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Il futuro del Trattato: implicazioni per il governo dell’economia in Europa

Discorso di Lorenzo Bini Smaghi, Membro del Comitato esecutivo della BCE50 Jahre “Römische Verträge”, Johann-Wolfgang Goethe UniversitätFrancoforte sul Meno, 5 luglio 2007

Introduzione

Signore, Signori, [1]

è un piacere essere qui fra voi per condividere alcune riflessioni sull’Unione Economica e Monetaria europea.

Fra poco meno di un anno la Banca centrale europea celebrerà il suo decennale. Le ricorrenze offrono l’occasione, tipicamente, per fare il punto della situazione, per valutare il passato e guardare al futuro. Oggi, vorrei fare il punto dell’Unione economica e monetaria, l’UEM.

Seguirò due linee direttrici nello svolgere le mie considerazioni. Guardando agli ultimi otto anni, ritengo di poter concludere che l’UEM ha funzionato bene, forse addirittura meglio di quanti molti prevedevano, e che gli elementi fondamentali della sua architettura si sono dimostrati validi. Guardando al futuro, si profilano sfide che richiederanno misure incisive per modernizzare le nostre economie, risanare i bilanci e rafforzare la voce dell’Europa nel mondo. Il rinnovato processo di riforma dei trattati dovrebbe aiutare ad affrontare queste sfide. Ma le sole riforme istituzionali non sono sufficienti; dovranno essere accompagnate dalla volontà politica di onorare gli impegni.

Uno sguardo retrospettivo ai primi nove anni dell’UEM

Vorrei innanzitutto accennare agli elementi fondamentali dell’architettura dell’UEM.

L’Unione economica e monetaria si basa su due pilastri. Il primo pilastro è costituito dalla politica monetaria, che ha un obbiettivo preciso: la stabilità dei prezzi. La competenza per la politica monetaria è stata trasferita al livello europeo e assegnata a una banca centrale indipendente, la BCE. Il secondo pilastro è rappresentato dalle politiche economiche. Queste politiche restano per la maggior parte di competenza nazionale, ma al tempo stesso gli Stati membri devono considerarle questione di interesse comune e dunque coordinarle laddove opportuno. Soltanto alcune politiche economiche sono state trasferite al livello europeo, ad esempio quella della concorrenza e, in particolare, la regolamentazione del mercato interno.

Questa architettura ha funzionato bene negli ultimi nove anni.

È oramai opinione comune che la politica monetaria sia stata un successo. A mio avviso, questo successo è riconducibile a tre ragioni fondamentali: uno status istituzionale chiaro, un mandato chiaro e una strategia chiara. Per quanto riguarda lo status istituzionale, la BCE è stata dotata di un elevato grado di indipendenza, sancito dal Trattato di Maastricht. L’indipendenza è un requisito indispensabile per una nuova banca centrale impegnata a costruire la propria credibilità. Quanto alla chiarezza del mandato, l’obiettivo primario – fissato dal Trattato di Maastricht – è assicurare la stabilità dei prezzi; fatto salvo tale obiettivo, la politica monetaria sostiene le politiche economiche generali della Comunità. I sondaggi d’opinione mettono in luce il vastissimo sostegno a favore di questo mandato e della scelta di affidare tale compito a una banca centrale indipendente: ai cittadini sta indubbiamente a cuore la stabilità dei prezzi. Infine, la terza ragione del successo è che seguiamo una strategia chiara. La BCE ha stabilito in modo inequivocabile ciò che vuole conseguire e come intende farlo. Grazie alla trasparenza della sua strategia, la BCE è riuscita ad indirizzare e ad ancorare le aspettative dei mercati e del pubblico in generale.

In particolare, la BCE ha dato una precisa definizione della stabilità dei prezzi: un tasso di incremento dell’indice dei prezzi inferiore ma prossimo al 2 per cento. Negli ultimi nove anni l’inflazione è stata effettivamente mantenuta in linea con tale definizione: un risultato non certo trascurabile se si considerano i forti shock sull’economia internazionale che hanno caratterizzato questo periodo. I prezzi del petrolio, in particolare, sono triplicati fra il 1999 e il 2007. Malgrado queste pressioni, i tredici paesi dell’area dell’euro hanno tratto beneficio da un livello di stabilità dei prezzi che in precedenza veniva conseguito soltanto da alcuni di essi. La stabilità dei prezzi offre un vantaggio economico diretto, poiché promuove l’efficienza del sistema economico permettendo ai mercati di allocare le risorse nel modo migliore. E rappresenta anche un beneficio sociale diretto tanto per i consumatori quanto per i risparmiatori, poiché salvaguarda il valore del loro potere d’acquisto.

Vorrei sottolineare che la politica monetaria per l’area dell’euro è il risultato del lavoro di squadra svolto all’interno dell’Eurosistema: il sistema che comprende la BCE e le banche centrali nazionali dei paesi dell’area dell’euro. Una caratteristica fondamentale dell’assetto dell’Eurosistema è quella di coniugare un processo decisionale accentrato e un’attuazione decentrata. Ogni mese i governatori delle banche centrali e il Comitato esecutivo della BCE si riuniscono a Francoforte, nella Eurotower, per formulare la politica monetaria per l’area dell’euro. In questo modo, la BCE si avvale del patrimonio di conoscenze ed esperienze di tutti i governatori delle banche centrali partecipanti. L’attuazione della politica monetaria avviene in modo decentrato, attraverso le banche centrali nazionali, che per motivi di prossimità, logistica ed esperienza si trovano nella posizione migliore per assolvere questo compito.

Passerei quindi a esaminare il secondo pilastro dell’UEM: le politiche economiche. Come ho già accennato, le politiche economiche restano per lo più una prerogativa degli Stati membri. All’Unione europea sono affidate direttamente soltanto alcune materie, ad esempio la regolamentazione del mercato interno. Le politiche economiche che restano di competenza nazionale sono tuttavia coordinate a livello europeo. Nel settore delle politiche di bilancio, il Patto di stabilità e crescita è stato concepito per assicurare che gli Stati membri mantengano la disciplina di bilancio. Per le politiche strutturali è stata introdotta la strategia di Lisbona, tesa a promuovere il programma di riforme e ad accelerarne l’attuazione.

Come ha funzionato il pilastro delle politiche economiche? La recente evoluzione dei bilanci lascia ben sperare che la maggior parte dei paesi dell’area dell’euro abbia corretto i disavanzi eccessivi. Tuttavia, non si può cedere al compiacimento, soprattutto perché la gran parte di essi è ancor lungi dal raggiungere posizioni di pareggio nell’orizzonte del ciclo economico. Inoltre, il vero test per il nuovo Patto di Stabilità avviene ora, in fase congiunturale favorevole, quando i paesi in disavanzo, soprattutto con alto debito, si erano impegnati a mettere in atto correzioni di bilancio superiori allo 0,5 per cento del Pil all’anno, in termini strutturali. Purtroppo alcuni paesi non stanno rispettando quegli impegni. Il rischio è che quando la fase di ripresa si esaurirä i disavanzi riprenderanno ad aumentare, superando il 3 per cento del Pil.

Quanto alle politiche strutturali, che tutti i paesi dell’area dell’euro abbiano intrapreso un percorso di riforma è un fatto promettente. Sono stati riformati i mercati del lavoro; alcuni settori sono stati liberalizzati; la ricerca e lo sviluppo sono stati incentivati. Ma questa evoluzione non deve certo portare a cullarsi sugli allori: la maggior parte dei paesi non soddisfa ancora gli obiettivi di Lisbona.

Infine, per quanto riguarda il mercato interno, negli ultimi anni si sono registrati ulteriori progressi, soprattutto sul versante dei mercati finanziari. Tuttavia, neppure in questo ambito vi sono motivi per rilassarsi troppo. È preoccupante constatare che l’effetto di integrazione del mercato interno sembra affievolirsi. Uno dei motivi principali è che il mercato interno dei servizi non si è ancora pienamente realizzato: un indubbio svantaggio nelle odierne economie orientate ai servizi.

Nel complesso, malgrado queste carenze, gli elementi fondamentali dell’architettura dell’UEM sembrano funzionare, e i dati economici lo confermano. Negli otto anni dall’introduzione della moneta unica sono stati creati oltre 12 milioni di posti di lavoro nell’area dell’euro, rispetto ai 2 milioni degli otto anni precedenti. La disoccupazione è scesa al 7,2 per cento, toccando il livello più basso dal 1993. La crescita del PIL è risultata leggermente più elevata rispetto al periodo 1991-1998.

L’euro si è dimostrato un indubbio vantaggio per l’economia del nuovo spazio valutario. La moneta unica ha rafforzato la tenuta dell’Europa agli shock esterni. Vivere sotto lo stesso tetto significa avere un riparo più solido dalle turbolenze esterne. Possiamo soltanto immaginare cosa sarebbe accaduto ai mercati valutari europei dopo l’11 settembre 2001 se non ci fosse stato l’euro. Sotto il tetto della moneta unica siamo stati al sicuro, almeno sotto il profilo finanziario e valutario.

L’euro ci protegge dalle pressioni esterne, ma è anche un fattore di dinamismo per l’economia interna dell’area. A mio parere i motivi principali sono tre. La credibilità della politica monetaria ha permesso un saldo ancoraggio delle aspettative di inflazione; a sua volta, ciò ha determinato un drastico calo del costo dell’indebitamento, agevolando quindi gli investimenti necessari a creare occupazione. L’euro ha favorito il completamento del mercato unico, ha accresciuto la trasparenza dei prezzi e la concorrenza e ha ridotto i costi di transazione connessi alla gestione di diverse valute. La moneta unica ha posto fine alle oscillazioni dei tassi di cambio, creando un contesto più stabile per il commercio all’interno dell’area. Secondo le stime, l’euro ha già fatto aumentare di un 5-10 per cento l’interscambio all’interno dell’area. La nuova moneta ha agito inoltre da catalizzatore per il mercato interno dei capitali, promuovendo l’integrazione dei mercati finanziari europei. La compresenza di questi elementi ha stimolato fortemente gli investimenti, la crescita economica e l’occupazione nell’area dell’euro.

Eppure, nell’opinione pubblica non traspaiono i segni di questo successo. C’è ancora insoddisfazione nei confronti dell’Europa e in alcuni casi dell’euro. Perché?

Esaminando i diversi andamenti, appare chiaro che l’euro non può essere ritenuto causa dei problemi economici che si verificano in alcuni paesi. Come si può imputare all’euro di frenare la crescita dell’occupazione se la Spagna ha potuto creare quasi 5 milioni di posti di lavoro dal 1999? Come si può biasimare l’euro per il rallentamento dell’economia se l’Irlanda registra una crescita media superiore al 6 per cento dal 1999? Come si può accusare l’euro di indebolire l’innovazione e la competitività se la Finlandia è il paese più innovativo al mondo e si colloca ai massimi livelli secondo tutti gli indicatori di competitività? Come si può imputare all’euro di ostacolare le esportazioni se la Germania è la prima nazione esportatrice su scala mondiale? Non resta che constatare una palese evidenza: se alcuni paesi non hanno prosperato come altri con l’euro, forse le cause vanno innanzitutto ricercate al loro interno.

Guardando al futuro

Vi ho presentato la mia personale valutazione dei risultati finora conseguiti nel contesto dell’UEM. Vorrei ora guardare al futuro. L’Unione europea dovrà affrontare tre grandi sfide: il rapido progresso tecnologico, la globalizzazione e l’invecchiamento demografico.

La domanda da porsi ü se l’UE dispone degli strumenti adeguati per affrontare queste sfide. Il rilancio della riforma del Trattato può essere di aiuto? La mia risposta è sì. Ma se la riforma istituzionale è utile e necessaria, non può certo sostituire la volontà politica.

Due settimane fa i capi di Stato o di governo dell’UE hanno deciso le linee generali di un Trattato di riforma che prenderà il posto del Trattato costituzionale. Con il Trattato di riforma, le innovazioni concordate dall’ultima Conferenza intergovernativa saranno integrate negli attuali Trattati, con alcune modifiche. Il Trattato di riforma sarà redatto dalla Conferenza intergovernativa – CIG – che aprirà i lavori fra pochi giorni e dovrebbe produrre i suoi esiti in autunno.

La BCE ha appena ultimato un parere sull’apertura della CIG, che opererà sulla base di un mandato molto specifico stabilito dai leader dell’UE. Vorrei discutere alcuni elementi del parere che rivestono particolare rilevanza per la BCE.

In primo luogo, il pilastro monetario dell’UEM sarà mantenuto praticamente invariato. L’ultima CIG non ha apportato modifiche rilevanti alla sostanza delle disposizioni vigenti in materia di politica monetaria. In linea con il mandato ad essa conferito, anche l’imminente CIG dovrebbe pertanto preservare intatte le disposizioni fondamentali del pilastro monetario. Ciò avvalora il punto di vista della BCE, secondo cui le attuali disposizioni già forniscono un quadro di riferimento adeguato per la conduzione della politica monetaria. Non serve aggiustare un meccanismo che funziona.

A tale proposito, va rilevato che il nuovo Trattato sarà diviso in due parti, una sull’Unione e una sul suo funzionamento. Sembrerebbe che le disposizioni concernenti la BCE debbano essere incluse nella seconda. Il mandato della CIG precisa, tuttavia, con la massima chiarezza che entrambi i trattati avranno lo stesso valore giuridico. Su queste basi, la BCE dovrebbe godere dello stesso status giuridico delle altre istituzioni dell’UE. Questo è un requisito fondamentale per il mantenimento dell’indipendenza della Banca centrale.

Confermare le disposizioni monetarie vigenti non è però sufficiente. Queste vanno poi rispettate e applicate “sul campo”. Appare alquanto sorprendente che dopo oltre 15 anni dal Trattato di Maastricht ci siano esponenti che annunciano l’intenzione di rivedere alcune norme al fine di “riequilibrare” i poteri economici.

Se il mandato della CIG sarà pienamente rispettato, il funzionamento del pilastro economico dell’UEM non potrà che migliorare. Negli ultimi anni le norme del Trattato che disciplinano le procedure per il coordinamento delle politiche economiche e la correzione dei disavanzi eccessivi hanno mostrato alcune carenze. Ad esempio, quando il Consiglio adotta una decisione sull’inadempienza degli indirizzi di massima sulle politiche economiche e delle norme sui disavanzi eccessivi da parte di uno Stato membro, quest’ultimo gode della facoltà di voto, agendo al tempo stesso come giudice e giudicato. Le innovazioni concordate dall’ultima CIG dovrebbero rimediare in certa misura a tali incoerenze.

Rafforzare le disposizioni del pilastro economico del Trattato – malgrado l’importanza che ciò riveste – non è tuttavia sufficiente. In ultima istanza, è indispensabile che i governi dimostrino la volontà politica di onorare gli impegni assunti e di attuare le necessarie politiche. Disporre delle giuste istituzioni è importante, ma non può pienamente compensare l’incapacità decisionale, soprattutto a riformare le economie.

Infine, se il mandato della CIG sarà pienamente rispettato, la rappresentanza esterna dell’Unione ne trarrà beneficio. Nell’epoca della globalizzazione è essenziale migliorare la rappresentanza esterna dell’Unione europea. In un mondo sempre più integrato è importante essere in grado di stabilire le regole del gioco e partecipare attivamente alla governance della globalizzazione. Ciò è possibile soltanto agendo a livello europeo. Nella maggior parte dei settori politici l’Europa non parla al mondo esterno con la forza di una sola voce. Malgrado la lezione del divide et impera dei latini, i moderni europei non sembrano aver capito che occorre restare uniti per non essere schiacciati.

Il Trattato di riforma prevede alcuni miglioramenti da questo punto di vista. In particolare, istituirà la figura dell’Alto rappresentante per gli affari esteri, che sarà coadiuvato da un Servizio di azione esterna di nuova creazione. Ciò dovrebbe contribuire ad assicurare che l’Unione parli al mondo esterno con una sola voce. Nel settore dell’Unione economica e monetaria si richiede che il Consiglio adotti misure atte a garantire una rappresentanza più unificata nell’ambito dei consessi economici internazionali.

In ultima istanza, è necessario che i governi dimostrino la volontà politica di potenziare la dimensione esterna dell’Unione Non basterà istituire la figura dell’Alto rappresentante per gli affari esteri se gli Stati membri non concorderanno una politica comune o non gli consentiranno di rappresentarli nelle sedi appropriate. In campo economico i trattati contengono già una disposizione che permette al Consiglio di adottare le misure necessarie per migliorare la rappresentanza internazionale dell’area dell’euro. Tuttavia i paesi membri non hanno ancora attivato questa clausola. Di conseguenza, sebbene l’euro sia la seconda moneta al mondo, l’area dell’euro resta un nano politico sulla scena internazionale.

Mi vengono alla mente le celebri parole di Paul-Henri Spaak. Mezzo secolo fa l’allora Ministro degli esteri belga affermò: “L’Europa è ancora costituita da piccoli paesi. L’unica distinzione significativa che rimane è che alcuni paesi lo comprendono, mentre altri si rifiutano tuttora di riconoscerlo”. Sembra che – ancor oggi – alcuni paesi continuano a rifiutarsi di riconoscerlo. Speriamo non per molto ancora.

Vi ringrazio dell’attenzione.

  1. [1] Ringrazio W. Coussens per il suo contributo alla preparazione di questo intervento. I punti di vista espressi appartengono all’autore.