Banking Supervision
Italiano
Other languages3 +
Menu

L’Europa alla ricerca di “un’Unione più perfetta”

Malcolm Wiener Lecture tenuta da Mario Draghi, Presidente della BCE,
presso la Harvard Kennedy School,
Cambridge, 9 ottobre 2013

Introduzione

Signore e Signori,

ho accolto con grande piacere l’invito a pronunciare la Malcolm Wiener lecture on international political economy di quest’anno. Sono sempre molto lieto di fare ritorno in questo paese, soprattutto qui a Cambridge, dove ho studiato per il PhD negli anni ’70.

Gli Stati Uniti sono stati sovente descritti come una giovane nazione, ma l’istituzione che ho l’onore di guidare è considerevolmente più giovane. La Banca centrale europea (BCE) e la moneta unica hanno iniziato a operare quasi 15 anni fa, al principio del 1999. Oggi vi vorrei dare un’idea sia delle circostanze dei nostri esordi, sia delle sfide della nostra “adolescenza”.

Come tutti ben saprete, l’Europa è attualmente impegnata in un ampio processo di riforma.

Molte delle riforme sono portate avanti nell’ambito degli Stati membri dell’Unione europea (UE), allo scopo di rendere più sostenibili le finanze pubbliche, conferire maggiore competitività alle economie e rafforzare i bilanci delle banche interne.

Ma un importante filone di riforme si dipana anche sul piano europeo, quello che corrisponde al livello federale qui negli Stati Uniti. Stanno nascendo nuove norme e istituzioni che cambieranno la relazione tra l’Unione e gli Stati membri.

È su questo progetto e sulle sue implicazioni che desidero incentrare l’intervento di oggi.

Il preambolo del trattato europeo pone come obiettivo dell’UE “un’unione sempre più stretta”. Per alcuni ciò è fonte di preoccupazione: sembra la promessa di un inesorabile percorso verso un futuro Superstato. Molti europei, con storie e culture nazionali diverse, non si sentono pronti a questo passo.

È quindi importante capire che l’espressione “unione sempre più stretta” non rende adeguatamente la sostanza del programma con cui si confronta oggi l’Europa. A mio parere si prestano meglio come definizione le parole mutuate dalla Costituzione degli Stati Uniti: l’istituzione di un’unione più perfetta, “a more perfect union”.

Con ciò intendo dire che stiamo “perfezionando” qualcosa che è già iniziato: l’unione economica e monetaria varata nel 1999. I responsabili delle politiche stanno concretizzando le conseguenze della decisione di creare un autentico mercato unico che si vale di una moneta unica.

Nel prosieguo del mio intervento desidero descrivere una serie di queste conseguenze esplorando due tematiche di ampio respiro: in primo luogo, argomenterò che un mercato unico comporta necessariamente implicazioni politiche, nel cui ambito la parziale condivisione di sovranità individuale e nazionale può rappresentare il migliore strumento per preservare tale sovranità; in secondo luogo, esporrò come i concetti di unione bancaria e assetto rafforzato per le politiche di bilancio sostengano il mercato unico e la moneta unica.

Le implicazioni politiche di un mercato unico

Per comprendere l’UE e l’area dell’euro è importante avere chiara la differenza fra una zona di libero scambio e un mercato unico vero e proprio: una zona di libero scambio è il frutto di un accordo parziale e reversibile; un mercato unico è invece un’unione universale permanente. Questa distinzione ha implicazioni fondamentali.

Data la sua natura universale e permanente, un mercato unico comporta che i governi e i parlamenti rinuncino, sia in linea di principio sia a norma del Trattato, alla facoltà di ripristinare i controlli di frontiera. In altre parole, a differenza di quanto accade in una zona di libero scambio, essi non possono agire indipendentemente gli uni dagli altri per tutelare i propri elettori da una concorrenza iniqua o illegittima proveniente dall’estero.

Tuttavia questo tipo di sostegno a livello politico è vitale per il funzionamento di un mercato. Non può esistere un libero mercato in assenza di elementi di diritto fondamentali quali la tutela della proprietà e il rispetto dei contratti [1].

Di conseguenza, se una zona di libero scambio può essere gestita attraverso la cooperazione intergovernativa, un mercato unico richiede un’organizzazione sovranazionale. Deve esistere un potere giudiziario investito della facoltà di assicurare il rispetto del diritto della concorrenza a livello del mercato. In Europa questa autorità è conferita alla Commissione europea e alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Se si costituisce un potere giudiziario, occorre naturalmente un legislatore che scriva le norme di cui il potere giudiziario deve assicurare il rispetto. In Europa il Consiglio dell’UE e il Parlamento europeo svolgono congiuntamente questo ruolo.

E se vi sono un legislatore e un potere giudiziario, deve esistere anche un esecutivo in grado di applicarne le decisioni. Qui di nuovo, in Europa, questa competenza è affidata alla Commissione europea.

Mi riferisco a questo quando dico che il mercato unico ha necessariamente implicazioni politiche. Di fatto è risaputo che la short commerce clause della Costituzione degli Stati Uniti, la quale conferisce al Congresso il potere di regolamentare il commercio fra i vari Stati, costituisce la base di un vasto corpus legislativo federale che disciplina aspetti economici.

La condivisione della sovranità in un mercato unico

La questione più difficile in Europa è definire quale sia il grado di poteri da trasferire al livello sovranazionale per sostenere il mercato unico, ossia quanta sovranità occorra condividere. A mio parere un modo di affrontare la questione è riflettere più attentamente su cosa intendiamo per sovranità.

Una possibile angolatura da cui trattare il tema della sovranità è di tipo normativo; questa è stata l’impostazione storicamente privilegiata da assolutisti quali Jean Bodin nel XVI secolo. In questo contesto la sovranità è definita in relazione ai diritti: il diritto di dichiarare guerra e negoziare le condizioni della pace, di imporre tasse, di battere moneta e di fungere da giudice di ultima istanza.

Un’altra possibilità è guardare alla questione in termini positivi. La sovranità è connessa alla capacità di fornire nella pratica i servizi essenziali che i cittadini si aspettano dai governi. Un’autorità sovrana che non fosse in grado di adempiere efficacemente alle sue funzioni sarebbe tale soltanto nel nome.

Questo secondo approccio è più coerente con gli scritti dei filosofi politici che hanno maggiormente influenzato le nostre democrazie moderne. John Locke, nel secondo trattato sul governo, sostiene che il sovrano esiste solo in quanto potere fiduciario inteso a certi fini. È la capacità di raggiungere tali fini che definisce, e legittima, la sovranità.

La stessa argomentazione viene esposta da James Madison nel saggio n. 45 del Federalista, in cui dichiara che nessuna forma di governo ha altro valore se non quello di essere idonea a conseguire il bene pubblico.

Io ritengo che questa impostazione positiva sia essenzialmente la giusta maniera di pensare alla sovranità. E sono del parere che debba costituire il principio guida nella decisione dei poteri da attribuire rispettivamente al livello nazionale e a quello europeo. Dobbiamo guardare all’efficacia, non a principi astratti che si possono dimostrare vacui nella realtà di oggi.

Un approccio di questo tipo ci allontana da una concezione a somma zero della sovranità in termini di potere, laddove un soggetto perde sovranità e un altro ne guadagna. Al contrario, ponendo al centro le esigenze dei cittadini, ci consente di inquadrare la sovranità in termini di risultati, e la somma può essere positiva.

Di fatto, questo modo di pensare è già insito nel Trattato dell’UE attraverso il principio di sussidiarietà, in base al quale le competenze possono essere trasferite all’Unione unicamente ove questa sia in grado di esercitarle in modo più efficace rispetto a un livello inferiore di governo. In altre parole si pone l’enfasi in modo chiaro e netto sull’efficacia dell’azione politica.

A mio avviso è questo porre pragmaticamente in primo piano l’efficacia delle politiche che dovrebbe essere il motore dell’ulteriore integrazione.

Da un mercato unico a una moneta unica

L’efficacia delle politiche è stata di fatto una delle principali motivazioni alla base dell’unione monetaria, in particolare in vista di massimizzare i potenziali benefici derivanti dalla formazione di un mercato unico da parte degli Stati membri.

Un primo argomento a favore della moneta unica è stato l’auspicabilità di un mezzo di pagamento e di un’unità di conto comuni all’interno di un mercato unico. Condividere la stessa moneta non è indispensabile per gli scambi commerciali, ma è utile nella misura in cui ciò permette di eliminare i costi di conversione della valuta e accresce la trasparenza dei prezzi.

Un secondo argomento riguardava la creazione delle condizioni per un contesto concorrenziale equo nell’ambito di un mercato unico. Con un regime di cambio flessibile i singoli governi possono essere tentati di manipolare la propria moneta per perseguire politiche che vanno a scapito di altri paesi, dando origine a una distorsione della concorrenza. Un’economia che incrementi la produttività e la competitività può essere privata dei benefici di cui dovrebbe godere in termini di aumento della quota di mercato a causa della svalutazione della moneta da parte di paesi concorrenti.

Di fatto l’instabilità dei cambi registrata dopo Bretton Woods ha probabilmente dimostrato la validità della tesi di economisti quali Ragnar Nurske, che, in un influente studio commissionato dalla Società delle nazioni e pubblicato nel 1944, metteva in guardia nei confronti delle perdite economiche risultanti dalla volatilità delle valute [2].

Vale anche la pena ricordare che il Premio Nobel Robert Mundell ha sviluppato la propria teoria delle aree valutarie ottimali come critica all’esistenza di tassi di cambio flessibili in un mercato unico, non in favore di tale assetto. Mundell ha sostenuto di non riuscire a comprendere perché paesi in procinto di formare un mercato comune si dovessero gravare di una nuova barriera al commercio sotto forma di incertezza riguardo ai tassi di cambio [3].

In ogni caso, la volontà di limitare la volatilità del cambio nell’UE è stata manifestata molto presto dopo il crollo del sistema di Bretton Woods all’inizio degli anni ’70 e si è concretizzata attraverso vari accordi di cambio fisso in successione, quali il Sistema monetario europeo e poi gli Accordi europei di cambio.

Inoltre ha trovato espressione nelle disposizioni del Trattato, in base al quale ogni Stato membro considera la propria politica del cambio come un problema di interesse comune.

All’interno di un autentico mercato unico chiaramente non si potevano sacrificare il libero scambio e la circolazione dei capitali. Inoltre gli europei vedevano nel cambio fisso una componente importante di un contesto concorrenziale equo. Per questo motivo è la sovranità nazionale sulle politiche monetarie che ha richiesto una rinuncia. In tal senso la moneta unica ha consentito di massimizzare i benefici del mercato unico e l’evidenza empirica suggerisce che la condivisione della stessa moneta ha di fatto accresciuto gli scambi, seppure con un effetto probabilmente minore rispetto a quanto suggerito in precedenza [4].

Vorrei aggiungere che per diversi Stati membri l’adesione alla moneta unica ha comportato non soltanto maggiore efficacia sul piano delle politiche, ma paradossalmente anche maggiore influenza nazionale.

Come l’Austria prima del 1999 oppure la Lettonia di oggi, numerosi Stati membri hanno perseguito una politica di cambio fisso o di currency board nei confronti di un vicino più grande (un tempo la Germania, attualmente l’area dell’euro). Una situazione di questo genere equivaleva a importare una politica monetaria sulla quale non si aveva alcuna influenza. Ora invece, in quanto membri dell’area dell’euro, questi paesi hanno voce in capitolo. Quando la Lettonia adotterà l’euro il 1° gennaio del prossimo anno il mio collega governatore della banca centrale lettone parteciperà a pieno titolo alla formulazione della politica monetaria della BCE. Lo stesso non si può dire per i paesi che agganciano la propria valuta al dollaro statunitense (alcuni dei quali sono considerevolmente più grandi).

Da una moneta unica a un’unione bancaria

Le implicazioni della decisione di realizzare un autentico mercato unico non si limitano alla creazione della moneta unica. Di per sé la moneta unica comporta conseguenze, la più pressante delle quali è l’unione bancaria.

L’istituzione di un’unione bancaria è stata concordata dai capi di Stato o di governo europei e la sua graduale attuazione è già stata intrapresa, a iniziare dal meccanismo di sorveglianza unico. Il meccanismo, facente capo alla BCE, è stato di recente approvato dal Parlamento europeo. Confidiamo che entro gli inizi del 2015 entrerà in vigore un meccanismo di risoluzione unico.

Per comprendere perché l’unione bancaria sia una conseguenza dell’unione monetaria giova ricordare che soltanto una quota esigua della moneta è “esterna”, ovvero una passività della banca centrale. La maggior parte della moneta utilizzata nell’economia è “interna”, ossia una passività delle banche commerciali.

Affinché la moneta sia veramente unica in seno a un’area valutaria, deve realizzarsi la piena sostituibilità tra le sue diverse forme. Ciò significa che un euro in una banca di un qualsiasi paese dell’area dell’euro deve essere pienamente sostituibile con un euro in un altro paese membro. L’unico modo per creare questa condizione consiste nel rimuovere nel sistema bancario le differenze che possano determinare una frammentazione lungo i confini nazionali; ora, la differenza più importante risiede nel regime di vigilanza delle banche e di risoluzione delle relative crisi, qualora si presenti la necessità, da parte delle autorità nazionali.

Stiamo quindi trasponendo queste funzioni al livello europeo, per far sì che la moneta unica trovi riscontro anche in un sistema bancario unico. E questo è coerente con la definizione positiva di sovranità che ho dato in precedenza: un’autentica unione bancaria può ispirare nei cittadini più fiducia verso la propria moneta rispetto ad approcci nazionali distinti.

Inoltre, si produce una rilevante interazione positiva. Se da un lato esiste una concatenazione logica dal mercato unico alla moneta unica e all’unione bancaria, a sua volta l’unione bancaria favorisce il mercato unico. Un’eventuale frammentazione del sistema bancario compromette non solo l’unicità della moneta, ma anche la concorrenza; infatti, si verifica una dispersione dei tassi sui prestiti bancari fra i paesi, fenomeno al quale abbiamo assistito negli ultimi anni.

A questo punto è necessaria una precisazione: non vi è in sé alcuna ragione per la quale un’impresa spagnola debba potersi indebitare esattamente allo stesso prezzo di un’impresa olandese. Se il contesto in cui operano le due imprese è diverso, ciò può ragionevolmente influenzare il loro rischio di credito e quindi il tasso al quale assumono un prestito.

Ma in un mercato unico un’impresa spagnola dovrebbe potersi indebitare presso una banca spagnola allo stesso prezzo che applicherebbe una banca olandese. Se questa condizione non si verifica, se il premio per il rischio corrisposto da un cliente bancario in un paese non è idiosincratico ma sistemico, di fatto non vi è più un autentico mercato unico dei capitali. Il luogo in cui si risiede avrebbe importanza. Ed è proprio questa situazione che l’unione bancaria vuole ribaltare.

In Europa una tale unione bancaria assume perfino maggiore rilevanza che negli Stati Uniti, perché il finanziamento esterno delle imprese è costituito per oltre due terzi da prestiti bancari. Per le piccole e medie imprese questa quota è addirittura più elevata. Per contro, negli Stati Uniti il ruolo delle banche nel finanziamento esterno delle imprese rappresenta solo circa un terzo, o persino meno. Pertanto, un’unione bancaria è cruciale anche per l’economia reale dell’area dell’euro.

Tuttavia, è ragionevole chiedersi: se un’unione bancaria è così importante, perché questa sua rilevanza è divenuta evidente solo negli ultimi anni?

Il motivo principale risiede nel fatto che il potenziale della frammentazione finanziaria nell’area dell’euro non era stato riconosciuto. I responsabili delle politiche e gli osservatori non avevano compreso appieno in quale misura la divergenza fra le variabili fondamentali delle diverse economie potesse trasmettersi al sistema bancario. Questo vale soprattutto per il debito sovrano e l’interazione bidirezionale fra tensioni sui titoli di Stato e difficoltà per le banche.

Certo, un’unione bancaria può svolgere un ruolo importante nello spezzare il circolo vizioso che osserviamo in Europa tra banche e Stato. Tuttavia, i governi hanno anche il grande onere di assicurare che il debito sovrano svolga la funzione che ci si aspetta nel sistema finanziario, ossia quella di attività sicura, priva di rischio. Vorrei quindi soffermarmi brevemente sulle politiche di bilancio.

Le implicazioni per le politiche di bilancio

Uno sviluppo positivo è rappresentato dai significativi progressi conseguiti dai governi dei paesi dell’area dell’euro nel risanare i bilanci e quindi nel rimuovere parte del rischio sovrano dal sistema finanziario. Nell’area dell’euro il disavanzo primario è sceso dal 3,5% del PIL nel 2009 a circa lo 0,5% nel 2012. A titolo di confronto, negli Stati Uniti si collocava a circa il 6% del PIL nel 2012.

Detto ciò, dobbiamo ora assicurare coerenza nel tempo. Tutti noi conosciamo l’esperienza dei primi dieci anni dell’euro. Le norme sui conti pubblici sancite nel Trattato di Maastricht non erano sufficientemente vincolanti; allo stesso modo, la disciplina di mercato non ha funzionato in maniera efficace [5].

Per questo motivo la BCE si è da tempo espressa in favore di regole più efficaci in materia di bilancio. È nostra convinzione che tali regole siano cruciali per la stabilità della moneta comune nel lungo periodo. Considero quindi uno sviluppo incoraggiante il fatto che i responsabili delle politiche economiche in Europa abbiano intrapreso passi significativi per rafforzare le regole comuni di finanza pubblica.

Tali passi includono nuove modalità di far fronte ai casi di inosservanza, da parte dei paesi, delle raccomandazioni della Commissione europea. Alla Commissione europea è stato attribuito il diritto di esaminare i bilanci nazionali prima della presentazione ai rispettivi parlamenti: un potere che il governo federale statunitense non possiede sui singoli Stati. Inoltre le norme sul pareggio di bilancio sono state introdotte nelle costituzioni nazionali o in dispositivi equivalenti. Attendiamo con vivo interesse una piena e trasparente attuazione del nuovo regime.

Questi cambiamenti rappresentano in certa misura un trasferimento di poteri al livello europeo. Ma, come per l’unione bancaria, non vi ravviso una perdita di sovranità. Vi riconosco piuttosto il rafforzamento del pilastro delle politiche di bilancio in un modo che dà credibilità a queste ultime quale mezzo per ripristinarne l’efficacia: per l’insieme dell’Unione, poiché in un mercato finanziario integrato i paesi risentono meno degli effetti di propagazione delle difficoltà di bilancio, e anche per gli stessi Stati membri.

La capacità di stabilizzazione del bilancio tramite meccanismi automatici ne risulta intaccata se lo Stato non può registrare un disavanzo nel punto minimo del ciclo economico, ossia se il merito di credito dello Stato si deteriora talmente che il suo debito non è più considerato un’attività sicura. Di fatto, se il merito di credito dello Stato è deteriorato e si comporta come quello privato, il costo relativo di indebitamento dello Stato aumenta esattamente quando ha necessità di contrarre prestiti.

Questa può essere considerata una perdita di sovranità vera e propria. Impedisce ai governi nazionali di ricorrere al consueto strumento della politica di bilancio a fini di stabilizzazione macroeconomica. In questo senso, le iniziative volte a ristabilire la fiducia nel merito di credito dello Stato, quali norme di bilancio più credibili, ripristinano la sua capacità di esercitare le funzioni che i cittadini si aspettano.

Ciò è di particolare rilevanza in un’unione monetaria in cui l’onere della stabilizzazione macroeconomica non può gravare interamente sulle spalle della banca centrale. Il nostro mandato di politica monetaria consiste nel mantenere la stabilità dei prezzi a medio termine nell’insieme dell’area dell’euro. La politica di bilancio deve assorbire gli shock idiosincratici o asimmetrici a livello nazionale.

Diversamente dagli Stati Uniti, dove le politiche di bilancio sono decentrate, nell’area dell’euro una tale stabilizzazione ha luogo interamente a livello subfederale (o nazionale). Tuttavia, se le norme di bilancio e le relative istituzioni godono di credibilità, le politiche nazionali dispongono di un ampio margine per svolgere la loro funzione.

Gli sviluppi futuri

Nel complesso i cambiamenti in atto nell’area dell’euro rendono la nostra unione monetaria più solida. A livello nazionale, il risanamento dei conti pubblici e le riforme strutturali stanno aiutando la maggior parte dei paesi a conseguire una posizione sull’estero più sostenibile.

Sul piano europeo, stiamo raggiungendo un equilibrio delle competenze che, considerate congiuntamente, dovrebbero produrre una più efficace stabilizzazione.

Detto ciò, sarebbe fuori luogo escludere che nel tempo l’area dell’euro possa evolvere verso un nuovo equilibrio. L’integrazione è un processo dinamico, per cui è opportuna una certa umiltà nell’esprimersi su dove possa condurre. Se consideriamo gli Stati Uniti, notiamo che hanno rafforzato la loro unione in diverse fasi, ciascuna delle quali ha messo in moto quella successiva. Ad esempio, all’istituzione del Federal Reserve System nel 1913 ha fatto seguito venti anni dopo la creazione della Federal Deposit Insurance Corporation, un pilastro fondamentale dell’unione bancaria americana. All’epoca anche il bilancio federale ha attraversato una fase di significativa evoluzione.

Oggi in Europa stiamo assistendo per certi versi a un processo analogo, ma non nel senso che il punto di arrivo sia lo stesso: noi questo non lo conosciamo. Il processo è analogo perché guidato dallo stesso principio. Come per gli Stati Uniti, il nostro orientamento è pragmatico ed è mosso dal desiderio di portare avanti politiche efficaci e di assolvere le funzioni che i cittadini si attendono dal governo. Quel che facciamo è trarre le conclusioni politiche di conseguenza, nel momento in cui sono rilevanti.

Nei giorni bui della crisi molti osservatori su questa sponda dell’Atlantico guardando all’area dell’euro erano convinti che sarebbe fallita. Ma si sbagliavano nella loro valutazione macroeconomica di medio periodo. Dal 1999 l’area dell’euro ha creato 600.000 posti di lavoro in più degli Stati Uniti. E mentre durante la crisi il tasso di disoccupazione è aumentato in misura maggiore nell’area dell’euro che negli Stati Uniti, il tasso di occupazione statunitense è sceso più marcatamente, il che rende i dati difficili da comparare.

Ma gli osservatori erano inciampati in un errore più di fondo. Avevano sottovalutato il profondo impegno degli europei verso l’euro. Avevano erroneamente considerato l’euro un regime di cambio fisso, laddove in realtà è una moneta unica irreversibile. E la sua irreversibilità nasce dall’impegno delle nazioni europee a conseguire un’integrazione più stretta, impegno che – come il Comitato del Premio Nobel ha riconosciuto lo scorso anno – affonda le radici nel nostro desiderio di pace, sicurezza e superamento delle differenze nazionali.



[1]Una vasta letteratura tratta l’evoluzione del mercato e la tutela della proprietà e lo stato di diritto. Ad esempio, in un contesto in cui i diritti di proprietà sono ben definiti e difesi l’attività imprenditoriale si incentra sull’innovazione anziché su comportamenti predatori. Il tema è stato affrontato, fra i primi, da W. J. Baumol (1990), “Entrepreneurship: Productive, unproductive, and destructive”, Journal of Political Economy, 98, 5, pp. 893-921.

[2]R. Nurkse (1944), “International Currency Experience”, Ginevra, Società delle nazioni.

[3]R. Mundell, “Optimum Currency Areas”, Columbia University (versione ampliata di un discorso tenuto presso l’Università di Tel Aviv, 5 dicembre 1997).

[4]Cfr. ad esempio P. Lane (2006), “The real effects of EMU”, CEPR Discussion Paper n. 5536. In questo quaderno di ricerca si sostiene che l’UEM ha di fatto contribuito a una maggiore integrazione economica; tuttavia, essendo fortemente aumentati anche i legami economici con il resto del mondo, l’importanza relativa degli scambi all’interno dell’UEM non ha registrato un drastico incremento.

[5]Nel Rapporto Delors si afferma che le forze di mercato possono esercitare in certa misura un’influenza di tipo disciplinare; tuttavia, i vincoli imposti dalle forze di mercato potrebbero agire in modo troppo lento e debole oppure eccessivamente improvviso e dirompente. Bayoumi et al. (1995) fornisce tuttavia evidenze a favore della disciplina di mercato sulla base di dati relativi agli Stati Uniti; cfr. T. Bayoumi, M. Goldstein e G. Woglom (1995), “Do credit markets discipline sovereign borrowers? Evidence from U.S. States”, Journal of Money, Credit and Banking, 27, 4, pp. 1046-1059.

Speaking engagements

Contatti per i media