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Tirer les bonnes leçons pour la zone euro

Intervention de Benoît Cœuré, membre du directoire de la BCE,
à la Semaine des Ambassadeurs,
Paris, 27 août 2015

Mesdames et Messieurs les Ambassadeurs,

Je vous remercie pour votre invitation. Dans le Ministère où Schuman a prononcé la déclaration du 9 mai 1950, chacun comprend que le projet européen est indissociablement un projet économique et politique.

Il en va de même pour l’euro. Celui-ci reflète la volonté politique d’unir l’Europe et vise à exploiter les avantages d’un ensemble économique plus large et mieux intégré, pour plus de croissance et d’emplois.

La crise est un test fondamental de la capacité de l’union monétaire à remplir ce double objectif. Et il me semble qu’elle nous offre deux enseignements.

Le premier est que l’attachement des citoyens et des États à l’euro est bien plus fort que ce que certains observateurs ont pu laisser entendre.

Le second est que nous n’avons pas encore un cadre institutionnel suffisant pour compléter l’union monétaire dans les domaines économique, budgétaire et financier. À ce stade, la BCE ne dispose pas d’un interlocuteur politique fort dans ces domaines. Or, notre union continuera d’être imparfaite, ne sera pas aussi prospère qu’elle pourrait l’être et fera face au risque de crises à répétition sans la capacité de gérer nos divergences économiques et politiques.

Comme le résument les auteurs d’un article intitulé « L’erreur de Jean Monnet », le projet européen est en suspens : « Il n’y a pas de désir de revenir en arrière, pas d’intérêt à aller de l’avant, mais le statu quo n’est pas tenable économiquement » [1].

Je souhaite revenir devant vous sur ce défi majeur, et sur les moyens d’y répondre.

1. Le paradoxe de l’euro pendant la crise

Nous devons d’abord comprendre un paradoxe : la confiance dans la monnaie unique reste très forte, alors même que la zone euro peine à sortir de la crise et que les fragilités de notre union économique et politique ont mis en question à plusieurs reprises l’intégrité de la zone euro.

a) La confiance dans la monnaie unique

Au cours de la crise, certains observateurs ont sous-estimé à tort l’attachement des Européens et des États à l’euro.

Au printemps 2015, une très large majorité de la population de la zone euro soutenait la monnaie unique [2]. 69 % des personnes interrogées dans le cadre de l’Eurobaromètre Standard soutenaient l’Union économique et monétaire et l’euro, 25 % y étaient défavorables et 6 % ne se prononçaient pas. Ce chiffre est proche du maximum enregistré depuis 2004 à cette question (70 %).

Les États membres de la zone euro ont également réaffirmé en plusieurs occasions leur attachement à l’euro et leur détermination à préserver l’union monétaire. Le 13 juillet, ils ont clairement dit qu’ils souhaitaient que la Grèce continue à en faire partie. Et non seulement la zone euro n’a pas rétréci, comme certains croyaient pouvoir l’annoncer, mais elle s’est étendue. Les chiffres parlent d’eux même : le nombre de pays participants a augmenté de moitié depuis le début de la crise financière, passant de treize à dix-neuf [3] .

Le reste du monde a également maintenu sa confiance dans l’euro. Le rôle international de l’euro ne se dément pas : l’euro demeure l’une des deux principales devises mondiales [4] et sa part dans les réserves de change mondiales est restée stable depuis le début de la crise en 2007 [5]. Dans un environnement de taux d’intérêt historiquement bas dans la zone euro, l'euro a été de plus en plus utilisé comme devise de financement par les emprunteurs internationaux. [6]. En avril, les États-Unis du Mexique ont été le premier État souverain à émettre une obligation libellée en euros d’une maturité d’un siècle.

Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer la confiance dans la monnaie unique. Elle est d’abord un élément constitutif de l’identité européenne [7]. Elle est aussi considérée comme un gage de stabilité (en protégeant le pouvoir d’achat) et comme un bouclier contre le risque de crise de change. Cet aspect est d’ailleurs directement lié à la crédibilité acquise par la politique monétaire de la BCE, qui a montré sa capacité d’agir pour préserver la stabilité des prix. Enfin, partager une monnaie crée un intérêt commun, d’un point de vue financier mais aussi géopolitique.

La confiance dans l’euro est une fondation sur laquelle nous pouvons bâtir une union monétaire plus forte. La mission fondamentale de la BCE est de la protéger. D’où l’impératif de respecter notre mandat de ramener l’inflation à un niveau inférieur à, mais proche de 2 %, qui explique nos décisions de politique monétaire tout au long de la crise.

b) Les fragilités de l’union économique

Il n’existe pourtant pas à ce stade une confiance équivalente dans la capacité à exploiter pleinement les dividendes économiques de l’union monétaire et à assurer la stabilité et la croissance au sein de la zone euro. Au printemps 2015, 45 % des personnes interrogées dans la zone euro considéraient que le pire de la crise restait à venir [8].

La crise a montré que des fragilités et des déséquilibres excessifs avaient pu se développer sans garde-fou, dans plusieurs États membres : investissements dans le secteur immobilier plutôt que dans l’économie productive prise de risque excessive dans le secteur bancaire et endettement extérieur massif. Les pays participants ont tenu les bénéfices de l’euro pour acquis sans reconnaître leur responsabilité partagée [9]. Les effets négatifs de ce processus se sont brutalement manifestés avec la crise de la zone euro et, cinq ans après le déclenchement de celle-ci, pèsent encore sur l’activité et l’emploi.

Les conséquences ne sont pas seulement économiques, elles sont également politiques. Dans les pays les plus touchés, la dynamique de convergence du PIB par habitant s’est inversée, remettant en cause l’un des objectifs fondamentaux de la monnaie unique [10]. Le chômage touche d’abord les plus jeunes, créant une génération perdue. Des travaux récents montrent, en outre, que l’augmentation de la dette et du chômage dans un pays de la zone euro affecte également la confiance dans l’Union au sein des autres États membres [11]. Cela reflète un élément supplémentaire de l’interdépendance que la monnaie unique a créée entre les États qui l’utilisent.

c) Une réponse politique imparfaite

Nous avons donc un intérêt commun à remédier aux déséquilibres et aux fragilités économiques dans la zone euro. La réponse politique au cours de la crise a néanmoins été compliquée par plusieurs facteurs.

Il a fallu élaborer de nouveaux instruments en pleine crise, dans l’urgence. Certains de ces instruments, en particulier les programmes d’assistance financière, sont soumis à un mécanisme de décision qui ne favorise pas le développement d’une co-responsabilité à l’égard des politiques qui affectent l’avenir de la zone euro. Ce mécanisme intergouvernemental implique des négociations interminables, particulièrement sur les sujets ayant des implications redistributives, et met en scène les divergences entre les positions des États membres. Il comporte ainsi le risque d’un conflit entre légitimités démocratiques nationales sans offrir en retour une légitimité européenne suffisante.

La raison d’être de cette approche est certes de permettre que chaque État puisse souscrire aux décisions communes. Mais l’expérience montre qu’elle n’assure pas leur appropriation au niveau national. En outre, elle n’empêche pas une polarisation du débat au niveau européen et la tentation des postures nationalistes. Enfin, elle ne facilite pas la définition d’une stratégie de croissance prenant pour point de départ la position agrégée de la zone euro, les risques systémiques associés aux fragilités nationales et les interactions entre ces différents niveaux [12].

Bref, conserver cette approche serait nous condamner à une croissance faible et à des crises à répétition. À l’heure où la croissance mondiale pourrait ralentir, notre responsabilité commune est de l’éviter.

2. Renouveler le projet européen

Nous devons pourtant être sans ambiguïté : la zone euro est un projet irréversible, ce n’est pas un simple système de change fixe. Cette affirmation est d’autant plus nécessaire que les récentes négociations sur la Grèce ont fait sortir de sa bouteille le mauvais génie de la sortie (fût-elle temporaire) de la zone euro. Or, la sortie d’un État membre conduirait inévitablement les acteurs économiques à se demander quel serait le suivant, avec tout le potentiel déstabilisant de telles spéculations. Le génie ne sera définitivement rentré dans sa bouteille que lorsqu’il sera clair qu’un tel risque ne réapparaîtra pas.

Nous devons nous appuyer sur la confiance dans la monnaie unique pour construire les institutions qui renforceront la cohésion de notre union économique et politique.

Pour cela, nous devons recréer le sentiment d’une responsabilité commune. Ceci suppose de mieux définir les objectifs de l’intégration politique et économique à moyen terme et commencer dès aujourd’hui à les mettre en œuvre. Et comme ceci ne sera pas possible sans le soutien des citoyens européens, il nous faut commencer par répondre à leur préoccupation à court terme : réduire le chômage et consolider la reprise.

a) Nos objectifs communs

Depuis 2010, l’intégration de la zone euro a progressé sous la pression de la crise, avec des accords souvent acquis à la dernière minute. Nous avons tous en tête la remarque de Jean Monnet selon laquelle « l’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises » [13]. Mais ces solutions improvisées dans l’urgence ne sont pas toujours durables. Par exemple, le Mécanisme européen de stabilité est une réussite impressionnante et peut constituer la base d’un « Trésor de la zone euro », à condition de l’intégrer aux traités communautaires et de l’amener sous le contrôle du Parlement européen [14].

L’« intégration par les crises » a fait la preuve de son efficacité, mais elle ne suscite plus (si elle l’a jamais fait) l’adhésion des citoyens. Il s’agit donc d’associer l’euro à un « récit » positif, de se doter des instruments nécessaires et de s’assurer qu’ils font l’objet d’un contrôle démocratique.

Quels sont les objectifs collectifs de l’Europe ? Quels sont les biens publics qui requièrent une action commune ? Bien sûr cette réflexion dépasse le seul champ économique, elle couvre aussi des facteurs essentiels de la puissance, comme la technologie, l’énergie ou encore la politique étrangère et de sécurité. Les investissements publics dans ces biens communs sont d’ailleurs centralisés dans les fédérations [15]. Dans l’Union européenne, nous en sommes loin. Pourtant, nous faisons face aux mêmes défis internationaux.

Nous poser ces questions, c’est nous permettre d’identifier ce que nous devons mieux faire en commun mais aussi éviter de dupliquer les compétences en identifiant les domaines où l’action politique est plus efficace et légitime à l’échelon local ou national [16].

Dans la sphère économique, quels doivent être nos objectifs communs ? Répondre à cette question est l’objet du « Rapport des Cinq Présidents » [17] pour l’Union monétaire. Mais c’est aussi une question qui se pose à l’échelle du marché intérieur et donc pour l’Union européenne dans son ensemble.

Le Rapport des Cinq Présidents souligne que nous devons renforcer la stabilité de nos économies en développant des mécanismes de solidarité en particulier dans l’union monétaire, tout en nous assurant que les États et les acteurs économiques se conduisent de manière responsable. C’est ce qui a été fait dans le cadre de l’union bancaire et c’est ce que nous devons viser dans le cadre d’une union des marchés de capitaux [18].

De même, un plus grand partage des risques dans le domaine budgétaire suppose une convergence économique suffisante entre les États participants. La solidarité ne peut se transformer en un système de transferts permanents, qui ne fait pas partie du « contrat » constitutif de l’union monétaire. Pour dire les choses autrement, il s’agit ici d’établir un nouveau contrat social européen et celui-ci ne peut se concevoir que sous le « voile d’ignorance » cher à John Rawls [19].

Ce plus grand partage des risques suppose également des politiques budgétaires responsables, dans l’intérêt bien compris de chaque pays mais aussi de ses voisins. Je veux le dire clairement ici : on ne peut pas prôner l’Europe de la solidarité et croire que la politique économique d’un État membre de la zone euro est l’affaire de son seul parlement. C’est une contradiction, que la crise a exposée au grand jour.

En deuxième lieu, des gains d’efficacité pourraient être réalisés si nous mettions progressivement en commun dans le cadre du marché unique certaines ressources, dès lors que cela est justifié par les économies d’échelle, les effets de réseaux ou d’envergure ou encore les externalités. Ce fut la logique fondatrice de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951 et c’est aujourd’hui celle qui préside au Plan Juncker, mais aussi aux Unions de l’énergie et du numérique en cours de développement.

La mise en œuvre en commun d’un projet politique et d’une stratégie économique suppose en outre de renforcer notre union politique.

Pour remédier au « déficit exécutif » [20], c’est-à-dire pour réduire la difficulté à décider que j’ai évoquée précédemment, nous devrions privilégier le partage des décisions affectant l’avenir de la zone euro au sein d’institutions communes répondant à un mandat et à un contrôle démocratique européens. Peut-on imaginer un seul instant que le Conseil des gouverneurs de la BCE aurait pu faire face à la crise s’il n’était qu’un club de dix-neuf gouverneurs décidant par consensus ?

J’ai plaidé, après Jean-Claude Trichet [21], pour la création d’un ministère des Finances de la zone euro sous le contrôle du Parlement européen. Ce ministère pourrait avoir pour responsabilité la prévention des déséquilibres économiques et budgétaires, la gestion des crises dans la zone euro, mais aussi la gestion de la capacité budgétaire envisagée par le Rapport des Cinq Présidents et la représentation des gouvernements de la zone euro dans les institutions économiques et financières internationales.

b) Agir à court terme

Rien de ce qui précède n’est possible sans le soutien des citoyens européens. Qu’attendent ces derniers ? Que le chômage baisse et que la croissance se consolide. La tentation existe de s’en remettre au faible prix du pétrole et à la politique monétaire accommodante de la BCE. La politique monétaire peut soutenir la croissance mais elle ne peut pas durablement la créer. Et on n’accroîtra pas l’efficacité et la légitimité de la gouvernance de la zone euro en entretenant des attentes excessives à l’égard de la banque centrale – bien au contraire.

Il me semble prioritaire à court terme de finaliser l’Union bancaire avec notamment un accord rapide sur un dispositif de soutien commun pour le Fonds de résolution et la mise en place progressive d’un système européen d’assurance des dépôts, accompagné de réformes permettant de délier une fois pour toute la solvabilité des banques de celle des États.

En second lieu, si la zone euro est une économie et non pas l’addition de dix-neuf, nous devons avoir une stratégie de croissance commune reposant sur l’identification de nos faiblesses structurelles et une discussion collective des réformes à mettre en œuvre. Les mots clés doivent être la productivité et le taux d’emploi, qui sont des jeux à somme positive, non la compétitivité qui est un jeu à somme nulle. Les pays participants ne soutiendront pas la croissance de la zone euro en disputant les parts de marchés de leurs voisins.

Conclusion

Il n’y a pas de fatalité du statu quo, mais, pour en sortir, nous avons besoin de retrouver l’esprit de Schuman. En 1950, le ministre des affaires étrangères français a eu le courage politique de proposer à l’Allemagne de mettre en commun des ressources économiques [22] et de partager la souveraineté au sein d’une institution commune [23]. Ce fut l’acte de naissance de l’intégration européenne.

Rappelons-nous qu’une ambition commune est un puissant moteur. Herbert Blankenhorn, alors conseiller diplomatique d’Adenauer, rapporte dans son Journal les propos du Chancelier le 24 mai 1950 et l’optimisme que lui inspire le plan Schuman : « Wenn Furcht beseitigt werde, werde Europa wie ein genesender Kranker seine Kräfte wiederfinden » [24]. [« Lorsque les peurs auront été écartées, l’Europe, comme un malade convalescent, retrouvera ses forces »].

Je vous remercie de votre attention.



[1]Guiso, L., Sapienza, P. et Zingales, L., « Monnet's Error? », Brookings Panel on Economic Activity, automne 2014.

[2] Eurobaromètre Standard 83. Question QA18.1.

[3]Malte et Chypre ont rejoint la zone euro en 2008, la Slovaquie en 2009, l’Estonie en 2011, la Lettonie en 2014 et la Lituanie en 2015.

[4]Banque centrale européenne, The international role of the euro, juillet 2015.

[5]À taux de change constant, la part de l’euro dans les réserves de change a diminué d’1 point (à 22 %) depuis fin 2007, tandis que la part du dollar a baissé de 5 points (à 63 %). La baisse de la part de l’euro à taux de change courant est ainsi essentiellement le reflet de la dépréciation de l’euro sur la période. En 1998, la part du total des monnaies nationales précédant l’euro était de 15 %.

[6]Comptant pour près de 30 % des nouvelles émissions.

[7]Dans une enquête conduite fin 2014, l’Eurobaromètre réalisé pour le Parlement européen indiquait que l’euro était cité comme l’élément le plus important pour constituer l’identité européenne (50 % des personnes interrogées dans la zone euro), devant les valeurs de démocratie et de liberté (49 %), la culture ou l’histoire. Eurobaromètre du Parlement européen (EB/PE 82.4), janvier 2015, question QP11.

[8]D’après l’Eurobaromètre du printemps 2015 ( Op. Cit.). L’Eurobaromètre du Parlement européen montre en outre que 51 % des personnes interrogées considèrent que l’appartenance à l’Union économique et monétaire n’a pas limité les effets négatifs de la crise. Enfin, un sondage d’ Opinium Research (conduit du 29 juin au 10 juillet 2015) indique que 63 % des personnes interrogées dans la zone euro (un échantillon de plus de 6000 personnes résidant en France, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Italie, en Espagne et au Portugal) considèrent que la crise de la dette grecque a été mal gérée au niveau européen.

[9]La surexploitation des bénéfices de l’union monétaire, comme celle des ressources naturelles, est caractéristique de la « tragédie des biens communs ». Voir Hardin, G., « The Tragedy of Commons », Science, 13 décembre 1968.

[10]Banque centrale européenne, « Real convergence in the euro area: evidence, theory and policy implications », ECB Economic Bulletin, mai 2015 (Issue 5 / 2015).

[11]Ioannou, D., Jamet, J.-F. et Kleibl, J. « Spillovers and Euroscepticism », ECB Working Paper 1815, juin 2015

[12]Ces différents points sont développés dans un entretien avec Le Monde, publié le 27 juillet 2015.

[13]J. Monnet, Mémoires, Fayard, 1976.

[14]Le « Rapport des Cinq Présidents » (« Compléter l’Union économique et monétaire européenne », Rapport préparé par J.-C. Juncker, en étroite coopération avec D. Tusk, J. Dijsselbloem, M. Draghi et M. Schulz, 22 juin 2015) recommande d’intégrer les solutions intergouvernementales (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire ; Pacte pour l’euro plus ; Accord intergouvernemental sur le Fonds de résolution unique ; Mécanisme européen de stabilité) dans le cadre juridique de l’UE.

[15]Cottarelli, C. et Guerguil, M. (dir.), Designing a European Fiscal Union. Lessons from the Experience of Fiscal Federations, Routledge, 2014.

[16]En particulier, la littérature économique utilise comme critère la comparaison entre, d’une part, l’hétérogénéité des préférences et des situations et, d’autre part, les externalités associées aux différentes politiques. Elle souligne également la nécessité d’une approche dynamique pour rendre compte des facteurs économiques et politiques de convergence et de divergence. Voir notamment Alesina, A., et Wacziarg, R. (1999). « Is Europe Going Too Far? », Journal of Monetary Economics, Carnegie-Rochester Conference Volume: 1-42 ; Cœuré, B. et Pisani-Ferry, J., « The governance of the European Union’s International relations: how many voices? » in Sapir, A. (dir.), Fragmented Power: Europe and the Global Economy, Bruegel ; et Jamet, J.-F. (2011), « The Optimal Assignment of Prerogatives to Different Levels of Government in the EU », Journal of Common Market Studies, 49, 2007 : 563–584.

[17]« Compléter l’Union économique et monétaire européenne », Rapport préparé par J.-C. Juncker, en étroite coopération avec D. Tusk, J. Dijsselbloem, M. Draghi et M. Schulz, 22 juin 2015.

[18] Building a Capital Markets Union, Eurosystem contribution to the European Commission’s Green Paper, 21 mai 2015.

[19]Rawls, J., Théorie de la Justice. Éditions du Seuil, 1987. Voir aussi Cœuré, B., « Revisiting the European social contract », discours à la conférence européenne à Harvard « Europe 2.0 - Taking The Next Step »,
Cambridge, 2 mars 2013.

[20]Chopin, T., « Vers un véritable pouvoir exécutif européen : de la gouvernance au gouvernement », Question d’Europe nº 274, Fondation Robert Schuman, 15 avril 2013 ; et Véron, N., « The Political Redefinition of Europe », Opening remarks at the Swedish Financial Markets Committee's (FMK) Conference on « The European Parliament and the Financial Markets », Stockholm, 8 juin 2012.

[21]Trichet, J.-C., « Construire l’Europe, bâtir ses institutions », Intervention à l’occasion de la remise du Prix Charlemagne 2011 à Aix-la-Chapelle le 2 juin 2011.

[22]Les productions de charbon et d'acier.

[23]« Le gouvernement français propose de placer l'ensemble de la production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe.» Déclaration prononcée par Robert Schuman, ministre des affaires étrangères français, le 9 mai 1950.

[24]Cité par Rieben, H., Nathusius, M., Nicod, F. et Camperio-Tixier, C., Un changement d'espérance, La Déclaration du 9 mai 1950, Fondation Jean Monnet pour l’Europe. Centre de recherches européennes, 2000, p. 251-253.

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