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L’Europe en quête d’une « Union plus parfaite »

Conférence Malcolm Wiener donnée par M. Mario Draghi, président de la BCE,
à la Harvard Kennedy School,
Cambridge, le 9 octobre 2013

Introduction

Mesdames et Messieurs,

Je suis honoré d’avoir été invité à donner cette année la conférence Malcolm Wiener sur l’économie politique internationale. C’est toujours un plaisir pour moi de revenir aux États-Unis, en particulier ici à Cambridge, où j’ai effectué mon doctorat dans les années 1970.

Les États-Unis ont souvent été décrits comme une jeune nation mais l’histoire de l’institution que j’ai l’honneur de présider est encore plus récente. C’est au début de l’année 1999, voici près de quinze ans, que la Banque centrale européenne (BCE) et la monnaie unique ont vu le jour. Aujourd’hui, je souhaiterais vous donner un aperçu des circonstances qui ont entouré ces débuts et de l’environnement difficile auquel nous faisons face quinze ans plus tard.

Vous le savez, l’Europe est actuellement engagée dans un processus de réformes de grande envergure.

Bon nombre de ces réformes sont conduites au sein des États membres de l’Union européenne afin de renforcer la soutenabilité de leurs finances publiques et de rendre leurs économies plus compétitives, tout en consolidant les bilans de leurs banques domestiques.

Mais une série importante de réformes est également en voie au niveau européen, l’équivalent du niveau fédéral aux États-Unis. De nouvelles règles et institutions qui changeront les liens entre l’Union et les États membres sont en cours de création.

C’est sur ce processus et ses implications que je souhaite porter un éclairage aujourd’hui.

Une « union sans cesse plus étroite », telle que prévue dans le préambule du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne est l’un des objectifs fixés à l’Union européenne. Certains frémissent à cette idée, car elle donne à croire qu’un mouvement inexorable vers un futur super-État est en cours. Beaucoup d’Européens aux histoires et cultures nationales différentes ne se sentent pas prêts pour cela.

Il est donc important de comprendre qu’une « union sans cesse plus étroite » ne constitue pas une formulation adéquate définissant le programme auquel l’Europe est confrontée aujourd’hui. À mes yeux, l’établissement d’une « union plus parfaite », au sens du texte de la Constitution des États-Unis, reflète mieux le but poursuivi.

J’entends par là que nous « perfectionnons » quelque chose qui a déjà commencé, l’Union économique et monétaire lancée en 1999. Les responsables politiques font face aujourd’hui aux conséquences de la décision de créer un véritable marché unique s’appuyant sur une monnaie unique.

J’aimerais décrire plusieurs de ces conséquences en explorant deux thèmes principaux.

Dans un premier temps, je m’attacherai à démontrer qu’un marché unique a nécessairement des implications politiques et que partager la souveraineté entre souveraineté individuelle et souveraineté nationale peut être le meilleur moyen de la préserver.

Dans un deuxième temps, j’expliquerai comment les concepts d’union bancaire et de dispositif budgétaire renforcé sont favorables au marché unique et à la monnaie unique.

Les implications politiques d’un marché unique

Pour comprendre l’Union européenne et la zone euro, il est essentiel de saisir la nuance entre zone de libre-échange et véritable marché unique.

Une zone de libre-échange est un accord partiel et réversible, à l’inverse du marché unique, qui y est synonyme d’union universelle et permanente. Cette distinction a des implications fondamentales.

Un marché unique étant universel et permanent, les gouvernements et les parlements renoncent par principe et par traité au droit de réinstaurer des contrôles aux frontières. Aussi, contrairement à ce qui est le cas dans une zone de libre-échange, ils ne peuvent agir seuls pour protéger leur population contre une concurrence étrangère déloyale ou illégale.

Quoi qu’il en soit, pour qu’un marché fonctionne, il est crucial que de tels fondements existent au niveau politique. Un marché libre est inconcevable sans éléments de droit aussi fondamentaux que la protection des droits de propriété et l’exécution des contrats [1].

En conséquence, si une zone de libre-échange peut être gérée via une coopération intergouvernementale, un marché unique requiert, quant à lui, une organisation supranationale. Une autorité judiciaire ayant le pouvoir de faire appliquer le droit de la concurrence au niveau du marché est indispensable. En Europe, cette autorité est dévolue à la Commission européenne et à la Cour européenne de justice.

Qui dit autorité judiciaire dit aussi pouvoir législatif, pour élaborer les lois que la première est chargée d’appliquer. En Europe, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen jouent conjointement ce rôle.

Dès lors, il faut également une autorité qui exerce le pouvoir exécutif, chargé de mettre en œuvre leurs décisions. Là aussi, au niveau européen, le pouvoir exécutif revient à la Commission européenne.

Voilà donc ce que j’entends quand j’affirme que le marché unique a nécessairement des implications politiques. En effet, il est bien connu que la brève clause de commerce de la Constitution des États-Unis, qui confère au Congrès le « pouvoir de réglementer le commerce […] entre les États », constitue la base d’un vaste corpus de législation fédérale en matière économique.

Le partage de la souveraineté au sein d’un marché unique

La question la plus difficile en Europe est de savoir quel degré de pouvoirs transférer au niveau supranational dans le cadre d’un marché unique, autrement dit dans quelle mesure partager la souveraineté. De mon point de vue, il convient d’examiner plus attentivement ce que l’on entend par souveraineté pour trouver des éléments de réponse.

Une approche consiste à considérer cette question sous l’angle normatif, comme cela a été préconisé par le passé par les absolutistes tels que Jean Bodin, au 16e siècle. Dans ce cas, la souveraineté est définie par rapport aux droits : le droit de déclarer la guerre et de négocier les conditions de paix, de lever des impôts, de frapper monnaie et de juger en dernier ressort.

Il existe aussi une approche positive de la question. Ici, la souveraineté a trait à la capacité d’assurer en pratique les services essentiels que la population attend d’un gouvernement. Un souverain incapable d’accomplir efficacement son mandat n’aurait de souverain que le nom.

Cette approche s’inscrit davantage dans la veine des écrits des philosophes politiques qui ont le plus influencé nos démocraties modernes. Dans son second Traité du gouvernement civil, John Locke affirme que le pouvoir souverain n’existe qu’en tant que pouvoir fiduciaire agissant à certaines fins. C’est la capacité de parvenir à ces fins qui définit et légitime la souveraineté.

Le même argument est avancé par James Madison, dans le 45e article du Fédéraliste, où il indique qu’« une forme de gouvernement n’a de valeur que celle de s’adapter à la poursuite de [l’intérêt public] ».

Je considère cette approche positive comme étant essentiellement la manière de comprendre la souveraineté. Je pense d’ailleurs qu’elle doit servir de principe directeur pour décider du niveau national ou européen des pouvoirs. Nous devons penser en termes d’efficacité et non pas nous appuyer sur des principes abstraits éventuellement vides de sens pour le monde d’aujourd’hui.

Une telle approche nous éloigne d’une vision de jeu à somme nulle de la souveraineté en tant que pouvoir, où un organe perd sa souveraineté au profit d’un autre. Au contraire, placer les besoins des citoyens au centre de l’échiquier nous permet de comprendre la souveraineté en termes de résultats, ce qui peut aboutir à une somme positive.

Cette façon de penser est en fait déjà inscrite dans le traité sur l’Union européenne sous la forme du principe de subsidiarité. Ce principe veut que les pouvoirs ne puissent être transférés au niveau de l’Union que si l’action y est plus efficace qu’à un niveau de gouvernement inférieur. Autrement dit, il place clairement l’accent sur l’efficacité de la politique.

Selon moi, cet accent pragmatique mis sur l’efficacité politique doit être le moteur d’une plus grande intégration.

D’un marché unique à une monnaie unique

L’efficacité politique a en effet été l’un des principaux arguments en faveur de l’union monétaire, notamment en vue de maximiser les bénéfices potentiels du marché unique créé entre les États membres.

Une première raison justifiant la mise en place d’une monnaie unique était le caractère souhaitable d’un moyen de paiement et d’une unité de compte uniques à l’intérieur du marché unique. Une monnaie unique n’est pas indispensable pour les échanges commerciaux, mais est bénéfique à travers l’élimination des coûts de conversion et une transparence accrue des prix.

Un second argument avait trait aux conditions d’une saine concurrence dans un marché unique. Dans un système de taux de change flottants, les différents gouvernements peuvent être tentés d’utiliser leur monnaie comme instrument de politiques du « chacun pour soi », entraînant des distorsions de concurrence. Une économie augmentant sa productivité et sa compétitivité peut être privée des bénéfices qui devraient découler de la hausse de ses parts de marché en raison de la dépréciation des monnaies des pays concurrents.

De fait, l’instabilité des cours de change dans la période post-Bretton Woods a justifié les thèses d’économistes tels que Ragnar Nurske qui, dans une étude faisant autorité que lui avait commandée la Société des Nations et qui fut publiée en 1944, signalait les risques de pertes économiques liées à la volatilité des monnaies [2].

Je rappelle également que le prix Nobel d’économie Robert Mundell développa sa théorie des zones monétaires optimales autour d’une critique des taux de change flexibles dans un marché unique et non en faveur d’un tel système. Il ne comprenait pas pourquoi des pays en voie de former un marché commun devraient s’encombrer d’un obstacle supplémentaire aux échanges sous la forme d’incertitudes à propos des cours de change [3].

En fait, la volonté de limiter la volatilité des taux de change dans l’Union européenne a été formulée très rapidement après l’effondrement du système de Bretton Woods, au début des années 1970. Cet objectif s’est reflété dans des régimes de change fixe successifs, comme le Système monétaire européen puis le mécanisme de change européen.

Il en va de même du traité, qui exige que chaque État membre traite sa politique de change comme un problème d’intérêt commun.

La liberté des échanges commerciaux et des mouvements de capitaux ne pouvait à l’évidence pas être sacrifiée dans un véritable marché unique. De plus, les Européens considéraient les taux de change fixes comme un élément important d’une saine concurrence. Il convenait donc d’abandonner la souveraineté nationale sur les politiques monétaires. De ce point de vue, la monnaie unique permettait de maximiser les bénéfices du marché unique. Les données empiriques laissent à penser que la monnaie unique a effectivement renforcé les échanges commerciaux, même si le phénomène n’a peut-être pas eu l’ampleur estimée dans un premier temps [4].

Je veux souligner également que, pour certains pays participants, l’adoption de la monnaie unique n’a pas seulement permis d’accroître l’efficacité politique, elle a également - paradoxalement - renforcé leur influence propre.

À l’instar de l’Autriche avant 1999 ou de la Lettonie aujourd’hui, de nombreux États membres ont choisi de conduire une politique de change fixe ou de mettre en place un régime de caisse d’émission vis-à-vis de leur grand voisin, l’Allemagne autrefois, la zone euro à présent. Ces pays importaient donc de facto une politique monétaire qui leur échappait complètement à leur contrôle. Désormais, en tant que pays participant à la zone euro, ils participent à la définition de cette politique. Lorsque la Lettonie aura adopté l’euro, à compter du 1er janvier 2014, mon collègue le gouverneur de la Banque de Lettonie participera pleinement à la formulation de la politique monétaire de la BCE. On ne peut pas en dire autant des pays, dont certains sont nettement plus grands, qui ancrent leur monnaie au dollar des États-Unis.

D’une monnaie unique à une union bancaire

Les implications de la décision de créer un véritable marché unique vont au-delà de la mise en place de la monnaie unique. La monnaie unique elle-même est porteuse d’évolutions, dont la plus pressante est l’union bancaire.

L’instauration d’une union bancaire a été décidée par les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union européenne et s’effectue en plusieurs étapes, la première étant le mécanisme de surveillance unique. Cette mission, récemment approuvée par le Parlement européen, a été confiée à la BCE. Nous pensons par ailleurs qu’un mécanisme de résolution unique entrera en vigueur d’ici au début 2015.

Pour comprendre pourquoi l’union bancaire résulte de l’union monétaire, il convient de rappeler que seule une petite partie de la monnaie est de la monnaie « extérieure », à savoir un engagement de la banque centrale. L’essentiel de la monnaie circulant dans l’économie est de la monnaie « intérieure », c’est-à-dire un engagement d’une banque commerciale.

Le caractère véritablement unique de la monnaie dans une union monétaire dépend d’une totale substituabilité entre ses différentes formes. Cela signifie qu’un euro dans une banque de tout pays de la zone euro doit être entièrement substituable à un euro dans toute autre banque de la zone euro. La seule façon d’y parvenir est de supprimer les différences, à l’intérieur du système bancaire, qui sont sources de fragmentation selon les frontières nationales, la principale différence résidant dans les modes de supervision et, le cas échéant, de résolution des banques par les autorités nationales.

Le déplacement de ces fonctions vers l’échelon européen vise donc à assurer que la monnaie unique se double d’un système bancaire unique. Une telle évolution est conforme à la définition positive de la souveraineté à laquelle je faisais référence il y a un instant, à savoir que les citoyens peuvent avoir davantage confiance en la monnaie dans une véritable union bancaire qu’à travers une variété de dispositifs nationaux.

On observe en outre un important effet de retour positif en la matière. Si un enchaînement logique justifie le passage du marché unique à la monnaie unique, puis de la monnaie unique à l’union bancaire, cette dernière justifie elle-même le marché unique. En présence d’un système bancaire fragmenté, tant l’unicité de la monnaie que les conditions de la concurrence sont menacées. La raison en est une dispersion des taux des prêts bancaires entre les différents pays, comme nous l’avons constaté ces dernières années.

Je veux le dire clairement : rien ne justifie, en soi, qu’une entreprise espagnole puisse emprunter à un taux identique à celui appliqué à une entreprise hollandaise. Les différences d’environnement des deux entreprises peuvent raisonnablement influer sur leur risque de crédit et donc sur le taux auquel elles se financent.

Mais, dans un marché unique, une entreprise espagnole devrait pouvoir obtenir d’une banque espagnole le même taux qu’elle obtiendrait auprès d’une banque néerlandaise. Si tel n’est pas le cas, si la prime de risque payée par le client d’une banque dans un pays n’est pas idiosyncratique mais systémique, alors le marché des capitaux n’est plus véritablement unique. La situation géographique joue un rôle dans ce cas, précisément ce que l’union bancaire tente de remettre en cause.

Une telle union bancaire est encore plus importante en Europe qu’aux États-Unis car, en Europe, plus de deux tiers du financement externe des entreprises prend la forme de prêts bancaires. Cette proportion est même plus grande pour les petites et moyennes entreprises. Aux États-Unis, en revanche, la part des banques dans le financement externe des entreprises est de un tiers, voire moins. Une union bancaire est donc cruciale également pour l’économie réelle de la zone euro.

On peut toutefois se poser cette question : si cette union bancaire est essentielle à ce point, pourquoi ne s’en est-on aperçu que ces dernières années ?

La principale explication est la non-reconnaissance, auparavant, du potentiel de fragmentation financière dans la zone euro. Les responsables et les observateurs n’ont pas pris toute la mesure des répercussions éventuelles pour le système bancaire des divergences dans les fondamentaux économiques entre les pays. Cela vaut particulièrement pour les dettes souveraines et les interactions réciproques entre la crise de la dette souveraine et la crise bancaire.

Une union bancaire peut à coup sûr jouer un rôle majeur dans la rupture du cercle vicieux à l’œuvre en Europe entre les banques et leurs souverains. Mais il appartient également aux gouvernements de veiller à ce que les dettes souveraines exercent la fonction qui doit être la leur dans le système financier, à savoir celle d’un actif sûr, sans risque. J’en viens donc brièvement aux politiques budgétaires.

Les implications pour les politiques budgétaires

Nous accueillons favorablement les progrès substantiels réalisés par les gouvernements de la zone euro dans l’assainissement de leurs budgets, ce qui s’est traduit par la diminution du risque souverain dans le système financier. Le déficit budgétaire moyen de la zone euro est revenu de 3,5 % du PIB en 2009 à quelque 0,5 % en 2012. Par comparaison, il était encore d’environ 6 % aux États-Unis en 2012.

Cela étant dit, il importe de faire preuve de constance. Nous nous souvenons tous de ce qui s’est passé pendant les dix premières années de l’euro. Les règles budgétaires définies dans le traité de Maastricht n’étaient pas assez contraignantes et la discipline de marché n’a pas davantage produit de résultats tangibles [5].

La BCE a longtemps plaidé en faveur de règles plus efficaces dans le domaine budgétaire. Nous sommes persuadés que de telles règles sont vitales pour la stabilité à long terme de la monnaie unique. Je vois donc un encouragement dans les décisions des responsables politiques européens de renforcer nettement les règles budgétaires communes.

Au titre des mesures prises, une nouvelle procédure s’applique aux pays ne se conformant pas aux recommandations de la Commission européenne. Ainsi la Commission est-elle habilitée à examiner les budgets nationaux avant qu’ils ne soient présentés devant les parlements nationaux, une compétence dont ne dispose pas le gouvernement fédéral américain vis-à-vis des différents États. L’introduction dans les différentes constitutions nationales, ou dans les textes équivalents, de règles d’équilibre budgétaire est également prévue. Nous espérons désormais que ce nouveau régime sera mis en œuvre de façon exhaustive et dans la transparence.

Ces adaptations s’assimilent d’une certaine manière à des transferts de compétences vers le niveau européen. Comme pour l’union bancaire, je n’y vois cependant pas une perte de souveraineté. Au contraire, le renforcement du pilier budgétaire accroît, à mon sens, la crédibilité des politiques budgétaires et permet de restaurer l’efficacité de l’action publique : pour l’Union européenne dans son ensemble, dans la mesure où les pays pâtissent moins des retombées des difficultés budgétaires dans un marché financier intégré ; et pour chacun des États membres.

Cette fonction de stabilisation budgétaire à travers les stabilisateurs automatiques est entravée si les gouvernements ne peuvent autoriser un déficit au point bas du cycle ou, pour le dire autrement, si le crédit du gouvernement se détériore au point que sa dette n’est plus considérée comme un actif sûr. En effet, si le crédit du gouvernement est affecté et évolue en ligne avec le crédit privé, alors le coût de financement relatif des pouvoirs publics augmente au moment même où il doit emprunter.

Il s’agit là d’une véritable perte de souveraineté, qui empêche les gouvernements nationaux de recourir aux instruments habituels de politique budgétaire pour stabiliser l’environnement macroéconomique. De ce point de vue, les mesures visant à restaurer la confiance dans le crédit public, comme la mise en place de règles budgétaires plus crédibles, sont de nature à rétablir la capacité des gouvernements à exercer les fonctions que les citoyens veulent les voir assumer.

Cette dimension est particulièrement importante dans une union monétaire où le poids de la stabilisation macroéconomique ne peut reposer entièrement sur les épaules de la banque centrale. Notre mandat de politique monétaire est d’assurer la stabilité des prix à moyen terme dans la zone euro dans son ensemble. Les politiques budgétaires doivent absorber les chocs spécifiques ou asymétriques au niveau national.

Et, contrairement aux États-Unis puisque les politiques budgétaires ne sont pas centralisées, cette stabilisation est totalement du ressort de l’échelon sous-fédéral (ou national) dans la zone euro. Cependant, en présence de règles et d’institutions budgétaires crédibles, les politiques nationales sont largement en mesure de remplir ce rôle.

Regard vers l’avenir

Dans l’ensemble, les changements qui s’opèrent dans la zone euro rendent notre union monétaire plus robuste. Au niveau national, grâce à l’assainissement budgétaire et aux réformes structurelles, la plupart des pays renforcent la soutenabilité de leur position extérieure.

Au niveau européen, nous nous approchons d’une répartition des compétences qui devrait, globalement, être le gage d’une efficacité accrue en termes de stabilisation.

Il serait toutefois malvenu d’exclure la possibilité que la zone euro doive, à l’avenir, trouver un nouvel équilibre. L’intégration est un processus dynamique qui nous impose une certaine humilité, car le point d’arrivée reste toujours entouré d’incertitudes. Les États-Unis ont renforcé leur union en différentes étapes, chacune d’entre elles engendrant la suivante. La création du Système fédéral de réserve en 1913, par exemple, a été suivie vingt ans plus tard par la mise en place du FDIC ( Federal Deposit Insurance Corporation, Commission fédérale d’assurance des dépôts bancaires), pilier essentiel de l’union bancaire américaine. Le budget fédéral s’est aussi fortement développé à cette époque.

Nous suivons en quelque sorte aujourd’hui, en Europe, un processus analogue. L’analogie ne réside pas dans le but à atteindre, que nous ne connaissons pas. Elle se situe en revanche dans le principe directeur. Comme aux États-Unis, notre orientation est pragmatique, tournée vers l’efficacité politique et la fourniture des services que nos concitoyens attendent de leurs gouvernements. Nous tirons ensuite les conclusions politiques au moment où elles s’imposent.

Dans les jours sombres de la crise, de nombreux commentateurs, de ce côté de l’Atlantique, étaient convaincus que la zone euro ne résisterait pas. Ils se sont trompés dans leur perception macroéconomique à moyen terme. La zone euro a créé 600 000 emplois de plus que les États-Unis depuis 1999. Et, si le taux de chômage a progressé davantage dans la zone euro qu’aux États-Unis pendant la crise, le taux d’emploi a baissé plus nettement aux États-Unis, ce qui rend difficile une comparaison des chiffres.

Mais ils ont commis une erreur plus fondamentale encore en sous-estimant l’ampleur de l’engagement des Européens en faveur de l’euro. Ils ont considéré, à tort, que l’euro était un simple régime de change fixe, alors qu’il s’agit d’une monnaie unique irréversible. Irréversible, car elle est née de l’engagement des nations européennes vers plus d’intégration, un engagement qui, comme l’a souligné le comité Nobel l’année dernière, puise ses racines dans la volonté de paix, de sécurité et de dépassement des différences nationales.



[1]Il existe une littérature abondante sur l’évolution du marché et la protection des droits de propriété et de la règle de droit. Par exemple, dans un environnement où les droits de propriété sont bien définis et protégés, l’activité des entreprises est axée sur l’innovation et non sur la prédation des concurrents. À ce titre, l’une des premières références est W. J. Baumol (1990) : «  Entrepreneurship: Productive, unproductive, and destructive », Journal of Political Economy, 98, 5, p. 893-921

[2]R. Nurkse (1944), L’expérience monétaire internationale, Genève, Société des Nations.

[3]R. Mundell, Les zones monétaires optimales, Université de Columbia (version étendue d’une intervention à l’Université de Tel Aviv, 5 décembre 1997).

[4]Voir notamment P. Lane (2006), The real effects of EMU, Discussion Paper n° 5536 du CEPR. Selon ce document, l’UEM a en effet contribué au renforcement de l’intégration économique, même si les liens économiques avec le reste du monde se sont fortement accrus également, de telle sorte que le poids relatif des échanges intra-UEM n’a pas beaucoup progressé.

[5]Citation du rapport Delors : « Dans une certaine mesure, les forces du marché peuvent exercer un effet de discipline. […] Les contraintes imposées par les forces du marché pourraient toutefois être trop lentes et trop faibles ou au contraire trop soudaines et trop perturbatrices. ». Bayoumi et al. (1995) apportent, au contraire, certains éléments à l’appui de la discipline de marché sur la base de données américaines ; voir T. Bayoumi, M. Goldstein et G. Woglom (1995), Do credit markets discipline sovereign borrowers? Evidence from U.S. States, Journal of Money, Credit and Banking, 27, 4, p. 1046-1059.

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