Staat - Markt - Währung Elemente einer Wirtschaftsordnung in Europa

Professor Dr. Dr. h.c. mult. Otmar Issing, Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank, FAZ-Lecture gehalten am 20. September 1999 in Frankfurt.

1. Ein neues Jahrtausend

Im September 1999 über Europa sprechen heißt einen Blick in ein neues Jahrtausend riskieren. Mit dem Eintritt in die neue Ära verbindet sich aber nicht nur Hoffnung auf Fortschritt und Wohlstandsmehrung. Im Gegenteil: Wieder einmal löst die Zeitenwende Prophezeiungen vom Untergang der Welt aus, stehen als moderner Schrecken zwei Nullen vor der Tür des neuen Zeitalters. Lassen Sie uns einfach unterstellen, das Passieren des Techno-Zerberus werde gelingen und dieser Globus werde sich auch nach dem 1. Januar noch eine Weile drehen.

Also doch "business as usual"? Zukunft als einfaches Fortschreiben aktueller Trends? Gewiß nicht: Sie werden zwar von einem Ökonomen, zumal einem Notenbanker - also dem Vertreter einer Zunft, bei der Mangel an Phantasie häufig als Garantie der Zuverlässigkeit verstanden werden mag - keine Visionen erwarten. Soweit Wirtschaftswissenschaftler solche gewagt haben, sind sie - man darf sagen Gott sei Dank - kläglich gescheitert. Es kann offen bleiben, ob die Bilanz in anderen Disziplinen wirklich besser ausfällt. Ebenso ist es aber aus der Mode gekommen, vom "Ende der Geschichte" zu sprechen. Dabei schien doch das vergehende Jahrhundert in seiner letzten Dekade einen in die Zukunft weisenden Abschluß gefunden zu haben - den Triumph der parlamentarischen Demokratie und der marktwirtschaftlichen, kapitalistischen Ordnung räumten vermeintlich selbst die Kritiker ein. Es wird noch zu prüfen sein, wie stark der künftige Widerstand gegen diese fürs erste siegreiche Kombination einzuschätzen ist. Die tiefsitzenden Vorbehalte gegen Marktwirtschaft und Unternehmertum sollten jedoch nicht unterschätzt werden. Lassen Sie mich darauf später zurückkommen. Zunächst will ich mich der Frage nach der künftigen Gestalt Europas widmen. Diese wird sich auf jeden Fall spürbar verändern. Zwei Gründe legen diese These nahe.

Zum einen wird die Einführung des Euro mehr und mehr tiefe Spuren hinterlassen. Die Währungsunion setzt das institutionelle Arrangement im Europa der elf einem neuen Test aus. Die Konstellation: eine Währung - ein Markt - elf Mitgliedsländer ist ohne historische Parallele. Der status quo scheint nach Ergänzung, wenn nicht Vollendung der Einheit in Wirtschaft und Währung im Politischen zu verlangen. Die Antwort auf diese Schicksalsfrage prägt Europas Weg ins nächste Jahrtausend.

Zum anderen hat die Politik die Weichen in Richtung Erweiterung gestellt. Die vier Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die bisher nicht an der Währungsunion teilnehmen, wollen mit Sicherheit nicht alle "draußen" bleiben. Und vor der Tür der EU selbst haben sich bereits zahlreiche Staaten versammelt, die lieber früher als später mit dabei sein möchten. Neue Mitgliedsländer werden das Dreieck Staat - Markt - Währung noch stärker unter Spannung setzen.

2. Welches Europa?

Bei Gelegenheiten wie dieser sollte selbst der nüchternste Ökonom ein Minimum an Respekt vor Europa als Begriff und Idee zeigen. Europa war stets und ist noch immer mehr als Markt und Währung. Und doch hat die Unbefangenheit, mit der wir von Europa sprechen und dabei nur einen Ausschnitt meinen, sei es dem Gehalt nach, sei es in geographischer Reduktion, im Laufe der Zeit deutlich zugenommen. Wer beschwört heute noch das christliche Abendland? Wo aber bleibt die kulturelle Identität Europas ohne dieses heute allenfalls noch verschämt genannte einstmals dominante Element seiner Geschichte?

Dennoch: Die Europäische Gemeinschaft als "Zweckverband" - materiellen, ökonomischen Interessen folgend - hat sich bislang als überaus erfolgreich erwiesen. Von ihrer Attraktivität zeugt das Anwachsen der Zahl der Teilnehmer, von anfänglich sechs auf heute fünfzehn, nicht zu sprechen von dem Gedränge vor dem Eingangstor. Der Kern, westeuropäisch und kontinental, hat hier den Weg gewiesen.

Seit Anfang dieses Jahres steht nun die Währungsunion als Krönung der wirtschaftlichen Integration - und für nicht wenige als unaufhaltsamer Motor zur politischen Einheit. In kühnen Gedanken werden beim einheitlichen Geld die Gräben zwischen Ökonomie - Politik - Kultur übersprungen. Der hellenistische Dichter Moschos nennt Europa den "anderen Erdteil", das Ziel der Flucht des Stiers, mit der schönen Prinzessin aus Tyros auf dem Rücken. Schon 1966 bemühte der Abgeordnete Dichgans im Europäischen Parlament die Mythologie: "Wenn jeder eine Europäische Münze in der Hand hält, die eine wohlgestaltete junge Dame zeigt, die auf einem Stier reitet", erhielte das europäische Bewußtsein einen starken Impuls. Der Stier also zum zweiten Mal im Einsatz, jetzt mit dem Europa der Währungsunion auf dem Wege zur Politischen Einheit? Die neuen Euro-Noten und Münzen werden dieser Anregung nicht folgen. Verschenken die Europäer mit dem Verzicht auf dieses Symbol nicht eine große Chance?

Ich denke nicht: Die meisten Ökonomen zeigen sich von der Symbolkraft des einheitlichen Geldes als geplant eingesetztem Mittel, um hochfliegende politische Ziele zu erreichen, ohnehin wenig beeindruckt. Andererseits kann niemand den außerordentlichen Souveränitätsverzicht leugnen, der im Beitritt zur Währungsunion liegt. Der Euro ist damit ein unübersehbares politisches Zeugnis. Wird sich dieser Euro als Schlüssel erweisen, der die Tür öffnet zu umfassender politischer Identität? Ist die Hoffnung begründet, man mag es gerade in prominenten Fällen für Glauben halten, der Euro werde die Europäer geradewegs zur politischen Einheit zwingen und den Frieden sichern? Einschränkungen seien an dieser Stelle gestattet. Die einheitsstiftende Kraft der einheitlichen Währung kann man kaum von der reinen Symbolik oder gar dem Wirken der Mythologie erwarten. Eine Währung überzeugt durch Stabilität, ohne erfolgreiche Geldpolitik ist an meta-ökonomische Wirkungen schon gar nicht zu denken.

3. Ein kurzer Blick zurück

Noch befinden wir uns im 20. Jahrhundert, einem Jahrhundert, das in seiner ersten Hälfte von zwei Weltkriegen geprägt wurde, die das Gesicht Europas von Grund auf verändert haben. 1918 hatten die Bemühungen um dauerhaften Frieden letztlich keine Chance. Nach 1945 wollte man es besser machen, aus den alten Fehlern lernen. Dies galt gerade für die Deutschen, jedenfalls soweit sie ihren freien Willen äußern durften und umsetzen konnten. Unter dem globalen Schutz der pax americana konnten die Westdeutschen unverhofft bald eine wichtige Rolle im europäischen Integrationsprozeß übernehmen und aus jedem weiteren Schritt wachsenden Vorteil für das eigene Land ziehen.

Am Anfang und vor aller wirtschaftlich ausgerichteten Integration stand nach dem Zweiten Weltkrieg der Wille zur politischen Versöhnung. Ganz deutlich war dies zu sehen bei der Montanunion, der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, mit dem supranationalen Charakter der Hohen Behörde und der Europäisierung der Produktion, die einstmals ökonomische Grundlage für Krieg und Verderben war.

Ehrgeizige Pläne, in der politischen Integration rasch weiter zu schreiten - man denke an das Projekt der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (1954) - kamen jedoch verfrüht. Das Scheitern dieses Vorhabens führte zu einer ernsten Krise, die leicht das möglicherweise nicht nur vorläufige Ende weiterer Integrationsbemühungen hätte bedeuten können.

Es spricht für die Stärke des Willens, aus der Vergangenheit zu lernen, und für die Tatkraft der verantwortlichen großen Personen, daß diese Phase der Enttäuschung bald überwunden wurde. Nur ein Jahr später, auf der Konferenz von Messina Anfang Juni 1955, wurden die Weichen für eine Entwicklung gestellt, die vier Jahrzehnte lang, zwar unterbrochen durch Phasen der Stagnation und gelegentlich auch des Rückschritts, aber immer wieder mit neuem Vorwärtsdrang, eine ungeheure Dynamik entwickelt hat. Freilich war nach der Verweigerung der politischen Integration das wirtschaftliche Element in den Vordergrund gerückt. Der Name Europäische Wirtschaftsgemeinschaft steht für das Programm, der Abbau der wirtschaftlichen Schranken für die Methode.

Mit den vier wirtschaftlichen Grundfreiheiten, der Freizügigkeit von Waren, Dienstleistungen und des Kapitals sowie der Freizügigkeit der Personen fand diese sogenannte funktionelle Integration in ihrer reinen Form in der Vollendung des einheitlichen Binnenmarktes gleichzeitig ihren Höhepunkt und ihren Abschluß. Zwar warten auf dem Felde der Wirtschaftspolitik noch viele unerledigte Aufgaben, doch war damit der genuine Beitrag der Wirtschaft zur Einheit - dieses Teils - Europas grundsätzlich erschöpft. Ab jetzt mußte sich der Wille, die europäische Integration weiter voranzutreiben, in Richtung staatsbildender Institutionen verlagern. Das Abkommen von Maastricht gilt folgerichtig einem "Vertrag über die Europäische Union". Die Präambel betont die Entschlossenheit, "den mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft eingeleiteten Prozeß der europäischen Integration auf eine neue Stufe zu stellen".

4. Die Währungsunion und die Folgen

Während im Politischen der Maastricht-Vertrag weit hinter hochgesteckten Erwartungen zurückbleibt, verwirklicht er in der Währungsunion zweifellos die in der Präambel genannte Absicht. Die Einführung der einheitlichen Währung steht gewissermaßen auf der Schwelle zwischen Wirtschaft und Staat, in ihr verbinden sich wirtschaftlich-funktionale und politisch-institutionelle Elemente. Das einheitliche Geld beseitigt ein für allemal interne Wechselkursschwankungen, vollendet den Binnenmarkt und erhöht mit einer Währung für - schon am Anfang - fast 300 Millionen Menschen die Effizienz der Geldverwendung in beispielloser Weise. Die Übertragung der nationalen Geldhoheit auf die Europäische Zentralbank verkörpert einen politischen Souveränitätsverzicht, der von den Bürgern zu recht als tiefer Einschnitt in das nationale Selbstverständnis empfunden wird. Für die Bundesrepublik Deutschland galt das Gesetz über die Deutsche Bundesbank als wichtiges Element der staatlichen Ordnung - die im Maastricht-Vertrag etablierte Geldverfassung mit dem ausführlich entwickelten Statut des Europäischen Zentralbanksystems ist für sich als wichtiger Baustein europäischer Staatlichkeit anzusehen. Unabhängig von der individuellen Zustimmung kann gelten: Der Erfolg der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank und die Stabilität des Euro werden damit zum Testfall der europäischen Integration über Geld und Währung hinaus.

Der Maastricht-Vertrag hat eine mit dem Beginn der Währungsunion wirksame historisch einmalige Asymmetrie geschaffen. Europäische, supranationale Geldverfassung auf der einen Seite - weitgehend nationale Hoheit auf den meisten anderen Gebieten. Diese Konstellation schafft ein Spannungsverhältnis, das den weiteren Integrationsprozeß prägen wird.

Der Weg zurück ist versperrt, das Scheitern der Währungsunion wäre nicht nur ökonomisch extrem teuer, die unabsehbaren politischen Folgen kämen einer Katastrophe gleich. Ebenso gescheite wie honorige vormalige Skeptiker haben dies eingesehen und teilen nunmehr die Überzeugung: Einmal begonnen, darf die Europäische Währungsunion nicht scheitern.

Doch wie geht es weiter? Wer schon immer an die Schrittmacherrolle des einheitlichen Geldes für das Ziel der Politischen Union geglaubt hat - Europa wird über das gemeinsame Geld geschaffen oder überhaupt nicht (Jaques Rueff 1950) - sieht den entscheidenden Schritt getan. Eine Antwort darauf, wie der "Rest" des Weges bewältigt werden soll, ist damit freilich nicht verbunden.

Wer den "historischen Normalfall" als Referenz wählt, muß die rasche Entwicklung zur Politischen Union einfordern, die eigentlich hätte vorausgehen sollen. "Ein Europa, das den Schritt in die Währungsunion wagt, kann sich nicht vor der Entscheidung über die Gestalt der Politischen Union drücken" (O. Issing, 1995). Diese Aussage ist immer noch zutreffend. Die Europäer scheinen gegenwärtig jedoch wieder weiter als zuvor entfernt von der Bereitschaft zur politischen Integration, etwa zur Einigung auf eine europäische Verfassung und deren Umsetzung.

Aber, muß man diesen fehlenden Willen zum großen politischen Wurf überhaupt bedauern, liegt in einer pragmatischen, schrittweisen Weiterentwicklung nicht sogar der erfolgversprechendere Ansatz? Oder muß man den status quo wegen der erwähnten Asymmetrie zwischen wirtschaftlich-monetärer und politischer Dimension als so fragil einschätzen, daß ohne politische Vollendung am Ende die EU selbst gefährdet wäre? Anders gefragt, kann die Währungsunion möglicherweise auf längere Sicht auch ohne politische Union funktionieren?

Es ist vermutlich einfacher, dieses Gedankenexperiment vom anderen Pol her zu starten und vor der Spekulation über die Chancen der politischen Integration nach den wirtschaftlichen Gefährdungen des Erfolges der Währungsunion zu fragen. Diese lassen sich vergleichsweise leicht ausmachen. Dabei steht mangelnde Flexibilität des Arbeitsmarktes an oberster Stelle; in Verbindung mit der hohen Arbeitslosigkeit beim Beginn liegt hier eine geradezu letale Bedrohung der Währungsunion. Eine wissenschaftliche Studie nach der anderen und inzwischen auch eine stattliche Serie von politischen Bekundungen, nicht zuletzt bei europäischen Gipfeltreffen, beklagen die Rigidität der europäischen Arbeitsmärkte, und die von den Sozialsystemen ausgehenden Fehlanreize als entscheidende Ursache der anhaltenden, erschreckend hohen Arbeitslosigkeit.

Mit dem Wegfall des Wechselkursinstrumentes und der Übertragung der geldpolitischen Kompetenz auf die Europäische Zentralbank, die nur noch eine einheitliche Geldpolitik für den gesamten Euro-Raum gestalten kann, wird dieses Manko noch gravierender. Die Geldpolitik eignet sich ohnehin nicht, ob bisher national oder ab jetzt europäisch, für die Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit. Mit dem Start der Währungsunion fallen Geldpolitik und Wechselkurspolitik für den Einsatz national orientierter Steuerung aus. Im Falle national oder regional divergierender Entwicklung innerhalb der Währungsunion steigt also der Bedarf an Flexibilität im Vergleich zum status quo ante.

Das aus scheinbar heeren Motiven abgeleitete Verlangen, die Währungsunion - in diesem Zusammenhang dann gelegentlich geschmäht als "Europa des Geldes und der Finanzen" - müsse ergänzt oder besser korrigiert werden durch eine Sozialunion, führt hingegen in die falsche Richtung. Gäbe man diesen Bestrebungen nach, wären weiter steigende Arbeitslosigkeit und wachsende Spannungen zwischen Ländern und Regionen die Folge. Am Ende wäre die Existenz der Währungsunion selbst bedroht. Nicht Harmonisierung der Sozialstandards auf höchstem Niveau und europaweit einheitliche Lohnabschlüsse, sondern Löhne, die sektoralen wie regionalen Unterschieden in Produktivität und Arbeitsmarktlage Rechnung tragen, sind gefordert. Dies gilt um so mehr, als die Mobilität der Arbeitskräfte im Euro-Raum auch in Zukunft - aus den bekannten Gründen - eine deutlich geringere Rolle spielen dürfte als im von der Größe her vergleichbaren Währungsraum USA. Darüber hinaus kennt die Europäische Währungsunion keinen Transfermechanismus, der den im national-staatlichen Rahmen gewohnten, wenngleich keineswegs stets unumstrittenen Ausgleich zwischen sich wirtschaftlich unterschiedlich entwickelnden Regionen enthält. Man mag einen größeren zentralen Haushalt für wünschbar halten oder nicht - die Ausbildung eines innereuropäischen Transfersystems betreiben oder zu verhindern suchen -, die Währungsunion wird auf absehbare Zeit ohne diesen Mechanismus auskommen müssen.

Die Finanzpolitik wird im Kern letztlich auf absehbare Zeit eine Domäne der nationalen Regierungen bleiben. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie die sog. "no-bail-out" Klausel, also der Ausschluß der gemeinsamen Haftung für die Schulden der einzelnen Staaten, verfolgen das Ziel, die negativen externen Effekte nationalen Fehlverhaltens, wenn nicht völlig auszuschalten, so doch in engen Grenzen zu halten. Ungeachtet berechtigter Kritik am mangelhaften Konsolidierungswillen gibt es nach wie vor berechtigte Hoffnung, daß dieser Pakt seine Disziplinierungsfunktion erfüllen kann. Die Reaktionen auf erste Aufweichungserscheinungen belegen, daß die Stabilität in der Öffentlichkeit und insbesondere in den Finanz- und Devisenmärkten nicht zu unterschätzende Verbündete besitzt.

Nimmt man den Hinweis auf strukturelle Reformen auf zahlreichen Gebieten, von der Steuerpolitik bis zu Deregulierung der Produktmärkte hinzu, dann entspricht diese Aufzählung dem Katalog "guter Wirtschaftspolitik", den jedes Land in seinem ureigenen Interesse ohnehin befolgen sollte.

Was ist daran spezifisch für die Währungsunion? Nicht mehr und nicht weniger, als daß die Erfolgschancen der Währungsunion in dem Maße wachsen, wie die Reformaufgaben in jedem Lande gelöst werden. Und wiederum ist vor einer falsch angelegten "Europäisierung" zu warnen. Aufgaben auf die europäische Ebene zu verweisen, ohne zugleich eine effiziente supranationale Institution mit den notwendigen Kompetenzen zu etablieren, - an die zentrale Bedingung demokratischer Legitimation sei nur erinnert - verwischt die Verantwortlichkeiten und drängt eigene Defizite in den Hintergrund. Der psychologische Schaden, der damit der Sache der europäischen Integration zugefügt würde, kann gar nicht überschätzt werden.

Für die Währungsunion im allgemeinen und die Europäische Zentralbank im besonderen lauert hier ein gravierendes Problem: Um vom eigenen Versagen abzulenken, stehen die Politiker in diesem Zusammenhang permanent in der Versuchung, die Europäische Geldpolitik für das Anhalten der hohen Arbeitslosigkeit haftbar zu machen, während doch die Verantwortung und Kompetenz für die notwendigen strukturellen Reformen bei ihnen selbst zu suchen ist.

Um so wichtiger ist es für die Europäische Zentralbank, die Unterstützung der breiten Öffentlichkeit - in allen elf Mitgliedstaaten - für eine Politik stabilen Geldes zu gewinnen. In ihren Entscheidungen kann sie sich zwar auf ihr Statut stützen, das - im Verfassungsrang - rechtlich gesehen bestmöglichen Schutz für ihre Unabhängigkeit und ihre auf Erhaltung der Geldwertstabilität gerichtete Politik bietet. Auf Dauer kann aber auch eine unabhängige Notenbank, geleitet von stabilitätsbewußten Personen, nicht eine Politik verfolgen, die auf Unverständnis oder gar strikten Widerstand der Bevölkerung stößt.

Mit dem Maastricht-Vertrag hat sich in einem demokratisch legitimierten Akt das Europa der 15 für eine Verfassung stabilen Geldes entschieden. Mit dem Versprechen wertbeständigen Geldes haben die Politiker für die Zustimmung zur Währungsunion geworben. In weiser Erkenntnis der in Wahlzyklus und Parteienwettbewerb liegenden Versuchungen haben sie die Aufgabe, dieses Versprechen einzulösen, einer dem politischen Tagesgeschäft fernen Institutionen übertragen. Erst jetzt scheint manchem Akteur zu dämmern, daß die Auswirkungen dieser Geldverfassung aber weit über den monetären und finanziellen Bereich hinausragen.

Der politische Prozeß ist vielerlei Versuchungen ausgesetzt, den bequemen Weg der Gefälligkeiten zu gehen und mit - gegebenenfalls bis hin zur Verfassungsebene - Versprechungen nicht zu geizen. Bedenkt man die in voreiligen Festlegungen für das Gemeinwohl liegenden Risiken, muß man für den Bereich der Wirtschaft und Währung nicht unbedingt bedauern, daß der Maastricht-Vertrag in der politischen Integration zunächst nicht weitergegangen ist. Für den Erfolg der Währungsunion und den Erhalt der Geldwertstabilität bleibt allerdings unabdingbar, daß sich nun die kongruenten institutionellen Voraussetzungen und adäquaten Verhaltensweisen entwickeln.

5. Erweiterung der EU und ihre Folgen

Mit dem Beginn der Währungsunion sind elf Mitgliedstaaten der EU einen bedeutenden Schritt in der Integration weitergegangen. Die zurückgebliebenen vier Länder werden manchmal als "Pre-Ins", manchmal als "Outs" bezeichnet - charakteristisch für die unterschiedliche Auffassung, ob die Teilnahme an der Währungsunion eine Frage des Prinzips oder nur der Zeit ist. Merkwürdigerweise ist vom einstmals regelmäßig bemühten Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten inzwischen kaum mehr die Rede. Dabei bestätigt jeder neue Tag seit dem 1. Januar dieses Jahres eben diesen Tatbestand. Beschreibt man den europäischen Integrationsprozeß mit dem Bild der konzentrischen Kreise, stehen im innersten Ring die elf Euroländer und im zweiten die vier weiteren EU Länder. Im dritten Ring folgen die "offiziell anerkannten" Beitrittskandidaten und schließlich im äußersten andere potentielle Bewerber für den Beitritt.

Zwischen den einzelnen Ringen steht für die absehbare Zukunft vermutlich eine bemerkenswerte Osmose an. Jedenfalls darf man gespannt sein, wie der Beitritt neuer Mitglieder zur EU - oder allein schon sein Nahen - die Einstellung zur Währungsunion beeinflussen wird. Fühlt man sich als gegenwärtiges EU Land außerhalb der Währungsunion zukünftig wohler in einem größeren Kreis von "Outs"? Oder dominiert der Schock, plötzlich auf einer Stufe der Integration mit Ländern zu stehen, die noch vor gar nicht langer Zeit unter dem Regime kommunistischer Planwirtschaft zu leiden hatten? Hier können interessante Konstellationen auftreten, wenn etwa die neuen EU-Mitglieder mit einer engen Anbindung an den Euro - ohne bereits Mitglied der Währungsunion zu werden - von Anfang an den einen oder anderen der "alten" in der Währungsintegration weit hinter sich lassen.

Wie reagiert der Kern der elf auf diesen Vorgang? Mit der Währungsunion ist die Vertiefung einen wichtigen Schritt weitergegangen, und die Erweiterung der EU als solche steht nicht mehr in Frage. Nach der ersten Beitrittswelle könnte eine Entwicklung einsetzen, die in vielleicht gar nicht mal sehr fernen Zukunft, die Zahl der Mitglieder der EU auf 30 oder mehr anschwellen lassen könnte. Aus rein ökonomischer Sicht stellt das Verschmelzen der verschiedenen konzentrischen Kreise zu einem Kern - ein Markt, eine Währung - den Endpunkt der Entwicklung dar. An eine umfassende Politische Union in dieser Dimension denkt wohl niemand. Mit der Zahl nimmt die Heterogenität in einer Weise zu, die alle ambitiösen politischen Vorstellungen für die gesamte Union ins Reich der Illusionen verweist. Schwer zu beantworten ist die Frage, ob in dieser Gemengelage überhaupt die Möglichkeit offenbleibt, etwa für den ursprünglichen, alten Kern eine Politische Union zu etablieren. Die Alternative "Vertiefung versus Erweiterung" scheint durch die Entwicklung jedenfalls obsolet geworden.

6. Bedrohungen von Innen und Außen

Gravitationspunkt des Prozesses der Erweiterung der EU ist der status quo, der acquis communitaire. Auch wenn der historisch beispiellose Erfolg der Union überhaupt erst den Beitritt so erstrebenswert erscheinen läßt, kann man nicht einfach voraussetzen, das erreichte Arrangement werde unverändert in Zukunft Bestand haben. Aus zwei Richtungen drängen Veränderungen. Zum einen stehen die EU als Ganzes wie die einzelnen Mitgliedstaaten vor der Aufgabe, mit ihren Rahmenbedingungen auf die mit der Globalisierung verbundenen Herausforderungen zu reagieren. In Verbindung mit dem Erbe der hohen Arbeitslosigkeit erzeugt der rapide Wandel der globalen Umwelt einen Reformdruck, der inzwischen selbst in einem reform-resistenten Land wie Deutschland scheinbar festgefügte Positionen ins Wanken bringt und fast täglich neue Volten wirtschaftspolitischer Ideen zu Tage fördert. Zum anderen wäre es mehr als kurzsichtig zu unterstellen, der Beitritt neuer Länder werde den Charakter der EU nicht beeinflussen.

Damit sind aus zwei Richtungen Kräfte am Werk, die sich zum positiven wie zum negativen vereinen können. Deutschland hat dabei einiges an Erfahrungen einzubringen. Am Ende des ersten Jahrzehnts nach dem Fall der Mauer muß man wohl feststellen, daß die Chance, die Wiedervereinigung als Auslöser für eine Modernisierung festgefügter Strukturen zu nutzen, verpaßt wurde. Die von Mancur Olson in seinem "Aufstieg und Niedergang von Nationen" beschriebenen verteilungsorientierten Koalitionen haben das Land zunächst fest im Griff behalten. Gleichzeitig lassen sich Anzeichen einer Art "Legendenbildung" feststellen, welche die katastrophale Hinterlassenschaft der sozialistischen Mißwirtschaft beschönigt, die ökologische Zerstörung verdrängt und die historische Aussichtslosigkeit dieses Weges hartnäckig ignoriert.

Mißstände, wie vor allem die hohe Dauerarbeitslosigkeit, die in beträchtlichem Maße dem Machtkartell der Arbeitsmarktparteien und regulatorischen Eingriffen des Staates zuzuschreiben sind, werden der marktwirtschaftlichen Ordnung angelastet. Die mit der Globaliserung verbundenen Bedrohungen lassen sich sowohl von der rückwärts gerichteten Propaganda wie zur Verteidigung bestehender Verteilungskoalitionen trefflich ausnützen. Entsprechend sehen viele Bürger in der Globalisierung weniger eine Chance als eine Bedrohung des eigenen Besitzstandes und vor allem der sozialen Sicherheit. Dies gilt für den alten Kern der EU Staaten und mag sich in der langwierigen Anpassungsphase noch stärker in den Reformstaaten äußern, die ihre eigenen Erfahrungen mitbringen und manche in Nostalgie geschönten Vorstellungen hinter der Priorität des Beitrittswunsches verbergen mögen.

Joseph Schumpeter hat in seinem Buch "Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie" geradezu seherisch gewarnt: "Säkularer Fortschritt, der als erwiesen angesehen, verkoppelt mit individueller Unsicherheit, die sehr bitter empfunden wird, ist natürlich das beste Rezept zur Erzeugung sozialer Unruhe". Schumpeter war es auch, der die immanente, tiefe Abneigung der Eliten gegen die Marktwirtschaft beschrieben hat. Dabei sah alles so einfach aus: Ein kleiner Riß in der Mauer, die Deutschland und Europa in zwei Teile, zwei Welten getrennt hatte, genügte, um eine Flut auszulösen, die den vermeintlichen Riesen nicht erst ins Wanken, sondern gleich zum Einsturz brachte. Der Wettstreit der Systeme, mit dem sichtbarsten Gegensatz in Deutschland, in dem dieses unfreiwillige Experiment nach dem Zweiten Weltkrieg durchgeführt wurde, schien schlagartig beendet, ohne jede Gegenwehr in der letzten Runde. Die im Osten des Kontinents praktizierte Form des Wirtschaftens war in ihrem Versagen auf allen Gebieten an einem historischen Endpunkt angelangt. Der Zusammenbruch war programmiert.

In einer der Kapriolen, zu denen die Geistesgeschichte immer wieder neigt, haben Karl Marx und der historische Materialismus in einem recht behalten: Ist die wirtschaftliche Basis erst einmal derart heruntergekommen, dann hält auch der Überbau eines totalitären Regimes nicht mehr stand. War es nach 1989 zunächst nicht gerade opportun, allzu laut aufzutreten, so lasse man sich doch durch die vorübergehende Ruhe nicht täuschen. Viele Intellektuelle und solche, die sich dafür halten oder von anderen als solche angesehen werden, haben ihre Abneigung, um nicht von stärkeren Gefühlen zu sprechen, gegen die Marktwirtschaft ohnehin niemals aufgegeben. Und auch wer Schumpeters Meinung nicht teilt, daß an diesem Einfluß - und an seinen Erfolgen - der Kapitalismus zwangsläufig scheitern müsse, sollte doch die tiefsitzenden Vorbehalte gegen Marktwirtschaft und Unternehmertum nicht unterschätzen. In Europa haben die markt- wie freiheitsfeindlichen Ideologien sich in der Vergangenheit als äußerst resistent erwiesen und mitunter unter der Oberfläche der Gegenwartsstimmung auf ihre Konjunktur gewartet. Die Siegesmeldungen vom vollständigen und endgültigen Triumph der Marktwirtschaft klingen wohl verfrüht.

7. Entwicklung als Entdeckungsprozeß

Liberale waren noch nie von der Zwangsläufigkeit der Entwicklung überzeugt. Sollten sie jetzt ihren methodisch begründeten Zweifel aufgeben, wenn sozusagen der eigene Entwurf auf der Siegerstraße ist? Wie verträgt sich andererseits die Überzeugung von der Überlegenheit des liberalen Rechtsstaats und der Marktwirtschaft, und schließlich der allgemeine Optimismus, das Bessere werde sich am Ende durchsetzen und Bestand haben, mit der Skepsis, dies werde vielleicht doch nicht gelingen, jedenfalls nicht in überschaubarer Frist?

Karl Popper war überzeugt: Das Leben sucht von Anfang an nach einer besseren Welt. Er wurde aber auch nicht müde, die Risiken zu betonen, die in diesem Suchprozeß lauern. Von Douglas North, dem Nobelpreisträger des Jahres 1993, haben wir die Gründe für das Überleben ineffizienter Institutionen im Laufe der Geschichte verstehen gelernt. Zwei andere Gedanken aus seinem Werk sollten in diesem Zusammenhang nicht überschlagen werden.

Zum einen der Hinweis auf die Bedeutung formloser Institutionen wie z.B. Konventionen, die neben den formgebundenen Regeln, die etwa in Gesetzen kodifiziert sind, die Abläufe in Gesellschaft, Wirtschaft und Politik ordnen. Im Rahmen der Europäischen Währungsunion ist hier nicht zuletzt an eine Stabilitätskultur zu denken, die den Wunsch der Bürger nach gutem Geld nicht nur symbolisiert, sondern auch in die Unterstützung der dazu notwendigen Geldpolitik umsetzt.

Zum anderen die Interdependenz zwischen politischen und wirtschaftlichen Regeln. Staat und Markt entwickeln sich in einem Wechselspiel zwischen den einzelnen Ebenen, bei dem einmal die politische Vorgabe, die Anordnung "von oben", ein anderes Mal Markt und Wirtschaft, der Einfluß "von unten" den stärkeren Einfluß ausüben. Zweifelsohne ist die Währungsunion Ausdruck politischen Wollens, mehr noch, eines weithin kaum für möglich gehaltenen Kraftaktes. Aber auch Kritiker des Maastricht-Vertrages, die diesen Schritt teils für grundsätzlich falsch, teils nur für verfrüht halten, müssen der Politik zugestehen, daß sie ihre Handlungsfähigkeit gegenüber aller Skepsis demonstriert hat. Manche, wie der Historiker Timothy Garton Ash meinen, dies sei am falschen Objekt geschehen - die gemeinsame Außenpolitik wäre dafür wesentlich geeigneter und vor allem wichtiger gewesen. Der frühere Bundesverfassungsrichter Böckenförde sieht die Europäische Währungsunion gar in der "Ökonomie-Falle" und fordert, es gelte Abschied zu nehmen von der marktökonomischen Integration und zu den Anfängen des Zieles der politischen Integration zurückzukehren.

Standen in manchen Kreisen schon hinter dem Vorhaben der Währungsunion nicht zuletzt außenpolitische Absichten - die Europäer quasi versammelt hinter dem Euro als Gegengewicht zum Dollar - gilt die absolute Dominanz der USA erst recht als Herausforderung für eine stärkere politische Rolle Europas in der Welt. Vor diesem Hintergrund sieht z.B. Samuel P. Huntington in seinem Buch "The Clash of Civilizations" ein "europäisches Jahrhundert" heraufziehen.

Was immer man von solchen Ideen und Prognosen halten mag, an dieser Erkenntnis führt kein Weg vorbei: Ohne den Erfolg der Währungsunion ist ab jetzt an weitere Schritte der politischen Integration gar nicht zu denken. Der Start der Währungsunion ist gelungen. Die großen Herausforderungen stehen jedoch noch bevor.

Verpaßten Chancen und vermeintlich oder tatsächlich überlegenen Optionen nachzutrauern führt nicht weiter. Will Europa seine Chance nutzen, muß es die Währungsunion als Katalysator für die notwendigen Reformen nutzen. Auf absehbare Zeit ist der Anspruch auf wirtschaftlichen Erfolg gebaut. Wirtschaft ist gewiß nicht alles und auf Dauer noch nicht einmal das Wichtigste. Aber ohne eine florierende Wirtschaft hat dieses Europa keine Zukunft.

Mein Kollege Olaf Sievert hat einmal die These formuliert: "Europa wird sich eher von der Weltgeschichte verabschieden als den amerikanischen Weg wählen". Für diese Skepsis gibt es leider gute, genauer gesagt viele schlechte Gründe. Von Amerika lernen, heißt aber ohnehin nicht alles und jedes übernehmen. Die Globalisierung fragt im übrigen nicht nach den Motiven der Politik und gewährt keinen zeitlichen Nachlaß für langwierige Debatten. Die Option des Scheiterns läßt sich in wenigen Worten beschreiben. Eine Europäische Union, die ihr immenses Potential an innovativen Kräften durch Regulierungen aller Art in Fesseln schlägt, die ökonomischen Anreize durch hohe Abgaben unterdrückt, den Wohlstand hinter Schranken aller Art nach außen zu verteidigen und im Innern nach Gesichtspunkten als Gerechtigkeit ausgegebener Gleichheitsideologie zu verteilen sucht, nimmt nicht nur Abschied von einer bedeutenden Rolle in der Welt, sondern auch von seiner eigenen Zukunft.

8. Grund für Optimismus

In der Kunst, Risiken zu beschreiben, Gefahren zu identifizieren und Krisen anzukündigen, müssen die Ökonomen keine Konkurrenz scheuen. Nicht von ungefähr hat ihre Wissenschaft das Etikett der "dismal science" erhalten, werden sie gerne als "Zunft der Bedenkenträger" gebrandmarkt.

Es soll Ökonomen geben, die ihr Prestige so sehr mit dem Eintreten düsterer Prognosen verbinden, daß sie jedes Ausbleiben der Katastrophe als Enttäuschung und persönliche Niederlage empfinden. Im "Normalfall" hofft jedoch der Ökonom, daß die Politik seine Warnungen ernst nimmt und das vermeidliche Übel verhindert. Bei allen unübersehbaren Risiken eröffnet die Währungsunion immense Chancen. Unter den zahlreichen Gründen für Optimismus steht der bisherige Erfolg der Union an erster Stelle. Lassen Sie mich noch einmal an den Beginn dieser Erfolgsgeschichte erinnern. Vor allen wirtschaftlichen Leistungen, einem Wohlstand gerade in Deutschland, zu dem die wirtschaftliche Integration mit den Nachbarn entscheidend beigetragen hat, stehen über fünfzig Jahre Frieden zwischen einstmals unversöhnlichen Feinden. Dieses politische Fundament gilt es für die notwendigen Reformen zu nutzen.

Solange die Europäer nicht vergessen, wo sie herkommen, sollten sie auch wissen, wo sie heute stehen und wohin sie gehen.

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