Basilea III y el nuevo marco macroprudencial

Discurso pronunciado por José Manuel González-Páramo, miembro del Comité Ejecutivo del BCE,
Apuntes de actualidad, Conferencias Intereconomía,
Madrid, 19 de noviembre de 2010

Señoras y señores:

I. Introducción

Es para mí una gran satisfacción participar hoy en este desayuno de trabajo dedicado a dos temas de gran importancia relacionados con la reforma de la arquitectura del sistema financiero internacional: (1) el paquete de normas de regulación del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea sobre capital, liquidez y apalancamiento de las entidades bancarias (Basilea III), y (2) los avances en el desarrollo de un marco de política macroprudencial de la Unión Europea.

La crisis financiera mundial ha puesto al descubierto algunas debilidades fundamentales del marco de regulación y supervisión microprudencial, que no logró garantizar que las entidades financieras dispusieran de capital y liquidez suficientes para hacer frente a las perturbaciones. Esto ha dado lugar a un examen a fondo de los principales objetivos e instrumentos de las políticas microprudenciales. En la primera parte de mi intervención describiré y comentaré los principales elementos de Basilea III, que representará la piedra angular del nuevo sistema de regulación microprudencial internacional.

Asimismo, la crisis ha puesto al descubierto un vacío normativo en relación con el riesgo sistémico La elaboración de un marco regulador y de supervisión macroprudencial que se centre en el sistema financiero en su conjunto trata de llenar ese vacío. La segunda parte de mi intervención abordará el establecimiento del Consejo Europeo de Riesgo Sistémico (CERS), el nuevo órgano encargado de la supervisión macroprudencial en el conjunto de la Unión Europea, como parte de la reforma del marco de supervisión europeo.

2. Basilea III

Tras asistir a la primera crisis financiera global del siglo y la más grave en muchas décadas, en noviembre de 2008 la cumbre de líderes del G-20 en Washington elaboró un plan de acción en materia de reforma financiera. Debido al importante papel del sector bancario en la crisis, es natural que muchos de los puntos de actuación propuestos por el G-20 se refirieran a ese sector.

El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea dio seguimiento a esta llamada a la acción y en diciembre de 2009 publicó sus propuestas para el refuerzo de la gestión del capital y de la liquidez. La consulta sobre las propuestas tuvo una amplia respuesta. Se recibieron casi 300 comentarios del público. En la cumbre de Seúl de la semana pasada, los líderes del G-20 aprobaron el acuerdo final sobre las propuestas del Comité de Basilea y el plan de transición al nuevo régimen permanente.

El paquete de reformas del Comité de Basilea se propone fortalecer de manera sustancial, aunque de forma paulatina, los actuales requerimientos de capital de las entidades de crédito, y también mejorar su calidad y consistencia. El requerimiento mínimo de capital ordinario se elevará del 2% al 4,5%. Asimismo, los bancos deberán mantener un colchón de conservación del capital del 2,5%. A fin de mitigar la naturaleza procíclica inherente a las actividades financieras, las propuestas del Comité de Basilea también prevén la aplicación de un colchón anticíclico del capital que oscilará entre el 0% y el 2,5%, según las exigencias de los países.

Junto con una definición de capital más rigorosa, la aplicación de requerimientos de capital más rigorosos y de nuevos colchones hará que los bancos puedan soportar mejor los efectos adversos de las perturbaciones económicas y financieras.

Basilea III también contempla la introducción de un coeficiente de apalancamiento no basado en el riesgo como medida de capital complementaria. Se espera que ese coeficiente de apalancamiento frene el excesivo crecimiento de los balances. Por último, las propuestas incluyen exigencias generales mínimas por riesgo de liquidez que permitan a las entidades de crédito soportar situaciones de tensión de liquidez a corto plazo y aseguren la estabilidad a largo plazo de sus necesidades de financiación.

Algunos analistas y entidades financieras sugieren que los acuerdos son demasiado estrictos y apuntan al riesgo que la aplicación de dichos acuerdos supone para la concesión de préstamos de las entidades de crédito y, en consecuencia, para la recuperación de la economía mundial. Para determinar el efecto acumulado de las propuestas, el Comité - junto con el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, en sus siglas en inglés) – ha realizado una evaluación del impacto macroeconómico del endurecimiento de las exigencias de capital y liquidez. La evaluación concluye que la implementación de las nuevas normas de capital y liquidez sólo tendrá un impacto modesto durante la fase de transición al nuevo régimen, pero dará beneficios muy sustanciales a largo plazo.

A este respecto, el principal punto a tener en cuenta es que pese a los costes de implantación, que son de naturaleza temporal, el nuevo marco favorecerá a la economía mundial al fortalecer la estabilidad financiera mediante un conjunto de normas auténticamente mundiales y contribuirá a evitar los enormes costes económicos y sociales de un desplome grave y una recesión profunda. En consecuencia, considero que las medidas están justificadas desde un punto de vista conceptual y que el acuerdo de Seúl ha logrado el equilibrio adecuado entre el objetivo de aumentar la capacidad de resistencia del sector financiero y el mantenimiento de una provisión estable de crédito a la economía.

En efecto, por un lado, el resultado final son normas exigentes que representan un gran paso adelante en la medida en que mejoran la capacidad de absorción de pérdidas de la banca. Si tenemos en cuenta el denominado colchón de conservación del capital, las exigencias de capital ordinario se han elevado del 2% al 7%. Si además tenemos en cuenta que, según la anterior definición de capital, algunas entidades podían presentar un nivel de capital ordinario de sólo el 1%, lo acordado representa para esas entidades un nivel siete veces mayor. Se trata de exigencias generales mínimas, que los reguladores o supervisores nacionales podrán endurecer si lo consideran apropiado. Por otro lado, los mecanismos de transición permitirán a las entidades de crédito cumplir las nuevas normas sin poner en peligro la consolidación progresiva de la recuperación y evitando implicaciones no deseadas para los sistemas bancarios nacionales.

Déjenme referirme brevemente al tema de las nuevas normas en materia de liquidez. El acuerdo de Basilea se centra en dos nuevos estándares sobre niveles mínimos de liquidez para entidades de crédito con actividades internacionales. Su objetivo es fomentar la capacidad de resistencia de las entidades de crédito ante perturbaciones de liquidez mediante un ajuste más estrecho del perfil de vencimiento de los flujos de entrada y salida a la reserva de activos líquidos de alta calidad.

Con el primer estándar, denominado coeficiente de cobertura de liquidez, se pretende aumentar las reservas de activos líquidos de alta calidad a fin de que las entidades de crédito puedan soportar situaciones de estrés bien definidas que se prolonguen durante un mes. El segundo estándar, denominado coeficiente de financiación estable neta, tiene un carácter más estructural y a largo plazo. Trata de asegurar una financiación más estable mediante pasivos a medio o largo plazo para poder afrontar condiciones de estrés prolongadas. Ambos estándares se complementan con una serie de herramientas para el seguimiento de la exposición por riesgo de liquidez y el intercambio de información entre supervisores.

Las nuevas normas deberán definirse y calibrarse tras un periodo de observación de forma que afiancen los marcos de gestión del riesgo de liquidez de las entidades de crédito y su capacidad para soportar las perturbaciones de ese tipo.

Naturalmente, la nueva regulación en materia de liquidez podría tener implicaciones para el marco operativo del banco central y la conducción de la política monetaria. En particular, existen tres esferas de posible interacción entre la nueva regulación y el marco operativo del banco central: la demanda de reservas, la participación en las operaciones a plazo más largo del banco central, y el impacto sobre los activos de garantía en las operaciones de financiación del banco central.

En el BCE seguimos con gran atención los cambios en el sistema financiero que puedan resultar de la nueva regulación con potenciales implicaciones para la conducción de la política monetaria. Asimismo, estamos analizando activamente estos aspectos de Basilea III para asegurarnos de que la instrumentación de la política monetaria en la zona euro siga siendo plenamente efectiva también en el nuevo entorno.

3. El nuevo marco macroprudencial

Una de las enseñanzas principales extraídas de la crisis financiera es la necesidad de establecer un marco institucional adecuado para efectuar un seguimiento de las distintas fuentes de riesgo sistémico y evaluar, de forma exhaustiva y con suficiente anticipación, sus consecuencias para el sistema financiero. En consecuencia, existe un acuerdo general a escala internacional sobre la necesidad de reforzar el enfoque macroprudencial de la regulación y la supervisión del sistema financiero. A diferencia de la supervisión microprudencial, que se centra en la solidez financiera de cada entidad, la supervisión macroprudencial examina el sistema financiero en su conjunto.

El objetivo de la política macroprudencial es limitar el riesgo sistémico para reducir al mínimo los costes que la inestabilidad financiera puede imponer al conjunto de la economía. La política macroprudencial trata de: 1) contener el riesgo sistémico mediante el fortalecimiento del sistema financiero frente a las perturbaciones, de forma que pueda seguir funcionando de manera estable sin ayudas de emergencia en momentos de tensión, y 2) contrarrestar las fuentes de riesgo y vulnerabilidad tan pronto como se perciba que pueden tener carácter sistémico.

Como se señala en el informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel presidido por Jacques De Larosiére, los bancos centrales pueden realizar una contribución muy importante al desarrollo de la supervisión macroprudencial, dado su conocimiento profundo de los asuntos macroeconómicos y financieros y su estrecho y permanente seguimiento del comportamiento del sistema financiero y su interacción con el conjunto de la economía.

En Europa no ha habido hasta ahora ninguna autoridad capaz de realizar, desde un punto de vista institucional y operativo, una evaluación exhaustiva de la estabilidad financiera que abarque la totalidad del sector financiero de la UE. Además, Europa ha carecido de un marco que permita que las alertas sobre un posible aumento de los riesgos sistémicos en determinados componentes del sector financiero se plasmen en medidas concretas de las autoridades competentes en materia de supervisión y regulación para hacer frente a dichos riesgos.

La necesidad de llenar dichos vacíos indujo a tomar una decisión de gran calado, que reviste un interés especial para el BCE: la creación del Consejo Europeo de Riesgo Sistémico. Este nuevo órgano se encargará de la supervisión macroprudencial en el conjunto de la UE. Esta iniciativa forma parte de una revisión amplia y exhaustiva del marco institucional de supervisión de la UE, que también comprende la mejora de la supervisión microprudencial mediante la creación de tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) para los sectores bancario, de valores y de seguros, respectivamente. En una sesión plenaria a finales de setiembre de 2010, el Parlamento Europeo aprobó los reglamentos por los que se establece el nuevo marco institucional de supervisión de la UE.

El CERS tendrá los siguientes cometidos principales: i) identificar y priorizar el riesgo sistémico; ii) emitir alertas de riesgo y, en su caso, recomendaciones para la adopción de medidas correctivas; iii) alertar al Consejo de Ministros de la UE sobre la existencia de una situación de emergencia, con el fin de activar nuevas medidas por parte de las autoridades nacionales y de la UE. Se espera que la creación de este órgano de supervisión macroprudencial mejore significativamente el marco institucional para la estabilidad financiera de la UE.

El reglamento que establece el CERS asigna al BCE un papel muy importante dentro del nuevo órgano. El BCE prestará apoyo analítico, logístico y administrativo al CERS y a su Secretaría. Además, el CERS estará presidido por el presidente del BCE y entre los 37 miembros con derecho de voto se encontrarán todos los gobernadores de los 27 bancos centrales del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), lo cual garantizará que el análisis de estabilidad financiera del CERS se beneficie de su experiencia macroeconómica, financiera y monetaria.

Los trabajos preparatorios han comenzado en el BCE a fin de garantizar que el CERS esté plenamente operativo desde el 1 de enero del próximo año. El BCE también ha iniciado un proceso de fortalecimiento de sus capacidades de vigilancia y evaluación de los riesgos para la estabilidad financiera, en particular para suministrar información analítica de alta calidad al CERS. Para alcanzar ese objetivo, tratamos de aprovechar al máximo las sinergías con otras actividades que se realizan en el BCE, el SEBC y las autoridades de supervisión, así como con los recursos disponibles en ellos.

Es importante señalar que la supervisión macroprudencial no viene a sustituir a las responsabilidades de otras autoridades, de los supervisores en concreto, sino que debe facilitar y complementar, en caso necesario, la labor de supervisión microprudencial de las autoridades competentes. La interacción con la función microprudencial será esencial, no sólo porque el CERS tendrá que depender en gran medida de los supervisores microprudenciales para obtener la información y los datos, sino también porque algunos de los instrumentos que se espera puedan subsanar las posibles debilidades del sistema financiero son de naturaleza microprudencial. Buenos ejemplos son las normas relativas a requerimientos de capital y reservas de liquidez y los límites a las actividades que aumenten las vulnerabilidades y los riesgos sistémicos.

Es indudable que la creación del CERS marcará un hito en el desarrollo de un marco macroprudencial en Europa. Sin embargo, no cabe duda que la misión del CERS no es sencilla y comporta numerosos desafíos. En particular, las nuevas responsabilidades macroprudenciales del BCE son una fuente de retos institucionales, organizativos y operacionales, aunque son recibidos con satisfacción. Por ejemplo, al asumir nuevas responsabilidades en las esferas macroprudenciales y de estabilidad financiera, es imperativo que el BCE preserve la integridad de su marco de gobierno, y muy particularmente el concepto de independencia en el desarrollo de una política monetaria coherente con el objetivo de mantener la estabilidad de precios. No huelga recordar que la contribución más importante de un banco central a la estabilidad financiera es mantener la estabilidad de precios. Este ha sido y continuará siendo el mandato primordial del BCE, que en nada resulta afectado por sus nuevas atribuciones de política macroprudencial.

Desde un punto de vista más práctico, existe la necesidad urgente de definir el marco operativo del análisis macroprudencial, comenzando por una definición más precisa de los objetivos y las herramientas, así como una comprensión más profunda de los mecanismos de transmisión de las políticas macroprudenciales. Por tanto, el CERS tendrá que desarrollar su propia inteligencia y estrategia y, probablemente, avanzar de forma pragmática.

El éxito del CERS dependerá también del compromiso de todas las partes involucradas de contribuir de manera efectiva al cumplimiento de su misión. El BCE, por su parte, se compromete plenamente a garantizar todo el apoyo necesario para que el CERS pueda desempeñar las importantes funciones que le han asignado los Estados miembros y apuesta por seguir invirtiendo en sus capacidades analíticas para mejorar los procesos de vigilancia del riesgo y para elaborar evaluaciones de riesgos de elevada calidad. Al mismo tiempo, desplegaremos todos los esfuerzos para desarrollar un marco de política macroprudencial coherente, contribuyendo así a las labores que se están realizando a escala mundial en este ámbito.

4. Otras áreas de reforma

Permítanme terminar señalando algunas áreas fundamentales de reforma del programa del G-20 en las que se ha avanzado, pero cuyo impulso es imprescindible mantener y reforzar.

Una de ellas la constituye el bloque de iniciativas encaminadas a reducir el riesgo moral que plantean las entidades sistémicamente importantes. La crisis ha revelado que algunas entidades podrían contribuir significativamente al riesgo sistémico y, por tanto, son de especial interés para los supervisores macroprudenciales.

Medir la contribución de una entidad financiera al riesgo sistémico o, en otras palabras, identificar una entidad financiera de importancia sistémica, es una tarea muy compleja, no sólo por las limitaciones de datos. Sin embargo, existen algunos factores que parecen particularmente revelantes, como el tamaño de la entidad, su interconexión con el resto del sistema financiero y el grado de sustituibilidad en caso de fallo de los servicios críticos que presta. Es evidente que una evaluación de este tipo no puede basarse exclusivamente en un enfoque cuantitativo. Antes bien, el juicio informado de las autoridades competentes, basado en principios internacionalmente aceptados, será fundamental.

Como reflejo de estas preocupaciones, en la reunión del G-20 celebrada en abril del pasado año en Londres, se decidió que las entidades financieras sistémicamente importantes deberían someterse a un nivel de regulación y supervisión acordes con los riesgos que plantean para el sistema financiero y la economía real. A finales de octubre el FSB publicó recomendaciones detalladas sobre medidas para mitigar los riesgos que plantean las entidades sistémicamente importantes a nivel nacional y global. Las recomendaciones del FSB fueron refrendadas por el G20 en la cumbre de Seúl.

El informe considera muchos aspectos diferentes para los que es necesario desarrollar mecanismos de mitigación del riesgo. No hay una solución simple para el problema de las entidades consideradas «demasiado grandes para quebrar». En su lugar, se necesita una combinación de medidas, que abarquen el espectro completo desde la prevención de la crisis a su gestión y resolución.

En particular, se precisan mecanismos que aumenten la capacidad de las entidades sistémicamente importantes para amortiguar las perturbaciones, al tiempo que reduzcan su contribución al riesgo sistémico. La introducción de medidas complementarias, por ejemplo, una capacidad de absorción de pérdidas mayor, una supervisión más intensa, e infraestructuras de mercado financiero más sólidas para reducir riesgos de contagio, son algunos de los elementos que se deberían tomar en cuenta. Asimismo, es importante desarrollar instrumentos que aseguren que las autoridades dispongan de los mecanismos adecuados para resolver la quiebra de una entidad sistémicamente importante de manera ordenada y rápida, y sin recurrir a los contribuyentes.

Hay muchas áreas de reforma en las que el Comité está trabajando: la revisión del marco de regulación de la cartera de negociación, las propuestas de capital contingente, normas para las exposiciones significativas, fondos de resolución bancaria de crisis transfronterizas, esquemas de incentivos más efectivos y menos cortoplacistas, etc. Además, hay que tener en cuenta que no todas las entidades financieras que plantean riesgos sistémicos son necesariamente entidades bancarias.

En este contexto, un ámbito en el que se han realizado grandes progresos, pero en el que debemos seguir trabajando, es la ampliación de la supervisión a entidades y mercados que no están suficientemente regulados, como por ejemplo el mercado de los derivados OTC y la legislación sobre la venta en descubierto. También es necesario seguir trabajando en lo relativo a las agencias de calificación crediticia y los fondos de inversión libre ( hedge funds).

Desde diciembre de 2009, las agencias de calificación crediticia en la UE están obligadas a inscribirse en un registro y sometidas a supervisión. En Estados Unidos también se ha adoptado una orientación firme. Debemos seguir analizando el problema de los incentivos adversos que se derivan de la excesiva dependencia de los inversores y los reguladores de las calificaciones externas. La crisis ha revelado que incluso las entidades financieras y los inversores más sofisticados, tomaron con demasiada frecuencia el atajo de subcontratar sus evaluaciones del riesgo a agencias de calificación crediticia. Como en el caso de la normativa de capital, el respaldo de la regulación a las calificaciones externas también tuvo un papel importante en este problema.

En cuanto a los instrumentos de inversión alternativos, el G-20 ha demandado mayor supervisión y, en algunas jurisdicciones, se están debatiendo medidas reguladoras. El 11 de noviembre el Parlamento Europeo aprobó la primera directiva para las gestoras de fondos de inversión alternativa (AIFM, en sus siglas en inglés). Dicha directiva se propone regular los fondos de inversión de alto riesgo, como los hedge funds (fondos de inversión libre) o los fondos de capital riesgo, introduciendo una serie de obligaciones para los gestores, como un registro europeo y requisitos mínimos de capital e información. Por otra parte, se creará un "pasaporte" que permitirá comerciar estos fondos en toda la UE sin necesidad de adaptarse a 27 sistemas nacionales.

En esta esfera, es esencial lograr una verdadera igualdad de condiciones a nivel mundial y, en particular, la plena convergencia del concepto de supervisión a ambos lados del Atlántico. Es indiscutible que, además de la gestión adecuada de los instrumentos de inversión alternativos, la notificación de las actividades de inversión a las autoridades de manera apropiada y en el momento oportuno también es importante para controlar el riesgo sistémico.

Finalmente, un elemento importante para garantizar igualdad de condiciones a nivel mundial y contribuir a atenuar el comportamiento procíclico del sector financiero es la convergencia de las normas contables elaboradas por los dos organismos principales de normalización contable, el IASB y el FASB. Pese a algunos cambios introducidos sobre el calendario acordado inicialmente, los dos órganos se han comprometido a completar las fases fundamentales de la definición de un Memorando de Acuerdo interinstitucional antes de mediados de 2011 y a emitir informes de progreso con frecuencia trimestral.

5. Conclusiones

Existe un considerable impulso político, tanto a nivel mundial como de la UE, orientado a reforzar la regulación y la supervisión. Debemos mantener dicho impulso, porque aún queda mucho por hacer en lo que se refiere a la aplicación de las reformas que ya se han acordado.

En particular, es importante aplicar plenamente las nuevas normas en materia de exigencias de capital que se han acordado recientemente en el contexto del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Su introducción gradual, tras un período de transición de duración adecuada, contribuirá en gran medida a aumentar la capacidad de resistencia del sector bancario internacional, así como la de soportar perturbaciones adversas. La capacidad de resistencia del sistema bancario también se beneficiará de la introducción de medidas de refuerzo de la liquidez.

Asimismo, es importante aumentar los esfuerzos para afrontar los desafíos prácticos, intelectuales e institucionales que las nuevas responsabilidades macroprudenciales plantean para los bancos centrales. El establecimiento del Consejo Europeo de Riesgo Sistémico, junto con la creación de las Autoridades Europeas de Supervisión y las enmiendas a la Directiva de Requerimientos de Capital, deberían fortalecer el marco regulador y de supervisión de la Unión Europea y permitir a los supervisores y los reguladores conducir el sector financiero hacia una situación más sostenible, para que sirva verdaderamente a las necesidades de la economía real, soporte las perturbaciones, incluidas las de naturaleza sistémica, y se eviten desequilibrios y excesos peligrosos.

Mucho se ha logrado, pero aún queda mucho por hacer. El entorno financiero y económico sigue siendo muy exigente y plantea desafíos de gran alcance. No hay margen para la complacencia. Es importante que sigamos progresando hacia los objetivos de la reforma financiera con perseverancia y resolución.

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