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Europa en pos de «una Unión más perfecta»

Lección magistral Malcolm Wiener impartida por Mario Draghi, presidente del BCE,
Harvard Kennedy School,
Cambridge, 9 de octubre de 2013

Introducción

Señoras y señores:

Gracias por invitarme a impartir la lección magistral Malcolm Wiener sobre economía política internacional de este año. Siempre es un placer volver a este país, especialmente aquí, a Cambridge, donde cursé mis estudios de doctorado allá en los setenta.

Aunque con frecuencia se describe a Estados Unidos como una nación joven, la institución que tengo el honor de presidir lo es aún más. El Banco Central Europeo (BCE) y la moneda única comenzaron su andadura a principios de 1999, hace casi quince años. Hoy me gustaría presentar a grandes rasgos las circunstancias de nuestros comienzos y el entorno complejo de nuestros años de juventud.

Como sabrán, Europa afronta actualmente un ambicioso proceso de reformas.

Muchas de ellas están teniendo lugar en los Estados miembros de la Unión Europea (UE) con el objetivo de aumentar la sostenibilidad de sus finanzas públicas, mejorar la competitividad de sus economías y fortalecer los balances de sus entidades de crédito nacionales.

Pero también existe una importante corriente de reformas a nivel europeo, que se correspondería con lo que aquí, en Estados Unidos, se denomina nivel federal. Se están creando nuevas normas e instituciones que cambiarán la relación entre la Unión y sus Estados miembros.

En mi intervención de hoy desearía centrarme en este proceso y sus consecuencias.

El preámbulo del Tratado de la Unión Europea establece como objetivo de la UE una «unión cada vez más estrecha». Este objetivo genera ansiedad en algunas personas, pues parece prometer un recorrido inexorable hacia un futuro superestado. Muchos europeos, con historias y culturas nacionales diferentes, no se sienten preparados para ello.

Por tanto, es importante entender que la expresión «una unión cada vez más estrecha» no refleja adecuadamente la agenda que Europa tiene actualmente ante sí. En mi opinión, el establecimiento de una «Unión más perfecta», como dice el texto de la Constitución de Estados Unidos, ilustra mejor este objetivo.

Con esto quiero decir que estamos «perfeccionando» algo ya iniciado, como es la unión económica y monetaria puesta en marcha en 1999. Los responsables de las políticas abordan hoy en día las consecuencias de la decisión de crear un auténtico mercado único respaldado por una moneda única.

A continuación, desearía analizar varias de esas consecuencias. Para ello me centraré en dos grandes temas.

En primer lugar, explicaré que un mercado único tiene necesariamente implicaciones políticas y que compartir parcialmente la soberanía individual y nacional puede ser la mejor manera de preservarla.

En segundo lugar, explicaré cómo los conceptos de unión bancaria y marco fiscal reforzado favorecen el mercado único y la moneda única.

Las consecuencias políticas de un mercado único

Para comprender la UE y la zona del euro es importante analizar las diferencias entre una zona de libre comercio y un auténtico mercado único.

Una zona de libre comercio es un acuerdo parcial y reversible. En cambio, un mercado único es una unión universal y permanente. Esta distinción tiene implicaciones fundamentales.

Puesto que un mercado único es universal y permanente, los gobiernos y los parlamentos pierden, tanto en principio como en virtud del Tratado, la capacidad de restablecer los controles fronterizos. Esto significa que, a diferencia de una zona de libre comercio, no pueden actuar solos para proteger a sus ciudadanos de la competencia desleal o ilegal del exterior.

Sin embargo, el apoyo político es esencial para que un mercado funcione. Para que exista libre mercado son imprescindibles elementos jurídicos fundamentales como la protección de los derechos de propiedad y la potestad de hacer cumplir los contratos [1].

Por tanto, mientras que una zona de libre comercio puede gestionarse mediante la cooperación intergubernamental, un mercado único necesita una organización supranacional. Tiene que existir un órgano judicial con poder para hacer cumplir las leyes de competencia a nivel del mercado. En Europa, esta autoridad se ha delegado en la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la UE.

Si existe un poder judicial, tiene que existir naturalmente un poder legislativo que elabore las leyes que el poder judicial se encarga de hacer cumplir. En Europa, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo desempeñan conjuntamente esta tarea.

Por último, si existe un poder legislativo y un poder judicial, tiene que existir también un poder ejecutivo capaz de aplicar sus decisiones. Esta responsabilidad ejecutiva recae también en la Comisión Europea.

A esto es a lo que me refiero cuando digo que el mercado único tiene necesariamente implicaciones políticas. De hecho, es bien sabido que la breve disposición sobre comercio de la Constitución de Estados Unidos, que otorga al Congreso la facultad para «reglamentar el comercio (…) entre los diferentes Estados», constituye la base de un importante corpus de legislación federal en materia económica.

Soberanía compartida en un mercado único

La cuestión más difícil en Europa es qué nivel de competencias debe ser transferido al plano supranacional para respaldar el mercado único o, en otras palabras, cuánta soberanía debe compartirse. Esta cuestión puede abordarse examinando más detenidamente qué queremos decir con soberanía.

La soberanía puede analizarse de forma normativa, enfoque propugnado históricamente por absolutistas como Jean Bodin en el siglo XVI. La soberanía se definía en relación con la potestad de declarar la guerra y negociar las condiciones de la paz, recaudar tributos, acuñar moneda y juzgar en última instancia.

La soberanía también puede analizarse de manera positiva. En este caso, está relacionada con la capacidad para prestar en la práctica los servicios esenciales que el pueblo espera del gobierno. Un soberano que no pueda cumplir efectivamente su mandato será soberano solo nominalmente.

Este segundo enfoque es más coherente con los textos de los filósofos políticos que más han influido en nuestras democracias modernas. John Locke, en su segundo tratado sobre el gobierno, afirma que el soberano solo existe como poder fiduciario para actuar con determinados fines. Es la capacidad para lograr esos fines lo que define, y legitima, la soberanía.

Idéntico razonamiento expone James Madison en el número 45 de El Federalista, donde explica que «ninguna forma de gobierno, sea cual fuere, tiene valor sino en cuanto se adapte a la consecución de[l bien público]».

Considero que esta visión positiva es, en esencia, el camino correcto para analizar la soberanía y creo que debe servir como principio rector para decidir qué competencias deben ser nacionales y cuáles europeas. Hemos de fijarnos en la eficacia, no en principios abstractos que pueden resultar vacíos en el mundo de hoy.

Este planteamiento nos aleja de la visión de la soberanía como una suma cero en relación con el poder, en la que un órgano pierde la soberanía y otro la gana. En su lugar, al centrarnos en las necesidades de los ciudadanos, podemos analizar la soberanía en relación con los resultados, lo que puede ser una suma positiva.

En realidad, este planteamiento ya está recogido en el principio de subsidiariedad consagrado en el Tratado de la UE, en virtud del cual no pueden transferirse competencias al nivel de la Unión a menos que su actuación sea más eficaz que la de un nivel inferior de gobierno. En otras palabras, el énfasis recae directamente en la eficacia de la política.

En mi opinión, este enfoque pragmático basado en la eficacia de la política debe ser el motor de una mayor integración.

De un mercado único a una moneda única

La eficacia de la política fue, sin duda, una de las principales motivaciones de una unión monetaria, en particular, para maximizar los posibles beneficios de los Estados miembros que forman el mercado único.

Un primer argumento a favor de la moneda única tiene que ver con la conveniencia de contar con un medio de pago único y una unidad de cuenta en un mercado único. Una moneda única no es necesaria para el comercio, pero lo facilita en la medida en que elimina los costes de conversión de moneda y aumenta la transparencia de precios.

Un segundo argumento está relacionado con las condiciones para una competencia leal en un mercado único. En un sistema con tipos de cambio flotantes, los gobiernos pueden tener la tentación de manipular su moneda para aplicar políticas que empobrezcan a su vecino, lo que distorsiona la competencia. Una economía que promueve la productividad y la competencia puede verse privada de las ventajas que le corresponderían en términos de mayor cuota de mercado debido a la depreciación de la moneda por los países competidores.

De hecho, es posible que la inestabilidad de los tipos de cambio después de Bretton Woods haya justificado las opiniones de economistas como Ragnar Nurske, quien en un influyente estudio encargado por la Liga de Naciones y publicado en 1944 advertía de las pérdidas económicas resultantes de la volatilidad monetaria [2].

También conviene recordar que el galardonado con el Nobel, Robert Mundell, elaboró su teoría sobre zonas monetarias óptimas como crítica a los tipos de cambio flexibles en un mercado único y no como apoyo a ese régimen. Dijo que «no entendía por qué los países que estaban en el proceso de formar un mercado común deberían imponerse una nueva barrera comercial en forma de incertidumbre sobre los tipos de cambio» [3].

En cualquier caso, el deseo de limitar la volatilidad de los tipos de cambio en la UE fue formulado poco después del colapso del sistema de Bretton Woods a principios de los setenta. Dicho deseo ha quedado reflejado en sucesivos regímenes de tipos de cambio fijos, como el Sistema Monetario Europeo y su sucesor, el Mecanismo de Tipos de Cambio.

También ha quedado reflejado en el requisito del Tratado según el cual los Estados miembros deben tratar la política de tipos de cambio como una cuestión de interés común.

No cabe duda de que el libre comercio y el libre movimiento de capitales no pueden ser sacrificados en un verdadero mercado único. Asimismo, los europeos consideraron que los tipos de cambio fijos eran un componente importante de la competencia leal. Por tanto, era la soberanía nacional sobre las políticas monetarias lo que tendría que ser cedido. En este sentido, la moneda única se convirtió en una manera de maximizar las ventajas del mercado único. La evidencia empírica indica que, indudablemente, compartir una moneda ha potenciado el comercio, aunque el efecto puede ser menor de lo sugerido anteriormente [4].

Permítanme añadir que para algunos Estados miembros sumarse a la moneda única significó no solo mayor eficacia en las políticas, sino también, paradójicamente, mayor influencia nacional.

Como Austria antes de 1999 y Letonia actualmente, muchos Estados miembros han aplicado una política de tipos de cambio fijos o un régimen de caja de conversión con respecto a su vecino más grande, Alemania en el pasado o la zona del euro actualmente. En la práctica, estos países importaron una política monetaria en la que no tenían voz. Actualmente, como miembros de la zona del euro, pueden influir en dicha política y cuando Letonia adopte el euro el 1 de enero del próximo año, mi colega el gobernador del banco central de Letonia participará plenamente en la formulación de la política monetaria del BCE. No puede decirse lo mismo de los países cuyas monedas están vinculadas al dólar estadounidense, algunos de los cuales son mucho mayores.

De una moneda única a una unión bancaria

Las implicaciones de la decisión de establecer un auténtico mercado único no se reducen a la creación de la moneda única. La moneda única en sí misma tiene consecuencias y, entre ellas, la unión bancaria es la más apremiante.

La creación de una unión bancaria ha sido acordada por los Jefes de Estado y de Gobierno europeos y se está implantando en diversas fases. La primera es el mecanismo único de supervisión, cuya responsabilidad ha sido conferida al BCE y ha recibido recientemente la aprobación del Parlamento Europeo. Asimismo, confiamos en que el mecanismo único de resolución esté operativo a principios de 2015.

Para entender por qué la unión bancaria es una consecuencia de la unión monetaria conviene recordar que solo una pequeña parte del dinero es dinero «externo», es decir, pasivos del banco central. La mayor parte del dinero que se utiliza en la economía es dinero «interno», es decir, pasivos de los bancos comerciales.

Para que el dinero sea verdaderamente único en una zona monetaria, es necesario que sus diferentes formas sean plenamente sustituibles, lo que significa que un euro depositado en un banco de cualquier país de la zona del euro tiene que ser totalmente sustituible por un euro depositado en otro país. La única forma de lograrlo es eliminar las diferencias existentes en el sistema bancario que puedan crear fragmentación entre distintos países. De estas diferencias, la más importante es la forma en que las autoridades nacionales realizan la supervisión y, llegado el caso, la resolución de los bancos.

Por tanto, estamos transfiriendo estas funciones al plano europeo, a fin de garantizar que la moneda única cuente con un sistema bancario único. Y esto es coherente con la definición positiva de soberanía que he expuesto antes: una auténtica unión bancaria puede ofrecer a los ciudadanos más confianza en su dinero que una variedad de sistemas nacionales.

Por otra parte, se da un importante efecto de retroalimentación positivo: al tiempo que existe una concatenación lógica entre el mercado único, la moneda única y la unión bancaria, esta última constituye a su vez un respaldo para el mercado único. La fragmentación del sistema bancario no solo socava la unidad del dinero, sino que produce también un deterioro de las condiciones de competencia. Esto se debe, como hemos visto en los últimos años, a la dispersión de los tipos de interés aplicados por las entidades de crédito de los distintos países.

Permítanme una aclaración a este respecto: no existe ninguna razón per se por la que una empresa española deba poder obtener un préstamo a exactamente el mismo precio que una empresa neerlandesa. Si ambas empresas operan en entornos distintos, es lógico que ello influya en su riesgo de crédito y, en consecuencia, en el tipo al que obtienen financiación.

Pero en un mercado único, una empresa española debería poder obtener crédito de un banco español al mismo precio al que lo obtendría de un banco neerlandés. Si este no es el caso, si la prima de riesgo que paga el cliente en un país no es idiosincrática sino sistémica, entonces no puede hablarse de un auténtico mercado único de capitales. En este caso la ubicación geográfica contaría, y esto es precisamente lo que la unión bancaria se propone cambiar.

En Europa, esta unión bancaria es incluso más importante que en Estados Unidos porque más de dos tercios de la financiación externa de las empresas proviene de préstamos bancarios. Para las pequeñas y medianas empresas esta proporción es incluso mayor. En cambio, en Estados Unidos, la aportación de los bancos a la financiación externa de las empresas es tan solo de un tercio o incluso menor. Por tanto, una unión bancaria es también crucial para la economía real de la zona del euro.

Entonces, cabe preguntarse por qué la importancia de una unión bancaria, siendo tan grande, no se ha manifestado hasta los últimos años.

El motivo principal es que no se había reconocido el potencial de fragmentación financiera en la zona del euro. Ni autoridades ni analistas apreciaron plenamente la medida en que las diferencias entre los fundamentos económicos de los distintos países podían transmitirse al sistema bancario. Esto se refiere especialmente a la deuda soberana y a la interacción biunívoca entre las tensiones soberanas y bancarias.

Ciertamente, una unión bancaria puede contribuir de manera decisiva a romper el círculo vicioso que vemos en Europa entre las entidades de crédito y los Estados en que están radicadas. Pero también existe una importante responsabilidad de los gobiernos de garantizar que la deuda soberana cumpla el papel que le corresponde en el sistema financiero, esto es, ser un activo seguro libre de riesgo. Permítanme referirme brevemente a las políticas fiscales.

Las implicaciones para las políticas fiscales

Resulta alentador que los gobiernos de la zona del euro hayan logrado progresos significativos en el saneamiento de sus presupuestos eliminando, por tanto, cierto grado de riesgo soberano del sistema financiero. El déficit fiscal primario de la zona del euro ha caído desde el 3,5 % del PIB registrado en 2009 hasta aproximadamente el 0,5 % en 2012. En contraste, en Estados Unidos, se ha situado en torno al 6 % del PIB en 2012.

Dicho esto, tenemos que asegurar la coherencia temporal. Todos conocemos la experiencia de los diez primeros años del euro. Las normas fiscales consagradas en el Tratado de Maastricht no tenían la suficiente fuerza de obligar e, igualmente, la disciplina de mercado no ha funcionado de forma efectiva [5].

Por este motivo, el BCE ha presentado desde hace tiempo argumentos a favor de la adopción de normas más efectivas en el ámbito fiscal. Tenemos el convencimiento de que estas normas son indispensables para la estabilidad a largo plazo de la moneda única. Por tanto, celebro que en Europa las autoridades hayan dado pasos significativos para reforzar las normas fiscales comunes.

Estos pasos incluyen nuevas formas de abordar la situación de países que incumplen las recomendaciones de la Comisión Europea, como conceder a la Comisión el derecho de inspeccionar los presupuestos nacionales antes de que se remitan a los parlamentos nacionales —competencia que el gobierno federal de Estados Unidos no tiene respecto de los Estados—. Asimismo, incluyen la introducción de normas presupuestarias equilibradas en sus constituciones nacionales o normas equivalentes. Esperamos que este nuevo régimen se aplique de forma plena y transparente.

Dichas modificaciones representan en cierta medida una transferencia de competencias al plano europeo. Pero, como en el caso de la unión bancaria, no considero que signifiquen una pérdida de soberanía. Al contrario, el refuerzo del pilar presupuestario añade credibilidad a las políticas fiscales y permite restablecer la eficacia de las políticas de la Unión en su conjunto —puesto que los países se ven menos afectados por el contagio de las dificultades fiscales en un mercado financiero integrado— y de los distintos Estados miembros.

La capacidad de estabilización presupuestaria mediante los estabilizadores automáticos se reduce si los gobiernos no tienen la capacidad de incurrir en déficit en el punto bajo del ciclo o, dicho de otra forma, si el crédito del gobierno se deteriora hasta el punto en que su deuda deja de considerarse un activo seguro. Indudablemente, si el crédito del gobierno se deteriora, y se comporta como crédito privado, el coste de financiación relativo del gobierno se incrementa cuando se necesita financiación.

Esto puede considerarse una pérdida real de soberanía. Impide a los gobiernos nacionales aplicar una política fiscal normal para la estabilización macroeconómica. En este sentido, la adopción de medidas que restablezcan la confianza en el crédito público, por ejemplo normas fiscales más creíbles, permite recuperar la capacidad de los gobiernos para ejercer las funciones que los ciudadanos esperan de ellos.

Lo anterior es particularmente importante en una unión monetaria en la que la carga de la estabilización macroeconómica no puede recaer enteramente sobre los hombros del banco central. Nuestro mandato de política monetaria es mantener la estabilidad de precios a medio plazo en el conjunto de la zona del euro. La política fiscal ha de absorber las turbulencias idiosincráticas o asimétricas a escala nacional.

A diferencia de Estados Unidos, en la zona del euro, puesto que las políticas fiscales están descentralizadas, dicha estabilización se produce íntegramente a escala sub-federal o nacional. No obstante, si las normas y las instituciones fiscales son creíbles, existe un amplio margen para que las políticas nacionales desempeñen este papel.

Mirando al futuro

En conjunto, los cambios que se están produciendo en la zona del euro están haciendo que nuestra unión monetaria se vea fortalecida. En el ámbito nacional, la consolidación presupuestaria y las reformas estructurales están ayudando a la mayoría de los países a lograr una posición exterior más sostenible.

En el ámbito europeo, estamos alcanzando un equilibrio de competencias que, en conjunto, debería traducirse en una estabilización más efectiva.

No obstante, sería aventurado excluir que, con el tiempo, la zona del euro pueda avanzar hacia un nuevo equilibrio. La integración es un proceso dinámico y necesitamos cierta humildad para ver a dónde nos llevará. Si miramos a Estados Unidos, vemos que este país ha reforzado su unión en diversas fases, cada una de las cuales ha conducido a la siguiente con el paso del tiempo. Por ejemplo, a la creación de la Reserva Federal en 1913 le siguió veinte años más tarde la creación de la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (FDIC), un pilar clave de la unión bancaria estadounidense. El presupuesto federal también evolucionó significativamente en este momento.

En Europa estamos atravesando actualmente un proceso en cierta manera análogo. No en el sentido de que el destino sea el mismo, esto no lo sabemos. Lo que es análogo es el principio que lo inspira. Al igual que Estados Unidos, tenemos una orientación pragmática y animada por el deseo de eficacia de las políticas y de desempeñar las funciones que los ciudadanos esperan del gobierno. En consecuencia, extraemos las conclusiones en el momento en que son relevantes.

En los días oscuros de la crisis, muchos analistas de este lado del Atlántico han mirado a la zona del euro y se han mostrado convencidos de su colapso. Se equivocaron en su perspectiva macro a medio plazo. En la zona del euro se han creado desde 1999 seiscientos mil puestos de trabajo más que en Estados Unidos. Y aunque durante la crisis la tasa de desempleo de la zona del euro ha crecido más que en Estados Unidos, la tasa de empleo de este país ha bajado más que la de la zona del euro, lo que dificulta la comparación de las cifras.

Pero también se equivocaron en algo más fundamental. Habían subestimado la fuerza del compromiso de los europeos con el euro. Confundieron el euro con un régimen de tipo de cambio fijo, cuando en realidad es una moneda única irreversible. Y es irreversible porque nació del compromiso de las naciones europeas con una mayor integración, un compromiso que, como el comité de los premios Nobel reconoció el año pasado, hunde sus raíces en nuestro deseo de paz, de seguridad y de trascender las diferencias nacionales.



[1]Existe abundante literatura sobre el desarrollo del mercado y la protección de los derechos de propiedad y el imperio de la ley. Por ejemplo, en un entorno en el que los derechos de propiedad están bien definidos y son objeto de protección, la actividad empresarial se centra en la innovación en lugar de en expulsar competidores. Una referencia anterior es W. J. Baumol (1990): «Entrepreneurship: Productive, unproductive, and destructive», Journal of Political Economy, 98, 5, pp. 893-921.

[2]R. Nurkse (1944). «International Currency Experience». Ginebra: Liga de Naciones.

[3]R. Mundell, «Optimum Currency Areas», Columbia University (versión ampliada del discurso pronunciado en la Universidad de Tel Aviv, 5 de diciembre de 1997).

[4]Véase, entre otros, P. Lane (2006): «The real effects of EMU», CEPR Discussion Paper No. 5536. El artículo señala que «aunque la UEM ha contribuido indudablemente a la integración económica, los vínculos económicos con el resto del mundo también han aumentado con fuerza, de modo que la importancia relativa del comercio dentro de la UEM no ha aumentado drásticamente».

[5]En el Informe Delors se afirma que hasta cierto punto las fuerzas del mercado pueden ejercer una influencia disciplinaria. Sin embargo, la presión ejercida por las fuerzas del mercado podría ser o bien demasiado lenta y débil, o bien excesivamente brusca y distorsionadora. Bayoumi et al. (1995) presentan, no obstante, evidencia a favor de la disciplina de mercado con datos de Estados Unidos: véase T. Bayoumi, M. Goldstein y G. Woglom (1995): «Do credit markets discipline sovereign borrowers? Evidence from U.S. States», Journal of Money, Credit and Banking, 27, 4, pp. 1046-1059.

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