sollte ein Land die 3 %-Obergrenze für die Defizitquote überschreiten, so wird ein Verfahren in Gang gesetzt, das Anpassungsmaßnahmen verlangt und letztlich zu Sanktionen führen kann. Schließlich untersagt der Maastrichter Vertrag die monetäre Finanzierung von Defiziten und Schulden der öffentlichen Hand und schließt eine Haftung der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten nationaler Regierungen oder anderer öffentlicher Instanzen aus. Dies ist die so genannte "no bail-out"- Klausel. Insgesamt dürfte dieser rechtliche Rahmen eine ausreichend starke Abschreckung gegen eine zu lockere Finanzpolitik sein.

Aussichten für die öffentlichen Haushalte

In den letzten Jahren haben diese Bestimmungen für Fortschritt in Richtung gesunder öffentlicher Haushalte gesorgt. Mit Blick auf den Beitritt zur Währungsunion haben die Länder die Konsolidierung ihrer öffentlichen Finanzen verstärkt und ihre Defizite von über 5 % des BIP zu Beginn der Neunzigerjahre auf etwa 1 % im letzten Jahr gesenkt. Die meisten der zwölf Länder des Euro-Währungsraums weisen nun ausgeglichene Haushalte oder Haushaltsüberschüsse aus, wie es der Pakt verlangt. Angesichts der noch immer hohen Verschuldung einiger Länder und der ungünstigen Auswirkungen einer alternden Bevölkerung auf die Haushaltslage könnten die Länder gut beraten sein, noch weiter zu gehen und mittelfristig erhebliche Überschüsse anzustreben. Andernfalls besteht die Gefahr, dass in Zukunft erneute Steuererhöhungen notwendig werden, um die steigenden Ausgaben für Renten und Gesundheitswesen zu finanzieren.

Für das Euro-Währungsgebiet insgesamt ist der Fortschritt in der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte nun leider zum Stillstand gekommen. Es ist offensichtlich, dass die meisten Länder im Euro-Währungsgebiet die Haushaltsziele, die sie sich für dieses Jahr gesetzt haben, nicht erreichen werden. Diese Verschlechterung der Aussichten für die öffentlichen Haushalte wurde anfänglich durch umfangreiche Steuersenkungen verursacht. Diese waren zwar wünschenswert, wurden aber nicht durch eine ausreichende Ausgabeneindämmung kompensiert. Darüber hinaus wirkt sich das nachlassende Wirtschaftswachstum ungünstig auf die öffentlichen Finanzen aus. Eine geringere wirtschaftliche Aktivität hat für den Staat automatisch geringere Steuereinnahmen und höhere Ausgaben für Arbeitslosigkeit zur Folge, sodass sich die Haushaltslage verschlechtert.

Die meisten Länder des Euro-Währungsraums haben die gute Konjunktur der letzten Jahre dazu genutzt, ihre öffentlichen Finanzen zu konsolidieren. Infolgedessen sind sie nun in einer recht günstigen Lage. Diese Länder können die negativen Auswirkungen der schlechteren Konjunktur auf die öffentlichen Finanzen hinnehmen, ohne finanzpolitische Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Durch das freie Wirken dieser so genannten "automatischen Stabilisatoren" wird die Nachfrage gefördert, und konjunkturelle Schwankungen können gedämpft werden. Dies ist ein großer Vorteil für die Länder, denen es gelungen ist, ausgeglichene Budgets oder Überschüsse zu erreichen.

Einige Länder haben jedoch die Chance nicht ausreichend genutzt, das Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts zu erreichen. Den neuesten verfügbaren Prognosen zufolge dürften diese Länder in den Jahren 2001 und 2002 Haushaltsdefizite in der Größenordnung von 2 % des BIP oder sogar darüber haben und damit der 3 %-Obergrenze unangenehm nahe kommen. Diese Länder haben nicht den vollen Spielraum, um ein freies Wirken der automatischen Stabilisatoren zuzulassen, und unter den derzeitigen Umständen muss es weiterhin Priorität sein, die Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu erreichen. Länder mit noch bestehenden Defiziten sind in dieser Hinsicht von entscheidender Bedeutung. Gelänge es ihnen nicht, ihre Staatsfinanzen innerhalb des vereinbarten Zeitrahmens zu konsolidieren, so würden sie nicht nur die Glaubwürdigkeit ihrer eigenen finanzpolitischen Strategie kompromittieren, sondern auch die Glaubwürdigkeit des Stabilitäts- und Wachstumspakts. In einem solchen Fall könnten die Nachwirkungen undisziplinierter Finanzpolitik die günstigen langfristigen Finanzierungsbedingungen im Euro-Währungsgebiet beeinträchtigen. Darüber hinaus würde es den Stabilitätsfortschritt gefährden, der während der Neunzigerjahre im Euro-Währungsgebiet erreicht wurde.

Die Rolle der Besteuerung

Steuern sind natürlich ein Thema von besonderem Interesse. Zentralbanker müssen die Besteuerung aus mehreren Gründen genau beobachten. Zumindest kurzfristig wirken sich Steueränderungen auf die Preise aus. Veränderungen bei indirekten Steuern werden meist direkt an die Verbraucherpreise weitergegeben. Senkungen der direkten Steuern und Sozialabgaben wirken sich auf die Arbeitskosten aus und können dadurch zu niedrigeren Verbraucherpreisen beitragen. Daneben gibt es viele weitere indirekte Kanäle, durch die Steueränderungen die Preisentwicklung beeinflussen können.

Vor allem aber haben Steuersenkungen und Reformen von Steuersystemen einen wichtigen Beitrag zur Förderung des mittelfristigen Wachstums zu leisten. Die Europäische Union hat sich das ehrgeizige Ziel eines jährlichen Wirtschaftswachstums von rund 3 % gesetzt. Veränderungen in der Höhe und Zusammensetzung der Steuern sind Mittel zur Erreichung dieses Ziels. Im Vergleich mit unseren wichtigsten wirtschaftlichen Wettbewerbern sind die Steuersätze in Europa immer noch recht hoch. Steuersenkungen können die Quantität und Qualität von Arbeit und Kapital fördern, was das Wachstumspotenzial der Wirtschaft erhöht. Insbesondere fördern niedrigere Steuern den Anreiz der Bürger in Bildung und Ausbildung zu investieren, da ein größerer Teil des zusätzlichen Einkommens in ihrer Hand bleibt. In ähnlicher Weise profitieren Investoren und Unternehmer von niedrigeren Steuern, und dies fördert wiederum die Dynamik der Wirtschaft. Darüber hinaus kann eine geringere Steuerbelastung die Gesamtsumme der für Investitionen verfügbaren Ersparnisse erhöhen. So können Steuersenkungen dazu beitragen, zwei der drängendsten wirtschaftlichen Probleme in Europa zu lösen: die hohe Arbeitslosigkeit und das relativ niedrige potenzielle Wirtschaftswachstum.

Eine notwendige Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass Steuersenkungen volkswirtschaftlich vernünftig finanziert werden. Steuersenkungen ohne ausgleichende Ausgabenkontrolle führen zu Haushaltslöchern und gefährden die schon erreichten Konsolidierungsfortschritte. Besonders für die Länder, die noch keine gesunden Staatsfinanzen haben, ist dies kein gangbarer Weg. Darüber hinaus können die kurzfristigen konjunkturellen Effekte solcher defizitfinanzierten Steuersenkungen begrenzt sein, wenn die Wirtschaftsakteure die Nachhaltigkeit der Steuersenkungen bezweifeln. Nur bei gleichzeitiger Ausgabenkontrolle kann die erreichte Konsolidierung der öffentlichen Finanzen erhalten werden.

Reformen auf der Ausgabenseite können auch die positiven mittelfristigen Effekte von Steuersenkungen verstärken. Sie können die Effizienz der öffentlichen Hand fördern, indem sie unproduktive Staatsausgaben verringern. So kann ein Reformprogramm mit Steuersenkungen mittelfristig signifikante Wachstumseffekte haben. Strukturelle Steuerreformen mit finanzpolitischer Vernunft zu verbinden ist eine große Herausforderung für künftige politische Entscheidungen.

Geldpolitische Überlegungen

Lassen Sie mich zum Schluss noch einige Gedanken zu der Beziehung zwischen Geldpolitik und Finanzpolitik anfügen. Die EZB beobachtet die Finanzpolitik aufmerksam, weil sie einer der wichtigsten Bereiche ist, in dem größere Schocks der Preisstabilität – und auch der langfristigen Zinssätze – ihren Ursprung haben können. Tatsächlich standen viele Episoden hoher Inflation in der Vergangenheit im Zusammenhang mit einem Missmanagement der Staatsfinanzen, kombiniert mit einer sehr akkomodierenden Geldpolitik.

Bei ihren geldpolitischen Beschlüssen berücksichtigt die EZB die Entwicklung der Staatsfinanzen im gesamten Euroraum, doch ihr geldpolitisches Instrumentarium sieht keine mechanistischen Reaktionen auf finanzpolitische Veränderungen vor. Geldpolitische Beschlüsse beruhen auf einer bedeutend breiteren Informationsbasis. Diese beinhaltet eine umfassende Analyse aller konjunkturellen, finanziellen und monetären Faktoren, die die Gewährleistung der Preisstabilität auf mittlere Sicht gefährden könnten. Disziplinierte und solide Finanzpolitiken, kombiniert mit niedrigeren Steuerniveaus sowie Finanz- und Strukturreformen unterstützen die stabilitätsorientierte Politik der EZB, zum Beispiel indem sie Inflationserwartungen mindern und das Wachstumspotenzial fördern.

Die Gewährleistung der Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet ist das vorrangige Ziel der EZB – so lautet ihr im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegtes Mandat. Eine glaubwürdige und dauerhafte Gewährleistung der Preisstabilität ist der beste Weg, auf dem die Geldpolitik den Wohlstand der Bürger im Euro-Währungsgebiet fördern kann. Diese Erkenntnis basiert auf langjähriger Erfahrung der teilnehmenden nationalen Zentralbanken. Zudem haben die Erfahrungen der Siebzigerjahre gezeigt, dass Zentralbanken für die Feinsteuerung der Wirtschaftsentwicklung schlecht geeignet sind. Ein geldpolitischer Aktivismus, der sich an Wachstumszielen orientiert, führt nur zu Inflation, ohne einen dauerhaften Anstieg der realen Wirtschaftsaktivität zu bewirken. Im Gegenteil: Indem sie sich auf ihren Auftrag konzentriert und somit Inflation und Deflation vermeidet, kann die Zentralbank für das stabile Umfeld und für die geeigneten Anreize sorgen, damit Finanz- und Strukturpolitiken das Produktionspotenzial der Wirtschaft fördern.

Um die Gewährleistung der Preisstabilität zu unterstützen und abzusichern, stattet der Vertrag die EZB mit einem hohen Maß an institutioneller Unabhängigkeit von Finanzbehörden aus und garantiert ihr die notwendige Autonomie gegenüber jedweder politischen Einmischung.

Die EZB hat eine mittelfristig ausgerichtete geldpolitische Strategie bekannt gegeben und erläutert, wie sie vorgeht, um das Mandat des Vertrags zu erfüllen. Um für mehr Klarheit zu sorgen, zur Orientierung für Erwartungen und als Maßstab, an dem die EZB gemessen werden kann, hat der EZB-Rat eine numerische Definition für Preisstabilität bekannt gegeben: "Preisstabilität wird definiert als Anstieg des Harmonisierten Verbraucherpreisindex für das Euro-Währungsgebiet von unter 2% gegenüber dem Vorjahr."

Auf der Grundlage ihrer Strategie erläutert die EZB regelmäßig ihre geldpolitischen Beschlüsse und ihre Beurteilung der Wirtschaftsentwicklung. Damit ist die EZB noch über die ohnehin strengen Berichtspflichten hinausgegangen, die der Vertrag vorsieht, und erfüllt sehr hohe Standards im Hinblick auf Transparenz und Rechenschaftspflicht. Erklärungen zu geldpolitischen Beschlüssen werden regelmäßig in den Monatsberichten, in den Reden der Mitglieder des EZB-Direktoriums sowie im Rahmen meiner Berichterstattung an das Europäische Parlament gegeben. In meiner monatlichen Pressekonferenz stelle ich die wichtigsten Argumente für die Beschlüsse des EZB-Rats ausführlich dar.

Mit diesem hohen Maß an Transparenz stellt die EZB der Öffentlichkeit und den Finanzbehörden umfangreiche Informationen zur Verfügung, die es erlauben, die Reaktionen der Geldpolitik auf die Wirtschaftsentwicklung – einschließlich der finanzpolitischen Variablen – zu verstehen und damit zu antizipieren.

Die EZB begrüßt auf der Grundlage ihres Mandats und im vollen Bewusstsein ihrer Unabhängigkeit einen regelmäßigen Meinungs- und Informationsaustausch mit anderen politischen Entscheidungsinstanzen der Europäischen Union. Die EZB hat ein natürliches Interesse daran, über finanz- und strukturpolitische Maßnahmen im Euro-Währungsgebiet unterrichtet zu sein, da diese auch die Preisentwicklung und den Transmissionsmechanismus der Geldpolitik beeinflussen können.

Dieser Informationsaustausch sollte allerdings nicht als eine Form der Vorabkoordination der Geldpolitik mit anderen Politiken gesehen werden. Eine solche Koordination schließt der Vertrag sogar ausdrücklich aus, da er eine klare Trennung der Zuständigkeiten und der politischen Ziele vorsieht. Diese klare Aufteilung der Zuständigkeiten schafft angemessene Anreize für alles politische Handeln und gewährleistet echte Verantwortlichkeit.

Eine Vorabkoordination von Finanz- und Geldpolitik würde in der Tat die Gefahr mit sich bringen, die nationalen Regierungen von der Erfüllung ihrer eigenen Pflichten abzulenken. Darüber hinaus würde politischer Druck auf die Geldpolitik, Entwicklungen auf der finanz- und strukturpolitischen Seite zu begünstigen oder zu "belohnen", Unsicherheit über die Ziele der Geldpolitik schaffen, damit ihre Glaubwürdigkeit gefährden und den Nutzen schmälern, den die Gewährleistung der Preisstabilität bringt.

Deshalb sollten alle Entscheidungsinstanzen innerhalb eines klaren, mittelfristig orientierten politischen Handlungsrahmens agieren und ihre Ziele auf transparente Weise verfolgen.

Schluss

Ich komme zum Schluss. Zum ersten Mal seit der Stabilitäts- und Wachstumspakt geschlossen wurde, ist das Wirtschaftswachstum wesentlich schwächer als erwartet. Dies ist die erste wirkliche Bewährungsprobe für das europäische makroökonomische Rahmenwerk. In einigen Ländern, die noch hohe Defizite haben, verbessern sich die Aussichten auf gesunde öffentliche Haushalte nicht genügend. Deshalb müssen diese Länder der Konsolidierung absoluten Vorrang einräumen. Die Länder, die hingegen die günstigen wirtschaftlichen Bedingungen der Vergangenheit zur Konsolidierung ihrer Staatsfinanzen genutzt haben, sind jetzt in der Lage, die automatischen Stabilisatoren frei wirken zu lassen.

Gesunde öffentliche Haushalte zu erreichen und gleichzeitig die wachstumsfördernde Funktion staatlicher Ausgaben und Einnahmen zu verbessern, ist eine große Herausforderung für die Zukunft. Steuer- und Strukturreformen, die durch Ausgabenzurückhaltung abgesichert sind, haben mittelfristig signifikante positive Effekte auf die Beschäftigung und das Wirtschaftswachstum; diesen Schluss bestätigt die wirtschaftswissenschaftliche Forschung. Sie leisten somit einen wichtigen Beitrag zum Wohlstand der Bürger. Gleichzeitig machen es solche Reformen für die EZB leichter, die Preisstabilität zu gewährleisten.

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