Indépendance et crédibilité à l’épreuve d’un environnement plus exigeant

Discours de Christine Lagarde, Présidente de la BCE, prononcé lors de la 28^e conférence des gouverneurs des banques centrales des pays francophones à Phnom Penh, Cambodge

Phnom Penh, le 28 mai 2026

« Je veux que la banque soit assez dans la main du Gouvernement et n’y soit pas trop. »

Napoléon prononça ces mots six ans après avoir fondé la Banque de France, au moment où il resserrait son emprise sur l’institution^[1]. Deux siècles plus tard, ils illustrent une tension qui demeure au cœur de notre métier.

Pour bien servir l’intérêt général, une banque centrale doit être assez proche de l’État, mais suffisamment indépendante pour résister aux pressions du court terme.

Les années 1970 furent riches d’enseignements à cet égard. Ce n’est pas un défaut d’indépendance qui a causé la « grande inflation » de cette décennie, mais les chocs pétroliers et la difficulté à lire des chocs d’offre, auxquels les banques centrales n’étaient pas préparées.

Mais les travaux empiriques qui ont suivi ont mis en évidence une constante : dans les pays où les banques centrales étaient les moins indépendantes, l’inflation était à la fois plus forte et plus tenace^[2]. Il fallait donc soustraire la décision monétaire du cycle électoral.

Au tournant du millénaire, plus de quatre banques centrales sur cinq étaient devenues opérationnellement indépendantes^[3]. L’inflation mondiale est revenue à des niveaux historiquement bas.

Mais ce succès n’était pas sans équivoque. Les architectes de la doctrine savaient bien que le droit seul ne suffit pas. L’indépendance de jure, garantie par les statuts, devait aller de pair avec une indépendance de facto, qui se mesure à la résistance effective aux pressions politiques. C’est pourtant sous cette forme juridique qu’elle s’est répandue à travers le monde. Et tant que les conditions étaient favorables - mondialisation, chocs d’offre rares, marges budgétaires confortables - cette distinction n’avait guère d’importance pratique. Si l’inflation est restée faible, c’est autant grâce au contexte mondial qu’à l’efficacité des cadres eux-mêmes^[4].

Aujourd’hui, ces conditions ont changé et un facteur longtemps sous-estimé - la crédibilité acquise par l’action - devient déterminant. C’est précisément lorsque les décisions monétaires deviennent politiquement difficiles et économiquement coûteuses que cette crédibilité devient tout à la fois indispensable et plus difficile à conserver.

Il ne s’agit donc plus seulement de savoir comment garantir l’indépendance, mais de savoir comment la protéger réellement quand elle est mise à l’épreuve.

L’expérience européenne

L’Europe apporte sur ce point un éclairage utile, précisément parce que la BCE a été confrontée à cette épreuve. Avant même le test classique d’une inflation élevée, elle a dû traverser des crises que les architectes de l’indépendance n’avaient pas prévues, mais qui ont exigé des décisions tout aussi difficiles.

Les architectes de l’union monétaire avaient compris l’importance de l’indépendance des banques centrales et l’Europe s’est dotée de l’un des cadres juridiques les plus protecteurs au monde. Le modèle institutionnel s’est inspiré de la Bundesbank, dont la crédibilité tenait à la conjonction d’une indépendance de jure et d’une indépendance de facto. Et pourtant, à sa naissance en 1998, ce cadre ne conférait aucune crédibilité à la BCE.

Comme l’avait prévu Alexandre Lamfalussy : sans antécédents propres, la nouvelle institution ne serait jugée que sur ses actes^[5].

Il a fallu un quart de siècle, dans la pratique, pour ancrer la confiance. Les premières années, une grande vigilance a été nécessaire face à l’inflation afin de prouver que la stabilité des prix était un véritable engagement et non simplement un principe abstrait^[6].

La crise des dettes souveraines a posé une question d’une autre nature : comment préserver la transmission monétaire face à la fragmentation des marchés souverains, sans dépasser les limites du mandat ? Les outils non conventionnels mis en œuvre par la suite – d’abord face à la fragmentation, puis face à l’extrême faiblesse de l’inflation - obéissaient à une logique strictement monétaire. Ils n’ont pas fait l’unanimité. Mais ceux qui ont été contestés devant les tribunaux ont été validés par les magistrats et jugés conformes au mandat. Et c’est ainsi que toute la portée de l’indépendance s’est révélée : la capacité d’adapter les instruments à la situation, dans le strict respect du mandat qui les justifie.

Vint alors le test classique. En 2022, face à des niveaux d’inflation inédits dans l’histoire de l’euro, le Conseil des gouverneurs a resserré sa politique monétaire avec une rapidité sans précédent. Ces décisions n’étaient pas faciles. Mais les anticipations d’inflation à long terme sont restées ancrées. Les ménages comprenaient pourquoi la BCE agissait. Les marchés aussi, et en tiraient leurs propres conclusions. La crédibilité acquise sur deux décennies avait fait son travail.

Voici donc la leçon essentielle : les traités ont donné à la BCE l’indépendance juridique. Les crises lui ont donné l’autorité qui lui manquait pour l’exercer.

Il convient toutefois de compléter cette lecture : tout cela s’est construit dans un environnement encore favorable, où la mondialisation amortissait une partie des chocs.

Un environnement plus exigeant

Cet environnement se transforme cependant aujourd’hui. Le cadre dans lequel nous agissons est devenu plus exigeant.

D’abord, les chocs d’offre sont plus fréquents. Ils placent la politique monétaire devant son dilemme le plus difficile, car ils font diverger inflation et activité. Par ailleurs, les besoins budgétaires liés à la défense, à la transition climatique, à la transition numérique et au vieillissement compriment les marges. Et à ces forces structurelles s’ajoute une érosion plus diffuse, celle de la confiance dans les institutions publiques, y compris les institutions techniques telles que les banques centrales^[7]. Au cours de la dernière décennie, l’indépendance de facto de près de la moitié des banques centrales s’est dégradée, dans des juridictions représentant 75 % du PIB mondial^[8].

Quand le président de la Réserve fédérale a défendu publiquement l’indépendance de son institution, si les pressions politiques ont pu être contenues, c’est grâce à un soutien public construit au fil des années, au gré des décisions indépendantes prises par la Fed, et grâce à des voix politiques de tous bords rappelant l’importance de cette indépendance. L’affaire n’est pas close. On voit cependant le mécanisme à l’œuvre : quand la crédibilité existe, la défense de l’indépendance ne repose plus sur la seule banque centrale. Elle est portée par tous ceux qui en ont vérifié la valeur^[9].

Beaucoup des banques centrales ici représentées ont toujours travaillé dans des conditions structurellement plus difficiles. Construire une crédibilité, sans pouvoir s’appuyer sur un héritage institutionnel ancien. Tenir face à des chocs externes - matières premières, capitaux, climat - fréquents et asymétriques. Défendre l’indépendance monétaire alors que les marges budgétaires sont étroites impose à la politique monétaire des contraintes que d’autres n’ont découvertes que récemment. Vous avez fait, depuis longtemps, le métier qui devient désormais celui de tous. Nous avons davantage à apprendre de votre expérience que vous de la nôtre.

Trois conditions pour préserver l’indépendance dans un environnement plus exigeant

Trois conditions pratiques sont nécessaires à la protection de l’indépendance.

La première tient à la clarté du mandat, telle que la banque centrale l’entend elle-même. La stabilité des prix doit rester l’objectif principal, un objectif à défendre même quand son coût immédiat est réel. L’Eurosystème soutient les politiques économiques générales de l’Union européenne - croissance, emploi, climat - mais uniquement sous réserve de cet objectif principal. Cette hiérarchie protège la banque centrale des pressions extérieures. Elle lui permet de s’engager sur des objectifs secondaires, mais jamais au détriment du premier. Quand une banque centrale renverse cette hiérarchie, c’est son indépendance qui en pâtit^[10].

La deuxième condition est la communication directe avec les citoyens. L’ancrage des anticipations d’inflation repose sur la conviction des ménages que l’institution fera ce qu’elle dit. Cette certitude tient moins aux discours qu’à l’expérience accumulée, celle que les engagements pris sont tenus. Cette conviction tire sa légitimité démocratique de la transparence de la méthode de décision et du fait que la banque centrale rend compte de son action devant les institutions élues. C’est là que la crédibilité se gagne, et qu’elle se perd le plus vite si les décisions et les discours ne coïncident plus.

La troisième condition tient à la préservation de la marge de manœuvre de la politique monétaire. Cette marge relève tout d’abord de la responsabilité budgétaire : les cadres juridiques ne suffisent pas à préserver l’indépendance monétaire lorsque les trajectoires budgétaires deviennent insoutenables^[11]. Cette marge de manœuvre dépend ensuite de la résilience du système financier. Lorsque la fragilité d’une partie de ce système – banques, intermédiaires non bancaires, marchés du financement – rend chaque ajustement de taux potentiellement déstabilisant, la banque centrale voit son champ de manœuvre se réduire et les considérations de stabilité financière risquent alors de prendre le pas, dans les faits, sur la stabilité des prix. Préserver l’indépendance monétaire suppose donc, outre la responsabilité budgétaire, une réglementation financière qui maintienne la résilience acquise depuis 2008, et qui s’étende aux extensions du système financier développées depuis.

Conclusion

Permettez-moi de conclure en revenant à mon point de départ.

Pour rétablir la confiance dans la monnaie, Napoléon avait fondé la Banque de France, après que l’hyperinflation des assignats avait effacé les économies des Français^[12]. Mais, quelques années plus tard, alors que les besoins de l’État se faisaient plus pressants, il resserra son contrôle sur l’institution, et reprit peu à peu l’indépendance concédée auparavant.

C’est précisément cette tentation que la période qui s’ouvre va renforcer. Des deux siècles qui nous séparent de cet épisode s’est dessinée une réponse institutionnelle fascinante, mais que l’on doit cultiver et protéger. Dans un monde où les conditions se dégradent, l’enjeu n’est plus seulement de conserver l’indépendance juridique, mais surtout la crédibilité qui permet de l’exercer. Et la leçon de l’histoire est sans ambiguïté : il faut du temps pour bâtir la confiance, et un instant pour la perdre.

Car la monnaie repose sur une promesse : celle que sa valeur sera préservée dans le temps. Cette promesse tient à la confiance que les citoyens accordent aux institutions chargées de la défendre. Préserver cette confiance - et donc préserver la valeur de la monnaie - c’est la mission qui nous rassemble aujourd’hui.

Merci.