Gestión de crisis a corto plazo y visión a largo plazo: las respuestas de Europa a la crisis

Discurso pronunciado por Benoît Cœuré, miembro del Comité Ejecutivo del BCE,
Conferencia 60° Aniversario del CEMLA,
La Cooperación entre Bancos Centrales a Principios del Siglo XXI,
Ciudad de México, 20 de julio de 2012

Damas y caballeros [1],

Quisiera agradecerles sinceramente que me hayan invitado a hablarles en estas jornadas sobre cooperación entre bancos centrales en tiempos de crisis. Desde la perspectiva de la zona del euro, la cooperación entre bancos centrales durante la crisis ha sido excelente. Desde los inicios de la misma en 2007, hemos mantenido un diálogo constante que se prolonga hasta el presente. Nuestra red de líneas swap de divisas con la Reserva Federal, el Banco de Inglaterra, el Banco Nacional de Suiza, el Banco de Japón y el Banco de Canadá ha contribuido a garantizar la disponibilidad de liquidez en moneda extranjera en la zona del euro, y de liquidez en euros en el extranjero. También se ha producido una fluida cooperación internacional a través del FMI. En conjunto, estas medidas han contribuido significativamente a reducir las tensiones en los mercados financieros.

Dado que el éxito de esta cooperación goza de un amplio reconocimiento, quisiera dedicar mi intervención de hoy a examinar otro asunto más controvertido: la gestión de la crisis por parte de las autoridades de la zona del euro. Cuando viajo fuera de Europa, con frecuencia me sorprende hasta qué punto se malinterpreta el enfoque seguido en la zona del euro. Existe la percepción generalizada de que la zona carece de una estrategia coherente para calmar a los mercados y estabilizar la actividad económica. También se la ve como la principal fuente de perturbaciones para la economía mundial. De hecho, en algunas ocasiones tengo la impresión de que la volatilidad mundial se atribuye exclusivamente a los defectos de Europa, mientras hábilmente se resta importancia a los retos para la sostenibilidad del crecimiento que plantean otras grandes regiones económicas.

En la actualidad, tres opiniones críticas gozan de especial aceptación.

  • La primera es que Europa no dispone de las herramientas adecuadas para solucionar la crisis.

  • La segunda es que Europa se ocupa únicamente de la consolidación fiscal y no del crecimiento.

  • La tercera es que el euro no puede superar sus defectos de diseño.

Aunque entiendo los argumentos que sustentan estas opiniones, no les sorprenderá saber que discrepo por completo de ellos. La realidad es más compleja en los tres casos. Basta con fijarse en los resultados de la reunión del Consejo Europeo y de la Cumbre de la Zona del Euro celebradas el 28 y el 29 de junio pasados para apreciar que estas críticas no se sostienen. Europa está avanzando más de lo que reconocen muchos observadores externos.

1. Instrumentos de gestión de crisis

Quisiera comenzar por la primera crítica: que Europa carece de instrumentos adecuados para afrontar la crisis. En primer lugar, es necesario poner las cosas en perspectiva. No resulta realista esperar que la zona del euro disponga de los mecanismos de reacción de un Estado nación como Estados Unidos, que lleva más de 200 años estableciendo instituciones destinadas a gobernar una zona económica extensa y diversa y a gestionar crisis. Y sin embargo, algunas veces su sistema político sigue tropezando con dificultades a la hora de tomar decisiones delicadas. Por su parte, la zona del euro solo cuenta con 13 años de existencia, y el fortalecimiento de sus instituciones no empezó hasta hace dos años. En este contexto, son ya muy significativos los logros obtenidos mediante la creación de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), la entrada en vigor del conjunto de medidas legislativas sobre el gobierno económico (el llamado “Six-Pack”) y el acuerdo sobre el pacto presupuestario.

El 29 de junio, en la Cumbre de la Zona del Euro, se adoptó una serie de medidas adicionales para mejorar la gestión de la crisis. Se acordó que los préstamos concedidos a España en el marco de su programa de recapitalización bancaria no tuvieran carácter preferente. Así se elimina una de las principales preocupaciones de los inversores acerca del programa, que también afecta a las continuas adquisiciones de deuda pública española por parte de éstos. Se asumió el compromiso de utilizar toda la gama de instrumentos de la FEEF y el MEDE de forma flexible y eficiente. Y, como medida más importante, se decidió que el MEDE deberá tener la capacidad de recapitalizar los bancos de forma directa, una vez se haya implantado un mecanismo único de supervisión, en el que estará implicado el BCE. Todos ellos son avances muy significativos, que quisiera explicar con más detenimiento.

En primer lugar, la posibilidad de recapitalización bancaria directa por parte del MEDE resulta crucial para romper el círculo vicioso entre las entidades de crédito y sus Estados, que es un factor clave en la crisis. La recapitalización directa permitiría estabilizar las entidades sin aumentar el nivel de endeudamiento del Estado, evitando así un perjuicio adicional a los mercados de deuda soberana y a los balances de las entidades de crédito. Con ello la zona del euro se acercaría más al tipo de unión financiera que encontramos en federaciones como Estados Unidos o Suiza, donde los problemas del sector bancario se solventan en el ámbito federal y no tienen consecuencias para las finanzas de las unidades federadas. Evidentemente, esta medida ha de ir acompañada por incentivos adecuados para que las entidades de crédito limiten el riesgo moral. Las condiciones en materia de política económica adheridas a esta medida deberían incluir planes de reestructuración acordes con las normas de la UE sobre ayudas estatales, y principios que regulen la resolución ordenada de entidades no viables y limiten el uso de los fondos públicos.

En segundo lugar, el compromiso de establecer un supervisor único es fundamental en la medida en que facilita la recapitalización directa. Sin embargo, también tiene efectos positivos por sí solo. Con los poderes adecuados, un supervisor único podría generar mayor transparencia en los sectores bancarios nacionales y reducir el riesgo de influencia en la regulación por parte de las entidades supervisadas, lo cual aumentaría la confianza de los inversores. Asimismo, fomentaría la integración financiera al «europeizar» las prioridades de supervisión. Por ejemplo, ya no se preverían determinadas medidas supervisoras que se han adoptado durante la crisis y que han dado lugar a la fragmentación del mercado único, como exigir a las entidades de crédito que hagan cuadrar sus activos con sus pasivos a escala nacional. En términos de diseño, este mecanismo de supervisión debería tener un ámbito de aplicación claro, la zona del euro, y a la vez seguir siendo plenamente compatible con el mercado único y la armonización supervisora en el conjunto de la Unión Europea. El BCE está dispuesto a implicarse en el proceso, siempre y cuando no se produzca contaminación alguna entre política monetaria y estabilidad financiera. Como es obvio, la ampliación del mandato del BCE deberá traer consigo un aumento de las exigencias del mecanismo democrático de rendición de cuentas.

En tercer lugar, las decisiones de renunciar al carácter preferente y hacer uso de toda la gama de instrumentos de la FEEF y el MEDE envían una señal importante a los mercados, a saber: que los responsables de las políticas económicas han entendido la complejidad de la crisis y están dispuestos a aprovechar la flexibilidad de los fondos de rescate para hacerle frente. Este hecho también queda patente en la decisión adoptada en la Cumbre de la Zona del Euro de permitir que los países que respeten sus programas de reforma fiscal y estructural accedan a las ayudas de la FEEF y el MEDE, reduciendo así el estigma que acarrea la solicitud de ayuda. El BCE también participará en este proceso en calidad de agente de la FEEF y el MEDE, para facilitar la eficacia de las operaciones de mercado.

En conjunto, resulta difícil defender la imagen caricaturesca según la cual Europa carece de herramientas para afrontar la crisis. Si en 2010 alguien hubiera sabido que en el plazo de dos años existiría un cortafuegos de 700.000 millones de euros para préstamos a Estados, adquisiciones de bonos y recapitalización bancaria, hubiera afirmado que la zona del euro se situaba a la vanguardia en este terreno. Ahora que el cortafuegos existe, recibe críticas por insuficiente. Ésta es la dinámica natural de evolución de las expectativas, pero no debería distraernos de los avances realizados, que son impresionantes tanto en sí mismos como en términos de comparación histórica.

2. Consolidación fiscal y crecimiento

La segunda crítica que suele hacerse actualmente a la zona del euro es que su atención a la consolidación fiscal está destruyendo las perspectivas de crecimiento. Los argumentos son los siguientes: en una economía débil con un sector privado que está reduciendo su nivel de apalancamiento, el dinamismo del sector público es esencial para mantener la demanda. Los recortes presupuestarios no acarrearán más que una disminución del crecimiento y un aumento del desempleo y el déficit.

Yo no percibo contradicción alguna entre la consolidación fiscal y el crecimiento sostenible. De hecho, la una es condición previa del otro. No niego que a corto plazo el saneamiento de las políticas fiscales produzca efectos negativos por el lado de la demanda, pero a largo plazo, este resulta esencial para reducir los costes de endeudamiento y fomentar la inversión. Además, en los países que están sufriendo graves tensiones en los mercados de deuda soberana, la consolidación fiscal es inevitable para preservar el acceso a los mercados.

Dicho esto, es necesario a todas luces adoptar medidas para mejorar el potencial de crecimiento de las economías de la zona del euro. Estas medidas tienen que producir también efectos a corto plazo, para suavizar el impacto pasajero de la consolidación fiscal. Reconociendo esta necesidad, el Consejo Europeo del 28 y el 29 de junio aprobó un «Pacto para el Crecimiento y el Empleo», con el fin de liberar hasta 120.000 millones de euros para crecimiento e inversión, lo que representa aproximadamente el 1% del PIB de la zona del euro. Esta cifra incluye un aumento de la capacidad de préstamo del Banco Europeo de Inversiones en 60.000 millones de euros, de los cuales, 55.000 millones procederán de la reasignación de fondos estructurales a medidas de estímulo del crecimiento, y 4.500 millones corresponderán a financiación de inversiones a través de la etapa piloto de los llamados “project bonds”, o bonos ligados a proyectos.

Además de esto, el Consejo Europeo adoptó una serie de medidas para mejorar el funcionamiento del Mercado Único y facilitar los ajustes dentro de la unión monetaria. Se llevará a término la implantación del mercado único de servicios, que según las previsiones reportará unos beneficios económicos de hasta 330.000 millones de euros. A fin de mejorar la movilidad laboral dentro de Europa, se desarrollará una herramienta de selección de personal para el conjunto de la UE y se adoptarán medidas para mejorar la transferibilidad de los derechos de pensiones y el reconocimiento de las cualificaciones profesionales.

Esta estrategia confirma una importante evolución en el pensamiento de los responsables políticos europeos. Están reconociendo que el correcto funcionamiento de la moneda única requiere flexibilidad en los mercados de bienes, servicios y trabajo. Están encaminando sus esfuerzos a maximizar los beneficios del mercado único más grande del mundo, no a actuar como 27 mercados nacionales. Y están aprovechando el potencial de los fondos de la UE como herramientas para favorecer el crecimiento agregado, no como instrumentos quid pro quo entre los Estados miembros. Cosechar todos los beneficios de la integración económica europea y aplicar las reformas estructurales en el ámbito nacional contribuirá a sentar las bases de un crecimiento más sostenido en el futuro.

3. El futuro de la UEM

Por supuesto, hay analistas que cuestionan la pertinencia de esta proyección hacia el futuro, basándose en la tercera crítica que he mencionado: la creencia de que la Unión Económica y Monetaria no puede funcionar debido a sus defectos institucionales. En opinión de estos críticos, la zona del euro está demasiado descentralizada y desunida, y es demasiado diversa para funcionar como una zona monetaria única. Por tanto, concluyen que no es posible garantizar su supervivencia.

Es evidente que en la zona del euro existen carencias institucionales. En términos agregados, los fundamentos económicos de la zona son mejores que los de Estados Unidos o Japón, y sin embargo se percibe que invertir en ella comporta más riesgos. Por ejemplo, el FMI proyecta que el déficit agregado de la zona del euro para el ejercicio en curso superará ligeramente el 3% del PIB, frente al 8% aproximadamente en Estados Unidos y cerca del 10% en Japón. Las cifras equivalentes para el nivel de la deuda bruta se sitúan en torno al 90% del PIB en la zona del euro, frente al 106% en Estados Unidos y el 235% en Japón.

Ante esta discrepancia entre fundamentos económicos y percepciones, la respuesta más adecuada no es caer en el derrotismo, sino corregir los defectos institucionales que favorecen esta situación. Una vez más, el Consejo Europeo dio un paso importante en esta dirección en su cumbre más reciente. Basándose en el informe presentado por los presidentes del propio Consejo, la Comisión, el Eurogrupo y el BCE, solicitó que se elabore una hoja de ruta específica y con plazos acotados para la consecución de una auténtica Unión Económica y Monetaria. Esta hoja de ruta se presentará a finales de 2012.

Nos encontramos ante un avance muy notable por dos razones. Primero, porque transmite con claridad el mensaje de que los Estados miembros están comprometidos con el euro y con el éxito de la UEM, lo cual debería contribuir a disipar las preocupaciones de los inversores respecto a la integridad de la zona del euro en el futuro. Segundo, porque el informe presentado por los cuatro presidentes es exhaustivo y de gran alcance: ha sido diseñado para abordar las tareas más acuciantes a las que se enfrenta la UEM en todos los ámbitos importantes de la política económica. Por tanto, el Consejo propone que los esfuerzos se centren en cuatro componentes básicos:

  1. El primero es la unión financiera, con un marco único para la supervisión y resolución bancarias y la garantía de depósitos de clientes. Esta unión partiría del mecanismo único de supervisión, actualmente en proceso de desarrollo, y en condiciones ideales debería culminar en una versión europea de la FDIC, financiada con aportaciones del sector privado.

  2. El segundo componente básico es una unión fiscal, con poderes en toda la zona del euro para prevenir políticas presupuestarias insostenibles y limitar la emisión de deuda pública nacional. Una vez establecidos estos poderes, sería posible también avanzar hacia la emisión de deuda común, aunque solo al final del proceso.

  3. El tercer componente básico es una unión económica, que ayudaría a los miembros de la zona del euro a mantenerse en buenas condiciones y adquirir flexibilidad para realizar ajustes dentro de la unión monetaria. Podría conllevar, por ejemplo, pasar de la coordinación laxa de las reformas estructurales de los Estados miembros a un marco de obligado cumplimiento en el conjunto de la zona del euro.

  4. Y el cuarto componente básico es una unión política, encaminada a reforzar la participación democrática. Este último componente es tan importante como los demás, pues las otras medidas no puede resultar eficaces a menos que gocen de legitimidad. Esto requiere de ideas innovadoras sobre la participación del Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales en el proceso de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con la zona del euro.

4. Conclusión

La hoja de ruta hacia una UEM más fuerte, junto con las decisiones sobre el MEDE y el Pacto para el Crecimiento y el Empleo, representan una respuesta integral a la crisis. La zona del euro ha comprendido con claridad que ha quedado atrás el momento de las soluciones parciales y las reformas poco sistemáticas.

El camino de aplicación de esta reforma estará sin duda lleno de dificultades, como es natural en el funcionamiento de una unión de 17 democracias. Aunque advertiré a quienes albergan dudas sobre el euro que es responsabilidad suya si subestiman el compromiso político de las partes implicadas con la moneda única. La zona del euro está avanzando hacia un equilibrio más sostenible, y a una velocidad comparativamente alta en el contexto internacional. La ambición de proporcionar unas bases duraderas a la UEM en menos de una década supone un paso histórico de enorme relevancia, que se mantiene fiel al objetivo establecido en los Tratados europeos de crear «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». La alternativa sería continuar con la tendencia actual a la fragmentación del mercado, que llevaría al proteccionismo y, en última instancia, al populismo.

Algunas de estas propuestas implicarán compartir más soberanía entre los Estados miembros. Esto resulta inevitable para garantizar el grado suficiente de convergencia económica y financiera para que la UEM funcione con eficacia. No obstante, es necesario garantizar que si la soberanía se eleva al nivel de la UE, el control democrático se eleve al mismo nivel, y que se den pasos que contribuyan al surgimiento de una verdadera identidad europea.

Como banqueros centrales, a todos nos interesa la estabilidad mundial. Confío en que, gracias a las medidas que acabo de describir, la zona del euro continuará siendo un pilar fundamental de la economía internacional.

Muchas gracias por su atención.



[1]Deseo agradecer a Jonathan Yiangou su contribución a este discurso. Las opiniones vertidas en el mismo son responsabilidad exclusivamente mía.

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