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Il governo economico nell'Unione Europea: armonizzazione o competizione?

Lorenzo Bini Smaghi, Membro del Comitato esecutivo della BCEIntervento al convegno "La Banca Centrale Europea: un nuovo attore sulla scena internazionale"Milano, 24 gennaio 2008

Introduzione [1]

E’ un piacere intervenire a questo convegno, che ci dà l’opportunità di fare il punto – a circa 10 anni dall’avvio dell’Unione Economica e Monetaria - sull’assetto istituzionale che caratterizza il governo dell’economia europea.

Il libro di Chiara Zilioli e Martin Selmayr, che esamina la dottrina giuridica sottostante alla Banca Centrale Europea, è un ottimo punto di partenza. Ci si può interrogare, 10 anni dopo, se tale dottrina sia ancora fondata.

Vorrei concentrarmi in particolare su un punto di particolare interesse, anche alla luce degli eventi recenti. Il nuovo Trattato di Lisbona, che è stato firmato dai Capi di Stato e dai Ministri degli Esteri dei 27 paesi lo scorso dicembre, non apporta innovazioni sostanziali alla struttura di governo dell’economia europea. Rimane in piedi la contrapposizione tra un sistema monetario pienamente integrato, con una politica monetaria unica decisa dalla Banca Centrale Europea, e un mercato finanziario che è integrato solo in parte, poiché le politiche di regolamentazione e di vigilanza sono messe in atto a livello nazionale. Questa problematica, alquanto complessa, è stata già esaminata da vari commentatori, accademici e istituzionali. [2] Ci si può chiedere se il crescente processo di integrazione dei mercati e le turbolenze registrate in questi ultimi mesi abbiano apportato elementi nuovi di valutazione, che possano richiedere modifiche nell’assetto istituzionale necessario per assicurare un efficace governo dei mercati.

Cercherò di affrontare queste problematiche principalmente dal punto di vista economico, lasciando agli esperti legali il compito di dare una visione giuridico-istituzionale.

1. Il nuovo Trattato: innovazioni e continuità

Non mi soffermerò sui dibattiti e sulle difficoltà incontrate nel processo di revisione del Trattato, durato circa 7 anni, dalle conclusioni del Consiglio Europeo di Nizza a fine 2000, alla Convenzione Europea che produsse la sua bozza nel 2004, ai referendum negativi in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005 fino alla firma del Trattato di Lisbona nel dicembre dello scorso anno. Vorrei solo ricordare che nonostante le discussioni che si sono svolte in varie sedi, in parallelo al dibattito istituzionale, e le posizioni prese da accademici, commentatori, esponenti politici, tutti i documenti ufficiali predisposti in questi anni, dalla Convenzione al Trattato di Lisbona, hanno sempre chiaramente ribadito la volontà politica di dotare la BCE e le Banche centrali nazionali di una forte indipendenza. Il Trattato di Lisbona rafforza la posizione della BCE in vari modi: i) viene stabilito il principio secondo cui la BCE è indipendente nell’esercizio dei suoi poteri; ii) vi è un riferimento esplicito all’indipendenza finanziaria della BCE; iii) viene confermato il primato dell’obiettivo della stabilità dei prezzi per l’Eurosistema, che viene inserito tra gli obiettivi dell’Unione, insieme al (nuovo) obiettivo di una “unione economica e monetaria la cui moneta é l’euro”; infine iv) alla BCE viene riconosciuto lo status di Istituzione dell’Unione, alla pari con il Consiglio, la Commissione e il Parlamento, anche se con uno status giuridico proprio.

A volte può sembrare che le Banche centrali siano ossessionate dalla questione dell’indipendenza che, essendo stabilita nel Trattato, dovrebbe sembrare oramai acquisita. Eppure è sorprendente quanto spesso ancora, 10 anni dopo l’avvio dell’Unione monetaria, vengano proposte norme a livello nazionale che minano in qualche modo l’indipendenza delle banche centrali, in particolare dal punto di vista dell’indipendenza funzionale, istituzionale, personale e finanziaria. [3]

Cito due esempi recentissimi, che riguardano due paesi - l’Italia e la Germania - nei quali sono state avanzate proposte di legge che rischiano di essere in contraddizione con il principio di indipendenza stabilito nel Trattato.

In Italia, la legge Finanziaria per il 2008, approvata dal Parlamento lo scorso 24 dicembre, prevede una norma di riforma della Banca d’Italia che mira a rivederne “in via generale i modi di finanziamento, i controlli sulla spesa, nonché le retribuzioni e gli emolumenti”. Queste disposizioni non tengono conto delle peculiarità (funzionali, istituzionali, normative) della Banca d’Italia, in particolare in quanto membro dell’Eurosistema, e rischiano dunque di essere in contrasto con il principio di indipendenza.

In Germania, la proposta di legge che modifica la normativa dei dipendenti pubblici, che si applicherebbe anche alla Bundesbank, comporta norme che rischiano di inficiare l’indipendenza funzionale della Banca centrale tedesca, privandola della capacità di gestire in modo autonomo i rapporti legali e professionali dei propri dipendenti.

La BCE finalizzerà la sua su queste due norme nei prossimi giorni.

Un altro aspetto che non è stato modificato nel Trattato di Lisbona riguarda il governo dell’economia europea. Nonostante i dibattiti svolti in questi anni e le richieste provenienti da più parti, le politiche economiche rimangono sostanzialmente una competenza nazionale. Vi sono, é vero, alcune novità nella governance economica dell’area dell’euro. Innanzitutto, é stato rafforzato il ruolo della Commissione e quello dei paesi dell’area dell’euro, in due modi. Primo, è prevista la possibilità che i paesi dell’area dell’euro adottino norme che rafforzano il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio e che definiscono orientamenti specifici in materia di politica economica. Inoltre, sta ai paesi dell’area dell’euro adottare la raccomandazione riguardo alla possibilità di un’altro stato membro di adottare l’euro (finora questo potere spettava al Consiglio comprendente tutti i paesi, non solo quelli dell’area dell’euro). Inoltre, il riconoscimento dell’Eurogruppo come gruppo informale, e l’estensione del mandato del suo presidente a due anni e mezzo, rinforzano la governance dell’euro.

Non è comunque emersa una volontà politica di raggiungere un maggior grado di armonizzazione, o di coordinamento rafforzato delle politiche economiche, anche se sono stati introdotti alcuni miglioramenti alle procedure per la cooperazione rafforzata. In sintesi, per volontà anche di quegli stessi governi che talvolta avevano chiesto di realizzare un vero e proprio “governo europeo” dell’economia, la politica economica (ad eccezione di quella monetaria) è rimasta una competenza nazionale o, al massimo, una competenza concorrente con gli Stati membri.

Nel Trattato di Lisbona il principio di sussidiarietà viene riconosciuto come principio fondante dell’Unione, anche se gli fa da contrappeso il principio di superiorità della legislazione europea rispetto a quella nazionale. Il principio di sussidiarietà invita, in sostanza, a considerare una situazione di autonomia normativa e regolamentare a livello nazionale come “normale”. È consentito un maggior coordinamento, fino alla completa armonizzazione, solo se questo porta a risultati migliori. L’onere della prova grava dal lato dell’armonizzazione e della centralizzazione.

2. La regolamentazione e supervisione finanziaria

Il sistema europeo di vigilanza e di regolamentazione finanziaria in Europa è caratterizzato da un mix di armonizzazione e di autonomia - e in qualche misura anche di competizione - regolamentare. Non c’è una competenza comunitaria esclusiva. Gli strumenti legislativi tipicamente usati in questa materia assumono la forma di Direttive, piuttosto che di Regolamenti. Questo lascia uno spazio di manovra talvolta notevole alle autorità nazionali per la trasposizione delle Direttive stesse nella normativa nazionale.

Il sistema di cooperazione e di coordinamento tra le autorità nazionali si basa su uno schema istituzionale strutturato in quattro livelli, il cosiddetto “sistema Lamfalussy”. Esso prevede, in estrema sintesi:

  1. alcuni principi-base di legislazione comunitaria detto di “primo livello”;

  2. una serie di misure legislative di implementazione emanate dalla Commissione europea, dette di “secondo livello”;

  3. un sistema di comitati attraverso i quali avviene la cooperazione tra le autorità nazionali per l’applicazione delle norme e la convergenza delle prassi di vigilanza (“terzo livello”); e

  4. infine, al “quarto livello”, la Commissione ha il compito di monitorare l’applicazione della legislazione europea, con la collaborazione delle autorità nazionali e del settore privato.

Sebbene questo sistema abbia prodotto alcuni frutti nel corso di questi anni, ci si può chiedere se l’evoluzione dei mercati finanziari non richieda un sostanziale salto di qualità nell’assetto regolamentare europeo. Ci sono almeno 4 argomenti a favore di questa tesi.

Innanzitutto, non c’è dubbio che i sistemi bancari e finanziari dei vari paesi siano ancora eterogenei tra loro. Tuttavia, le recenti turbolenze di mercato hanno messo in luce la vulnerabilità dei vari sistemi nazionali a shock che originano altrove, sottolineando come ormai l’attività bancaria e finanziaria non conosca confini.

Secondo, fino a pochi anni fa l’attività finanziaria transfrontaliera era alquanto limitata, soprattutto per quanto riguarda i servizi bancari al dettaglio. Gli effetti distorsivi delle diverse regolamentazioni nazionali non sembravano eccessivamente pronunciati. Recentemente, il processo di integrazione finanziaria all’interno dell’Europa, e in particolare all’interno dell’area euro, ha registrato un’accelerazione significativa. Abbiamo assistito ad un gran numero di operazioni di fusione e acquisizione transfrontaliere ed esiste oggi in Europa un gruppo di grandi banche attive in diversi paesi dell’Unione. [4] Inoltre, le turbolenze recenti hanno mostrato come, in un sistema monetario integrato, come quello dell’euro, il mercato monetario può costituire un catena di trasmissione degli shock finanziari originati altrove. Non c’è più bisogno di avere una struttura transfrontaliera per essere contagiato da uno shock esterno. [5]

Terzo, sebbene non vi sia in linea di principio un modello ottimale di regolamentazione finanziaria, le recenti turbolenze hanno messo in evidenza le debolezze strutturali di alcuni sistemi di vigilanza. In particolare, è emersa l’esigenza di assicurare che le banche central, responsabili per l’erogazione della liquidità sui mercati, soprattutto in caso di emergenza, abbiano a disposizione tutte le informazioni necessarie per valutare la solidità patrimoniale e di bilancio delle proprie controparti. La BCE aveva evidenziato da tempo questo aspetto. [6]

Infine, le autorità di vigilanza appaiono meno difese delle banche centrali dalle pressioni esterne, mirate a ridurne l’autonomia decisionale. Il concetto di indipendenza, che è stato sviluppato per la politica monetaria, non è peraltro facilmente estendibile, per via meramente normativa, alle autorità di vigilanza. Questo si applica peraltro anche al problema della rendicontazione (“Accountability”). [7] In un mercato finanziario in cui vi è spazio per un certo grado di concorrenza regolamentare e in cui le autorità di vigilanza hanno un mandato e un sistema di rendicontazione prevalentemente nazionali, possono esservi incentivi a sfruttare i margini di manovra che la normativa europea lascia a fini protezionistici. Possono esservi altresì disincentivi ad un adeguato scambio di informazioni, necessario per garantire la stabilità del mercato. Il rischio di danneggiare le istituzioni finanziarie del proprio paese e di esporle ad eventuali acquisizioni può scoraggiare una trasmissione tempestiva delle informazioni alle altre autorità, soprattutto in situazioni di turbolenza finanziaria.

In sintesi, gli sviluppi in atto nei mercati finanziari fanno emergere due tipi di problematiche. Primo, il continuo processo di integrazione aumenta le inefficienze derivanti da normative diverse, o applicate in modo diverso nei vari paesi. Secondo, la possibilità di applicare in modo diverso la normativa riduce gli incentivi per un adeguato processo di coordinamento tra le autorità di vigilanza nazionale nella prevenzione e risoluzione delle crisi.

La via fin qui seguita per far fronte a questi problemi è stata di rafforzare il sistema istituzionale attuale (il sistema Lamfalussy). Ma molto ancora rimane da fare. La BCE ha recentemente pubblicato i suoi suggerimenti per migliorare il sistema attuale, in particolare:

i) il rafforzamento del ruolo del CEBS (comitato di livello 3 che riunisce le autorità di vigilanza bancaria) per migliorare la convergenza e la cooperazione dell’attività di vigilanza. In particolare, si ritiene necessario rafforzare la base legale del CEBS (che allo stato è un network di autorità nazionali) e l’accountability, sia sua che dei suoi membri, in relazione alle attività di cooperazione e convergenza delle prassi di vigilanza.

ii) una maggior convergenza della regolamentazione, mediante una più chiara distinzione tra i principi di livello 1 e le misure di attuazione da parte della Commissione a livello 2 (alle quali dovrebbe essere dato più spazio nella “Capital Requirements Directive”-CRD) e l’eliminazione di quelle norme della citata direttiva che lasciano opzioni e valutazioni discrezionali alle autorità nazionali. [8]

A mio avviso, le ragioni per giustificare differenze di normative, e differenze di applicazioni delle normative europee, sono ogni girono più deboli. È necessario progredire rapidamente verso un sistema di regolamentazione unico, applicato allo stesso modo in tutto il mercato unico europeo. Questo è il desiderio del mercato, delle istituzioni bancarie e finanziarie e dei loro clienti. Questo è anche necessario per eliminare i disincentivi a una più stretta cooperazione tra le autorità di vigilanza nazionale.

3. Due esempi

Vorrei illustrare due esempi di settori dove è necessario progredire rapidamente, anche alla luce delle recenti turbolenze finanziarie: l’assicurazione sui depositi e la gestione del rischio di liquidità.

Le banche sono tipicamente degli intermediari finanziari che hanno da un lato passività liquide e, dall’altro, attività illiquide. La trasformazione della liquidità fa parte della loro raison d’être. È però anche la base della loro vulnerabilità. Dubbi da parte dei creditori, in modo particolare dei depositanti, sulla qualità dell’attivo della banca (che siano o no fondati), possono portare ad un precipitoso ritiro delle passività liquide della banca e quindi ad un suo fallimento ( bank run). Per prevenire questo scenario le autorità hanno previsto requisiti di liquidità (ex ante) e meccanismi di assicurazione sui depositi (ex post). Questi ultimi hanno anche, se non soprattutto, una funzione di protezione dei consumatori.

In Europa vi è tuttora un’ampia diversità negli schemi di assicurazione sui depositi. La Direttiva esistente in materia richiede solo una armonizzazione minima. [9] Tale diversità può complicare la risoluzione delle crisi. Va peraltro notato che non esistono procedure armonizzate da seguire nel caso di crisi bancaria. In alcuni Paesi si applica la legge generale sul fallimento e non vi sono specifiche procedure per il fallimento dell’impresa bancaria in quanto tale; mentre in altri (come nel nostro) vi sono procedure apposite. La Commissione europea sta studiando una revisione della Direttiva sulla riorganizzazione e il fallimento delle aziende di credito. [10]

E’ interessante notare come le difficoltà di finanziamento incontrate dalla banca inglese Northern Rock hanno spinto le autorità di regolamentazione e supervisione finanziaria inglesi (Tesoro, Banca d’Inghilterra e FSA) a rivedere alcuni aspetti fondamentali dell’assetto normativo relativo alla gestione delle crisi bancarie. Com’è stato osservato anche da Mervyn King, Governatore della Banca d’Inghilterra, la crisi di Northern Rock ha messo in evidenza la necessità di riformare il sistema di vigilanza bancaria, per includere (i) un regime speciale di fallimento per le banche, (ii) uno schema di assicurazione dei depositi credibile e con una sufficiente copertura e in grado di effettuare il rimborso ai depositanti in tempi rapidi. Queste considerazioni possono essere utili per una riflessione a livello comunitario.

Un altro esempio dell’impatto della divergenza regolamentare sulla stabilità finanziaria riguarda la normativa sui rischi di liquidità, che non è armonizzata a livello europeo e viene applicata in misura disomogenea all’interno dei gruppi bancari transfrontalieri, proprio nel momento in cui l’attività bancaria, in termini di stabilità e di redditività, dipende sempre più dal flusso di strumenti finanziari liquidi tra i diversi Paesi. La discrepanza normativa impedisce un uso tranfrontaliero efficiente del collaterale. Questo vale in particolare per i crediti cartolarizzati e i prestiti bancari in generale, che non sono coperti dalla specifica Direttiva. [11] Queste frizioni possono ostacolare il buon funzionamento dei mercati monetari e eventuali interventi delle banche centrali per ristabilire condizioni di liquidità appropriate.

È necessario progredire più rapidamente verso una normativa unica a livello europeo, almeno per quel che riguarda questi due settori, dell’assicurazione sui depositi e sulla gestione della liquidità.

Conclusioni

In conclusione, l’assetto istituzionale europeo continua a basarsi su una fondamentale asimmetria, con una politica monetaria unica e sistemi di supervisione e regolamentazione finanziaria decentrati, soggetti ad un coordinamento che è aumentato nel corso del tempo ma che deve essere rafforzato. Se si vuole sfruttare pienamente le economie di scala del Mercato Unico, anche nel settore bancario e finanziario che ne rappresenta la spina dorsale, occorre rafforzare le basi comuni della normativa europea, per assicurare al contempo lo sviluppo e la stabilità del mercato.

Non si possono negare i progressi ottenuti finora in questo campo. Ma non si può nemmeno negare che questi progressi sono ancora insufficienti per soddisfare le esigenze di stabilità e di efficienza del mercato finanziario europeo. L’esperienza mostra che in tempi di relativa stabilità è molto difficile attuare riforme regolamentari e dei sistemi di vigilanza. I cambiamenti istituzionali avvengono spesso dopo turbolenze e crisi finanziarie. Tuttavia, l’esperienza mostra anche che i cambiamenti affrettati, fatti sotto la pressione dell’emergenza, non sempre sono i migliori.

A mio avviso, è possibile e necessario lavorare all’interno dell’attuale sistema per adottare, in tempi ragionevoli, un insieme di regole comuni ( rulebook) a livello europeo, che costituisca un punto di riferimento chiaro per le istituzioni finanziarie per la prestazione dei servizi su base transfrontaliera e che sia applicato in modo uniforme dalle autorità nazionali. Se non si riuscisse a fare progressi sufficienti nell’ambito del sistema attuale, le tendenze in atto sui mercati potrebbero determinare una situazione in cui l’unica alternativa per salvaguardare l’integrazione e la stabilità del mercato sarebbe di rivedere in modo drastico l’assetto istituzionale europeo, nella direzione di una maggior concentrazione dei poteri.

È nell’interesse di chi predilige un approccio decentrato - ma coordinato - alla vigilanza in che vengano fatti rapidi progressi verso l’armonizzazione della normativa europea in materia finanziaria.

  1. [1] I punti di vista espressi appartengono all’autore. Ringrazio Nicola de Giorgi, Fabio Recine, Inigo Arroga Oleaga e Livio Stracca per i loro commenti.

  2. [2] Cfr. Banking Supervision in the European Community. Institutional Aspects, 1995; T. Padoa-Schioppa, Regulating Finance. Balancing Freedom and Risk, Oxford, 2004, p. 75.

  3. [3] Per maggiori dettagli si veda L. Bini Smaghi (2008): “Central bank independence in the EU: from theory to practice”, European Law Journal, in stampa.

  4. [4] L. Bini Smaghi (2007): “Consolidamento bancario, innovazione e accesso al credito, CESIFIN, Firenze, 10 dicembre 2007, disponibile su http://www.ecb.int/press/key/date/2007/html/sp071210.it.html.

  5. [5] Si veda anche Bruegel (2007): “Coming of age: report on the euro area”, Bruegel Blueprint 4..

  6. [6] Si veda ad esempio il discorso di Jean-Claude Trichet, alla conferenza CESR “Europe’s Single Market in Financial Services: under construction or fully integrated”, Parigi, 6 dicembre 2004; e alla conferenza Eurofi “Achieving the Integration of European Financial Markets in a Global context”, Brussels, 3 dicembre 2007.

  7. [7] L. Bini Smaghi (2006): “Independence and accountability of supervision in the European financial market”, intervento al convegno Financial Regulation and Supervision in Europe, Milano, Università Bocconi, 9 marzo 2006; disponibile su http://www.ecb.int/press/key/date/2006/html/sp060309.en.html.

  8. [8] Banca Centrale Europea, “Contribution to the review of the Lamfalussy framework”, 30/11/2007.

  9. [9] Direttiva 1994/19/EC.

  10. [10] Direttiva 2001/24/EC.

  11. [11] Direttiva 2002/47/EC.