Banking Supervision
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Surveillance et résolution des banques : vers un changement de régime 

Intervention de Yves Mersch, membre du directoire de la BCE,
Conférence de la European Supervisor Education Initiative (ESE)
Francfort, le 26 septembre 2013

Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de votre invitation à intervenir aujourd’hui à l’occasion de cette conférence.

Vous le savez, l’Europe a traversé ces dernières années la pire crise économique et financière depuis les années trente. La croissance demeure faible et le chômage se situe à des niveaux inacceptables, alors que seuls les premiers signes d’un redressement se font jour.

Des points positifs ont cependant commencé à émerger de ces difficultés. La zone euro a ainsi fait le constat que sa stabilité collective bénéficierait grandement d’un renforcement de son intégration dans différents domaines, et elle a entamé les réformes dans ce sens. Ce qui se manifeste aujourd’hui n’est pas tant « l’audace de l’espoir » que « l’audace de la nécessité ».

À mon sens, le changement le plus significatif est actuellement le développement de l’Union bancaire. L’Union économique et monétaire (UEM) a besoin de l’Union bancaire, notamment parce qu’un secteur bancaire stable est le complément indispensable d’une monnaie solide. Je vois donc le projet de mise en place de l’Union bancaire comme l’étape la plus importante sur la voie de l’intégration depuis l’introduction de l’euro.

Ceux d’entre nous qui jouent un rôle en matière de surveillance et qui traitent également d’autres questions relatives au secteur financier vivent une période passionnante. Nous participons à ce que les politologues appellent une « phase critique », un moment rare permettant de refonder profondément les institutions. Nous avons l’impression de revenir vingt-cinq ans en arrière, lorsque nous préparions l’UEM.

Une telle période s’accompagne également d’une grande responsabilité. En effet, cette possibilité de changer les choses pourrait ne plus se présenter avant plusieurs années. Nous devons donc nous assurer que les décisions que nous prenons aujourd’hui sont les bonnes. Et surtout, nous devons faire en sorte que l’Union bancaire ne soit pas qu’un concept, mais qu’elle se traduise par un véritable changement de régime en matière de surveillance et de résolution des banques.

Comment réaliser ce changement de régime est le thème de mon intervention aujourd’hui.

Les éléments d’un changement de régime

Selon moi, un véritable changement de régime doit comprendre deux éléments : tout d’abord, la mise en place d’un système unique de surveillance et de résolution bancaires ; et, une fois celui-ci en place, la réalisation d’un système plus rigoureux.

Pour quelles raisons ces deux éléments sont-ils indispensables ?

Nous avons besoin d’un système unique pour garantir une égalité de traitement dans le secteur bancaire en Europe et donc pour créer un marché financier réellement unifié. Alors que le marché unique est achevé depuis vingt ans, le secteur bancaire demeure fragmenté en Europe autour des frontières nationales. Cela présente de nombreux inconvénients, perturbant notamment la transmission de la politique monétaire, accroissant l’exposition des banques aux chocs spécifiques à chaque pays et encourageant le biais domestique en matière d’achats d’obligations d’État, ce qui renforce les interactions négatives s’exerçant entre risque bancaire et risque souverain.

À titre d’exemple du manque d’intégration de notre marché financier, il ressort d’une étude récente que le nombre moyen annuel de fusions et acquisitions bancaires aux États-Unis s’est élevé à 343 entre 2005 et 2012, contre 58 seulement en Europe. Cela s’explique notamment par l’absence d’un système unique de surveillance et de résolution en Europe, qui a pesé sur l’activité transfrontalière.

Nous avons besoin d’un système plus rigoureux pour garantir, lorsque nous disposerons des nouveaux outils de l’Union bancaire, qu’ils seront utilisés de manière volontariste en vue de créer un secteur bancaire plus solide et plus stable. Nous devons poursuivre nos efforts pour rétablir la confiance des investisseurs dans le secteur bancaire en Europe, en partie parce que notre approche des banques n’est pas toujours rigoureuse s’agissant de la transparence des bilans, de la reconnaissance des pertes et de la résolution.

Cette situation est attestée par les divergences en termes de ratio valeur de marché/valeur comptable pour les grandes banques complexes tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la zone euro. Pour les banques situées à l’extérieur de la zone, il s’établit actuellement à 1 environ, tandis qu’il n’est que de 0,7 pour les banques situées en son sein. En d’autres termes, les banques de la zone euro sont valorisées par le marché à un niveau inférieur à leur valeur comptable. Cela tient en grande partie aux progrès beaucoup plus rapides dans les pays situés hors de la zone euro en termes de reconnaissance des pertes et de résolution des banques en difficulté.

La réalisation d’un véritable changement de régime, s’agissant tant du système de surveillance et de résolution que de sa mise en œuvre, pourrait par conséquent avoir des effets considérables en Europe. À court terme, l’assainissement des bilans des banques pourrait s’en trouver accéléré, ce qui relancerait le crédit bancaire. À moyen terme, le développement de banques véritablement européennes serait probablement encouragé.

Alors, comment mettre en œuvre ce changement de régime ?

Construire un système unique

J’évoquerai tout d’abord le premier volet, à savoir la mise en place d’un système unique. À mon sens, deux conditions doivent être remplies pour garantir l’unicité d’un système. Premièrement, il faut un ensemble unique de règles. Deuxièmement, si ces règles prévoient une certaine marge de manœuvre discrétionnaire, il convient d’instaurer une autorité centrale chargée de les appliquer uniformément.

Un système de supervision unique

En ce qui concerne la supervision, nous progressons dans la réalisation de ces deux conditions.

En termes de règles, nous disposons à présent d’un nouveau corpus réglementaire pour les banques en Europe, qui fait partie intégrante de la directive sur les exigences de fonds propres (CRD IV). Au sein du mécanisme de surveillance unique (MSU), il existera également un manuel de surveillance unique qui s’appliquera à l’ensemble des banques. Il couvrira les questions telles que la méthodologie relative au processus de surveillance et d’évaluation prudentielles (SREP), aux contrôles sur place et sur pièces, à l’évaluation des risques et à la validation des modèles. Cette démarche permettra d’appliquer des normes de surveillance identiques au sein de l’Union bancaire et, de fait, à travers l’harmonisation avec l’Autorité bancaire européenne (ABE), dans l’ensemble de l’Union européenne.

En matière de prise de décision, nous sommes en train de renforcer l’élément central en intégrant les niveaux de surveillance européen et nationaux. En l’occurrence, il comportera une innovation particulière avec la mise en place des équipes de surveillance conjointes ( Joint Supervisory Teams), composées d’experts de la BCE et des autorités nationales compétentes. Une équipe sera chargée de chaque groupe bancaire important soumis à la surveillance directe, opérant sous la direction d’un coordinateur travaillant pour la BCE. Cela permet une approche collective et garantit la présence en permanence d’un élément européen dans le processus de prise de décision. De fait, la responsabilité finale des décisions incombera à la BCE.

Ce processus de création d’un MSU intégré pose, de toute évidence, un défi majeur sur le plan organisationnel. Nous regroupons dix-sept autorités nationales de surveillance (voire davantage), dont la culture opérationnelle et la philosophie en matière de surveillance sont différentes, au sein d’un mécanisme unique, se caractérisant par une culture et une philosophie uniques. Et la BCE recrutera directement quelque 1 000 nouveaux agents, dont 750 environ participeront aux missions de surveillance. Il nous faudra un certain temps pour atteindre notre vitesse de croisière.

Alors que le Règlement MSU doit entrer en vigueur début novembre, nous sommes sur le point de publier l’annonce de vacance de poste pour les fonctions de président du Conseil de surveillance, qui sera suivie de celles concernant les postes de direction du MSU – les quatre directeurs généraux des principaux départements et les six directeurs généraux adjoints. Les annonces visant à pourvoir les postes de cadres intermédiaires suivront quelques semaines plus tard, avant que soit lancé le recrutement plus large du personnel indispensable. La structure organisationnelle de base doit être en place pour l’examen de la qualité des actifs vers la fin du premier trimestre 2014.

Cela me conduit à décrire brièvement la structure organisationnelle du MSU, telle que nous la voyons.

Le MSU s’articulera autour de quatre directions générales et une division du secrétariat. Deux directions générales (les DG Surveillance microprudentielle I et II) seront chargées de la surveillance directe et quotidienne des banques importantes. La répartition des compétences en matière de surveillance entre ces deux départements sera largement déterminée par une approche fondée sur le risque, leur permettant de se spécialiser en fonction de l’exposition au risque, de la complexité et du modèle d’activité des établissements de crédit.

La troisième direction générale (DG Surveillance microprudentielle III) aura pour mission la surveillance indirecte des groupes bancaires de moindre importance. La surveillance directe de ces banques continuera d’être du ressort des autorités nationales compétentes concernées, qui l’assumeront sur une base quotidienne, en présentant régulièrement des rapports à la BCE.

La quatrième direction générale (DG Surveillance microprudentielle IV) mettra en œuvre la surveillance horizontale et assumera des fonctions d’expertise spécialisées, telles que l’assurance de la qualité de la surveillance, l’élaboration de la méthodologie et des normes, l’application des règles et des sanctions, la gestion des crises, l’analyse des risques de marché et la validation des modèles.

Dans cette structure organisationnelle, les cadres intermédiaires, placés sous l’autorité des directeurs généraux, seront des chefs de division et de section ainsi que des conseillers senior parmi lesquels seront choisis les coordinateurs des équipes de surveillance conjointe.

Permettez-moi de décrire également, en quelques mots, comment nous envisageons le travail pratique et l’organisation concernant les missions de surveillance sur place et sur pièces.

Les équipes de surveillance conjointe seront chargées de la supervision quotidienne des banques importantes. Elles proposeront de conduire des inspections, auxquelles elles participeront sans les diriger, ce rôle incombant à un chef de mission. Celui-ci sera nommé par le directeur général de la Surveillance microprudentielle IV, c’est-à-dire par la BCE. De manière générale, les équipes effectuant des inspections sur place seront menées par des employés des autorités nationales compétentes, la BCE pouvant toutefois elle aussi prendre la conduite de telles missions.

Les équipes de surveillance conjointe prépareront les recommandations, conduiront la réunion de clôture de l’inspection avec l’institution de crédit et assureront le suivi des recommandations.

La direction générale « horizontale » sera chargée de la méthodologie à respecter dans le cadre des inspections sur place. Elle établira également un programme annuel des missions d’inspection devant être menées sur place dans les banques importantes. Elle révisera ce programme tous les six mois.

Les inspections sur place consisteront en des évaluations spécifiques approfondies des risques, des mesures de contrôle des risques et de la gouvernance. Le champ d’investigation, le calendrier et les ressources seront prédéfinis. Des techniques d’enquête et d’inspection seront utilisées pour tester les mesures de contrôle et les procédures essentielles, conformément à des normes communes.

Les inspections seront réalisées en toute indépendance selon des procédures spécifiques, vis-à-vis des équipes de surveillance conjointe, des autorités nationales compétentes et des institutions de crédit faisant l’objet d’une inspection. Au terme des inspections, un rapport sera établi qui présentera les conclusions et une synthèse.

Un système unique de résolution des crises bancaires

Un système unique de résolution des crises bancaires est aussi important qu’un système de surveillance unique. Les banques doivent savoir comment elles seront traitées durant leur existence et en cas de défaillance. Il en va d’ailleurs de même pour les créanciers qui placent leurs fonds auprès d’elles. Là aussi, il est essentiel d’établir un ensemble unique de règles et de mettre en place une autorité centrale en mesure de les faire appliquer.

L’ensemble unique de règles en matière de résolution – la Directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD) – a déjà été adopté par le Conseil de l’Union européenne, et des discussions sont en cours avec le Parlement européen.

Sur le principe, je me félicite de cette directive, qui représente une amélioration majeure par rapport au statu quo. Avant la crise, très peu de pays disposaient d’un cadre de résolution, ce qui a donné lieu à des approches ad hoc et incohérentes.

Toutefois, cette directive ne répond pas tout à fait à mon attente en ce sens qu’elle donne aux autorités nationales de résolution une certaine marge de manœuvre discrétionnaire leur permettant de ne pas soumettre certaines catégories d’engagements au dispositif de renflouement interne ( bail-in). J’estime que cette disposition ne favorise pas l’établissement d’un système unique dans la mesure où elle crée une trop grande incertitude quant aux modalités d’application des mesures de renflouement interne.

On pourrait par exemple imaginer une situation dans laquelle une catégorie particulière d’investisseurs serait exclue, pour des considérations de politique économique nationale, de la procédure de renflouement interne. Ou une situation dans laquelle certains grands pays disposant de fonds de résolution importants seraient en mesure d’exclure un plus grand nombre de créanciers que les pays de moindre importance. Les investisseurs devront essayer d’anticiper ces questions.

Dans ce contexte, la mise en place d’une autorité qui peut prendre des décisions de manière centralisée revêt une importance encore plus grande. S’il existe une certaine marge de manœuvre discrétionnaire pour appliquer les règles en matière de résolution, nous devons veiller à ce que celle-ci soit utilisée de manière uniforme d’un pays à l’autre. Cela renforce la nécessité d’instaurer un mécanisme unique de résolution robuste et, plus concrètement, de doter ce mécanisme de pouvoirs de décision indépendants, sans possibilité pour les pays de mettre leur véto.

En outre, un mécanisme de résolution unique est essentiel afin que nous puissions mettre en œuvre une approche unique pour la résolution des banques internationales. Compartimenter le champ d’application du mécanisme de résolution en fonction des frontières nationales est une démarche qui n’a pas démontré son efficacité pour résoudre les problèmes de coordination transfrontalière et réaliser globalement une stratégie de résolution à moindres coûts. De plus, dans un système compartimenté, nous pouvons nous attendre à un désaccord durable sur la question du partage de la charge, ce qui retarderait l’assainissement d’une crise.

Pour régler cette question, il est essentiel que le mécanisme comporte non seulement une autorité de résolution unique, mais également un fonds de résolution unique. La proposition de la Commission européenne relative au mécanisme de résolution unique (MRU) prévoit la mise en place d’un tel fonds, financé par des prélèvements sur les banques privées. Selon ses estimations, il représentera un montant de quelque 55 milliards d’euros en 2025.

Je me félicite de cette proposition. Toutefois, je pense que, durant la phase de mise en place, il convient de préciser ce qui se passera si nous devons faire face à des circonstances exceptionnelles engendrant un épuisement des ressources du fonds. La proposition n’est pas très claire à cet égard. Un mécanisme de soutien crédible est essentiel pour garantir que les coûts de la résolution ne grèvent pas les budgets nationaux.

En résumé, un système unique se caractérise par un ensemble unique de règles qui peuvent être appliquées uniformément et de manière centralisée. Nous sommes en train d’y parvenir en ce qui concerne la supervision. Je considère qu’il est essentiel que nous obtenions le même résultat en matière de résolution. En définitive, l’Union bancaire permet de mettre en place un marché financier unique dans lequel les banques sont séparées des États. Pour paraphraser Mervyn King, je dirais que nous devons donc faire en sorte que les banques soient européennes à la fois durant leur existence et au moment de leur disparition.

Construire un système plus rigoureux

Je voudrais à présent évoquer le second élément d’un réel changement de régime, à savoir la mise en place d’un système plus rigoureux. L’instauration de nouvelles règles relatives à la surveillance et à la résolution des banques et la création d’institutions chargées de leur application sont essentielles. Mais il importe tout autant que ce nouveau cadre permette de renforcer sensiblement le secteur bancaire et de le rendre plus stable.

Comment pouvons-nous atteindre cet objectif ?

Une nouvelle approche de la surveillance bancaire

La première pierre du nouvel édifice réside dans la volonté des instances responsables d’accroître la transparence des bilans des banques conformément aux normes communes du MSU. Le Règlement MSU, qui prévoit une évaluation complète des banques soumises à la surveillance directe de la BCE, permet cette avancée. L’exigence ainsi posée dépasse largement le simple exercice comptable. Il nous appartient de veiller à ce que cette évaluation soit rigoureuse et dirigée de façon centralisée. À quoi servirait une nouvelle paire de lunettes sans la volonté d’ouvrir les yeux ?

Nous envisageons à ce stade de mener l’évaluation complète selon un plan en trois temps : premièrement, une évaluation des risques visant à identifier les facteurs de risques généraux, notamment de financement et de liquidité ; deuxièmement, une évaluation des bilans permettant un examen de la qualité des actifs sur la base de contrôles de calculs, de qualification et de valorisation - portant sur une large gamme de risques -, l’assurance centrale de la qualité respectant une méthodologie commune (l’expertise de consultants extérieurs sera indispensable) ; troisièmement, enfin, un test de résistance projetant les résultats obtenus dans un scénario défavorable.

Les liens entre l’évaluation des bilans et les tests de résistance doivent encore être définis en détail. Il est clair, cependant, que les deux sont étroitement liés. Si la première est un examen ponctuel approfondi, il convient que les seconds contiennent des éléments davantage prospectifs.

À la suite de cet exercice tridimensionnel, certaines banques seront peut-être amenées à résorber des déficits de fonds propres. Nous pensons que la crédibilité de l’exercice dépend beaucoup de la dimension ambitieuse du processus. Cela explique notamment la mise en œuvre d’une validation de l’intégrité des données.

Nous devons bien entendu être attentifs aux inquiétudes pratiques exprimées par les parties prenantes à l’exercice, y compris les banques. Il convient de définir clairement, de finaliser, d’expliquer et de communiquer l’ensemble des exigences imposées aux banques bien avant le lancement officiel de l’exercice. Dans l’idéal, les modèles finaux de déclaration ainsi que les instructions d’utilisation les accompagnant ne devraient plus être modifiés lorsque la collecte des données devant permettre l’évaluation des bilans est en cours.

Nous ne transigerons pas sur l’étendue et la rigueur de l’exercice.

Nous souhaitons lancer l’exercice, en commençant par déterminer les portefeuilles de risques, avant la fin de l’année déjà, même si cela dépendra en partie du calendrier de nomination de l’ensemble des membres du Conseil de surveillance. J’ai confiance, dès que le Règlement MSU aura été approuvé, en la capacité de la BCE et du Parlement européen de travailler de façon constructive en vue de la nomination des membres du Conseil de surveillance, et en particulier, sans tarder, de son président.

Lorsque nous disposerons des résultats de l’évaluation, il appartiendra aux instances responsables d’en gérer les conséquences. Les banques européennes sont, à n’en pas douter, plus solides aujourd’hui qu’il y a quelques années. En Espagne, par exemple, les banques ont constitué dans leurs bilans des provisions à hauteur de 184 milliards d’euros, soit 10,5 % de leurs portefeuilles de prêts, et levé 22 milliards d’euros de nouveaux fonds propres depuis 2008. On ne peut exclure, cependant, que l’exercice ne révèle des besoins de capitaux supplémentaires. Il sera crucial de disposer de dispositifs de soutien dans ce contexte.

Si ces mécanismes de soutien ne sont pas mis en place, je crains que l’exercice ne se traduise par une situation de perdant-perdant pour le secteur bancaire. Si les résultats ne révèlent que de modestes besoins de capitaux, les marchés penseront avoir été floués en vue d’épargner les deniers publics. S’ils lèvent le voile, au contraire, sur d’importants déficits de fonds propres, les marchés se demanderont comment ceux-ci pourront être comblés, ce qui sera un facteur d’incertitudes. Dans les deux cas, le regain de confiance attendu de l’évaluation ne se produira pas.

Une nouvelle approche de la résolution

Le deuxième élément fondateur d’un système plus rigoureux est une nouvelle approche dans le traitement des banques non viables.

Il nous faudra, tout d’abord, veiller à utiliser pleinement les nouveaux pouvoirs en matière de résolution. Le manque d’expérience de la plupart des pays européens en matière de liquidation de banques peut les inciter à éviter le lancement de procédures de résolution en autorisant un certain laxisme dans leur surveillance et en leur accordant toujours plus de temps pour redevenir viables. La BCE dans sa fonction de superviseur aura un rôle important à jouer dans ce domaine en empêchant de telles situations.

Pour pouvoir recourir pleinement aux pouvoirs de résolution, il serait également utile de disposer de tous les éléments du nouveau cadre de résolution dans les mêmes délais. Or, les pouvoirs de surveillance du MSU seront, en principe, effectifs à compter de novembre 2014. La directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires doit entrer en vigueur en janvier 2015, simultanément au lancement du mécanisme de résolution unique. Mais, à ce stade, les nouvelles dispositions relatives au renflouement interne ne seraient applicables qu’à partir de janvier 2018. Cela signifie que l’autorité de résolution ne pourrait utiliser l’un de ses instruments de résolution majeurs pendant une période de trois ans.

Je plaide donc pour une mise en œuvre plus rapide des dispositifs de renflouement interne. La directive doit encore faire l’objet d’un accord avec le Parlement européen. Nous devrions, je crois, tenter d’obtenir une mise en œuvre du renflouement interne dès 2015 pour disposer de tous les instruments de résolution dès la phase initiale, plutôt que de proroger les règles relatives aux aides d’État.

Conclusion

Mesdames et Messieurs, je voudrais à présent conclure mon propos.

J’ai essayé d’expliquer devant vous les deux éléments constitutifs d’un changement de régime : en premier lieu, les règles et institutions adéquates en vue d’un système unique ; en second lieu, la volonté d’appliquer ces règles et de recourir à ces institutions de façon plus rigoureuse. Si les mécanismes sont importants, les états d’esprit comptent tout autant.

Nous avons d’ores et déjà accompli des progrès encourageants, en particulier en ce qui concerne le MSU. Mais il reste beaucoup à faire et seuls des efforts conjoints seront un gage de succès. L’Union bancaire ne sera synonyme d’un changement de régime que grâce à la coopération et à l’engagement de milliers de législateurs, régulateurs et superviseurs. Un véritable « travail d’équipe ».

De la même manière, nous devons renforcer nos efforts conjoints de formation dans le domaine de la surveillance. La European Supervisor Education initiative est, à cet égard, une véritable inspiration en termes d’approche commune transfrontalière.

L’Union bancaire est, à mon sens, le défi de notre époque. La crise nous offre une occasion unique dans une génération : la possibilité de construire un secteur bancaire plus solide, de renforcer notre union monétaire et, ce faisant, d’approfondir le processus historique d’intégration européenne. Nous avons la chance d’être confrontés à ce défi, nous devons le relever !

Je vous remercie de votre attention.

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