La reforma de las reglas fiscales de la Unión Monetaria en perspectiva

Discurso pronunciado por José Manuel González-Páramo, Miembro del Comité Ejecutivo del BCE
VII Congreso Nacional de Economía,
La Coruña, 30 de septiembre de 2005

Introducción

Queridos colegas:

Es para mí un gran honor y una satisfacción sin par haber sido invitado por los organizadores de este VII Congreso Nacional de Economía a dirigirme a ustedes en este prestigioso foro. En esta ocasión el congreso se celebra en la siempre acogedora ciudad de La Coruña, lo que me ha dado la oportunidad de volver a las para mí siempre entrañables tierras gallegas, a las que tanto debo.

El tema que me trae ante ustedes está en el corazón del debate actual de política económica en Europa: ¿Por qué las reglas fiscales previstas en el Tratado de la UE no han funcionado perfectamente en el pasado? ¿Qué podemos hacer para mejorar su aplicación? Estos interrogantes están también en la intersección de mis intereses como catedrático de Economía Pública y mi actual cargo como miembro de los órganos de una institución, el Banco Central Europeo, cuyo mandato es asegurar la estabilidad de precios para los más de 310 millones de ciudadanos que comparten el euro como moneda. Sin embargo, “aca entre nos”, debo reconocer que también soy miembro de la Enxebre Orde da Vieira, y como tal no puedo dejar de evocar algunos versos de su himno:

“Non ten estatutos,

Nin complicacions

Non cobra tributos,

Nin quer donacions”.

Cuando se salta de esta declaración de principios a la realidad de la política fiscal en Europa, uno no puede sino concluir que la compleja relación entre personas, grupos y naciones no se puede enmarcar en un único patrón ideal de normas. Porque las reglas, los estatutos, los gastos y los tributos, adecuadamente diseñados todos ellos, son la esencia de una política fiscal eficaz en una sociedad moderna.

En ocasiones se olvida el profundo cambio que la política económica ha experimentado en Europa como resultado de la Unión Económica y Monetaria (UEM). No debe olvidarse, sin embargo, que no hace tantos años que en muchos países europeos se observaban elevados niveles de inflación, déficit presupuestarios crónicos e inestabilidad del tipo de cambio. Estas tensiones fueron estrechando progresivamente los márgenes de maniobra de la política económica y contribuyeron a generar unas tasas de crecimiento más reducidas y volátiles.

Las lecciones aprendidas en este periodo hicieron fraguar un consenso en torno a la necesidad de asentar la estabilidad macroeconómica, premisa necesaria para el crecimiento, en dos pilares: una política monetaria independiente orientada a la estabilidad de los precios, y unas políticas fiscales coordinadas y sostenibles, basadas en la observancia de unas reglas racionales y simples.

De acuerdo con este consenso, el establecimiento de la UEM trajo consigo un nuevo marco de política económica basado en esos dos pilares. Con una cierta perspectiva, hoy puede afirmarse que si bien el primer elemento fundamental de dicho marco -la política monetaria única- ha sido eficaz para el logro de la estabilidad de precios, el funcionamiento del segundo —el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)— no ha sido tan satisfactorio.

Hace seis meses, los Estados miembros de la Unión Europea (UE) acordaron llevar a cabo una reforma del PEC, que ha entrado en vigor recientemente tras la aprobación de los nuevos reglamentos del Consejo de la UE. En mi intervención de hoy desearía compartir con Uds. algunas consideraciones sobre esta reforma. Comenzaré refiriéndome a dos cuestiones fundamentales: por qué son necesarias las reglas presupuestarias en el contexto de la UEM y cuál debe ser el contenido de las mismas. Con posterioridad, expondré brevemente la experiencia relativa a la aplicación del «antiguo Pacto». Finalmente, examinaré las principales modificaciones introducidas por el «nuevo Pacto», sus implicaciones y los retos pendientes para el futuro.

1. La racionalidad de las reglas fiscales en la UEM

La finalidad principal de las reglas fiscales es la corrección del denominado «sesgo deficitario» de la política presupuestaria. Resulta incuestionable que los gobiernos, con el apoyo de los burócratas, muestran una inclinación a gastar por encima de los ingresos actuales y a trasladar la carga resultante a los contribuyentes futuros. Las consecuencias de este sesgo pueden apreciarse en la zona del euro si se analiza la evolución de la política fiscal en el último cuarto de siglo (gráficos 1 y 2). Hasta mediados de los noventa, un nivel de déficit público de entre el 4% y el 5% del PIB era bastante frecuente y la persistencia de estos niveles de déficit derivó en un incremento sustancial de la ratio de deuda pública sobre PIB, que pasó del 35% en 1980 hasta alcanzar el 75% a mediados de los noventa.

Los elevados niveles de déficit y de deuda públicos constituyen un motivo de preocupación ya que si no se corrigen tienen, indefectiblemente, una incidencia negativa sobre el crecimiento económico y el bienestar. En concreto, la necesidad de financiar un volumen significativo de deuda pública aumenta los tipos de interés y desincentiva la inversión privada, lo que, a largo plazo, se traduce en menor crecimiento económico.

La política monetaria puede también verse afectada por la existencia de niveles de déficit y de deuda públicos elevados. En primer lugar, las expansiones fiscales impulsan la demanda interna y pueden generar presiones inflacionistas. En segundo lugar, y lo que es aún más preocupante, las políticas fiscales inapropiadas pueden socavar la confianza en una política monetaria orientada a la estabilidad. Cuando un gobierno recurre persistentemente a un exceso de financiación e incurre en niveles crecientes de deuda, puede generar expectativas de que el endeudamiento público tenga que ser financiado, en última instancia, mediante la creación de dinero, y provocar, de esta forma, un incremento de las expectativas de inflación.

El Tratado de Maastricht contiene diversas salvaguardas destinadas a impedir que los efectos de las políticas fiscales se trasladen a la política monetaria: el Sistema Europeo de Bancos Centrales cuenta con un alto grado de independencia, está prohibida la financiación monetaria de los déficit públicos por parte del banco central y, de conformidad con la cláusula de «no corresponsabilidad financiera», ni la Unión Europea ni ningún Estado miembro responderá de los compromisos adquiridos por otro Estado miembro. En el seno de la UEM, corresponde, por lo tanto, a cada uno de los gobiernos la responsabilidad relativa a la situación de sus finanzas públicas.

Existen, sin embargo, argumentos que hacen pensar que, en el ámbito de la UEM, el sesgo deficitario de la política presupuestaria pudiera verse exacerbado en ausencia de reglas fiscales que introduzcan salvaguardas adicionales a las ya mencionadas.

En efecto, la adopción del euro ha eliminado el riesgo de tipo de cambio y la prima de riesgo asociada entre los países participantes. En el pasado, un endeudamiento público excesivo en un país como España contribuía normalmente a generar la expectativa de que la peseta se depreciaría frente a las monedas europeas más fuertes como, por ejemplo, el marco alemán. Los compradores de deuda pública española demandaban una prima de riesgo para compensar esta eventualidad, lo que imponía cierta disciplina a la actuación del gobierno.

Sin embargo, los tipos de cambio entre los países de la zona del euro dejaron de existir –esto es, se fijaron irrevocablemente- a partir de 1999 y, con anterioridad, los mercados financieros nacionales habían experimentado una creciente integración. Esto implica que los gobiernos pueden recurrir a un mercado de capitales más amplio y más líquido, que abarca toda la unión monetaria, en el que los inversores parecen considerar los títulos de deuda pública de los distintos países de la zona del euro como sustitutos próximos. Un gobierno que desee incrementar su endeudamiento puede beneficiarse a corto plazo del gasto adicional igual que antes del establecimiento de la UEM. No obstante, puesto que es más probable que ahora el coste de esta política afecte a otros Estados miembros de la zona del euro, existe un incentivo para que el gobierno que expande actúe como «free-rider ».

Otra de las razones que justifican la existencia de normas presupuestarias en el contexto de la UEM está relacionada con la función estabilizadora de la política fiscal. Una de las lecciones fundamentales que se extrae de la historia económica de la posguerra es que las fluctuaciones cíclicas del gasto y de los ingresos públicos que ocurren de manera «automática» contribuyen a atenuar las fluctuaciones del producto y de la demanda. A tal efecto, la eficacia de la «estabilización fiscal automática» ha demostrado ser significativamente mayor que la de las medidas discrecionales de política presupuestaria, debido, tanto a los desfases temporales en su adopción y aplicación, como al sesgo deficitario inherente a tales medidas. Por otra parte, la función estabilizadora de la política presupuestaria ha adquirido mayor relieve a raíz de la creación de la UEM, desde el momento en que ya no es factible afrontar per se las fluctuaciones cíclicas que afectan a un país de la zona del euro, o bien a diversos países con distinta intensidad, mediante una política monetaria aplicable al conjunto de la zona. Esta función recae ahora sobre la política fiscal, preferiblemente a través de los estabilizadores automáticos.

Con todo, para que una política basada en el libre funcionamiento de los estabilizadores automáticos obtenga resultados satisfactorios es necesario contar con un margen de actuación suficiente en el terreno presupuestario. De lo contrario, el crecimiento del déficit durante un período de recesión podría generar dudas respecto a la sostenibilidad de las finanzas públicas, lo que disminuiría la efectividad de las medidas estabilizadoras.

Por lo tanto, son muchas las razones que justifican la existencia de reglas presupuestarias en el marco de la UEM. De hecho, más que la necesidad de contar con reglas presupuestarias, han sido el contenido específico y la aplicación de estas normas en casos concretos el objeto del debate en los últimos años.

2. El diseño de las reglas fiscales en el contexto de la UEM

Tanto la teoría como la experiencia práctica sugieren que para que las reglas presupuestarias sean adecuadas y efectivas han de reunir determinadas características. No obstante, también se reconoce por lo general que la naturaleza de estas propiedades es tal que se hace necesario realizar compromisos entre ellas.

Las reglas fiscales han de ser adecuadas en relación con los objetivos que se proponen conseguir, lo que en el contexto de la UEM significa que las normas fiscales han de ser suficientes para garantizar y mantener la confianza en la solidez de las finanzas públicas. Además, deben ser lo bastante flexibles como para permitir respuestas presupuestarias apropiadas a acontecimientos excepcionales, ya que reglas incompatibles con la racionalidad económica resultan difícilmente viables a largo plazo. Al mismo tiempo, las reglas fiscales deben ser claras y de cumplimiento estricto, lo que exige transparencia y cierto nivel de simplicidad.

De un lado, cuanto mayor es el grado de simplicidad de una regla, más fácil resulta supervisar y ejecutar su cumplimiento. Sin embargo, también entraña el riesgo de exigir la aplicación de políticas presupuestarias excesivamente simplistas en contextos económicos excepcionales. Por otro, cuanto mayor es el grado de sofisticación de la regla, es menos probable que se critique su falta de adecuación a la compleja realidad económica. No obstante, una regla complicada puede dificultar la supervisión de su cumplimiento, y disminuir la efectividad de las normas como instrumento de disciplina fiscal.

La discusión anterior sugiere que una buena regla fiscal debe contener grados óptimos de complejidad y de flexibilidad. En el caso de la complejidad, el elemento central que debe considerarse es la naturaleza del control del cumplimiento. Cuando los jueces institucionales son independientes e imparciales, y las normas se incorporan a “leyes duras” –claras, poco susceptibles de interpretación, y con mecanismos estrictos de cumplimiento-, es posible acomodar grandes dosis de complejidad y sofisticación. Cuando estamos en la situación opuesta, los incentivos al cumplimiento pasan a depender en mayor medida del control ejercido por los mercados y los ciudadanos, lo que requiere reglas simples.

En cuanto a cuánta flexibilidad es deseable, el elemento clave es que el reparto de riesgos que la regla establece no castigue a los gobiernos disciplinados ni premie a los gobiernos laxos. Si se desea anclar las expectativas de cumplimiento, sólo acontecimientos extraordinarios y fuera del control directo de las autoridades deberían quedar asegurados mediante cláusulas de escape, como la extensión de los plazos para la corrección de los desequilibrios. Sólo así es posible limitar el riesgo moral inducido por la extensión de la lista de excepciones a factores relacionados con acciones y/u omisiones por parte de los gobiernos.

Si bien todas las reglas presupuestarias deben dar respuesta a los compromisos mencionados, el Pacto ha de tener en cuenta otros elementos adicionales. En cuanto que conjunto normativo aplicable a varios países, el PEC ha de acomodar las circunstancias económicas de los veinticinco Estados miembros que lo han suscrito. Asimismo, ha de garantizar igualdad de trato entre estos países y respetar el principio de soberanía nacional.

A la hora de examinar la forma en la que estos compromisos y requisitos quedan reflejados en el Pacto, resulta útil distinguir entre sus partes «preventiva» y «correctora».

La parte «preventiva» del Pacto se refiere a la fijación y al logro de objetivos presupuestarios de medio plazo. Todos los Estados miembros de la zona del euro presentan programas de estabilidad anuales (los no pertenecientes a la zona del euro presentan programas de convergencia) a la Comisión y al Consejo en los que describen sus objetivos presupuestarios para los próximos años. El principal requisito de esta parte preventiva es que tales objetivos sean acordes con una situación presupuestaria «próxima al equilibrio o con superávit» a medio plazo. Este aspecto del Pacto está orientado, fundamentalmente, a una meta próxima a lo que podríamos llamar “política presupuestaria óptima”, es decir, a obtener resultados presupuestarios que garanticen la sostenibilidad y dejen margen para la estabilización automática. Por este motivo, predominan las reglas «flexibles» y los procedimientos de coordinación «blandos».

En cuanto a la parte «correctiva», esta tiene por objeto la corrección de los déficit excesivos. En consecuencia, en ella deberían prevalecer unas reglas simples y unos procedimientos rigurosos. El techo del 3% y el estricto procedimiento de déficit excesivo se establecieron al objeto de alcanzar un mínimo de disciplina fiscal en la zona del euro y permitir el anclaje de las expectativas de inflación.

3. La experiencia con el «antiguo» Pacto

Desde que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento entró en vigor en 1999, su aplicación ha sido, en cierto modo, desigual o mixta.

Entre mediados y finales de los noventa, la mayoría de los Estados miembros de la zona del euro había conseguido avances significativos en el saneamiento de sus finanzas públicas. En 1993, el año de entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el déficit medio de la zona del euro registró un máximo del 5,5%, que se situó por debajo del 3% en 1997, año que se tomó como base para valorar el cumplimiento de los criterios de convergencia de Maastricht. Este ajuste fue, además, en gran medida de naturaleza estructural (gráfico 3).

Con posterioridad, aunque algunos Estados miembros de la zona del euro han logrado mantener el progreso de la consolidación, en otros, el saneamiento presupuestario se ha frenado o incluso se ha deteriorado. En un primer momento, este estancamiento o retroceso en la consolidación presupuestaria quedó oculto tras el telón de las favorables circunstancias económicas. Los saldos presupuestarios nominales registraron una considerable mejora entre 1997 y 2000, mejora que fue, en gran medida, de carácter cíclico. Cuando, posteriormente, el crecimiento económico se desaceleró, los saldos presupuestarios de algunos países empeoraron rápidamente hasta situarse en niveles próximos o superiores al 3% del PIB.

Portugal fue el primer país en superar el valor de referencia del 3% en el 2001. Alemania y Francia lo rebasaron en el 2002, Grecia y los Países Bajos en el 2003, e Italia en el 2004. En este momento, cinco de los doce países de la zona del euro tienen, o prevén tener, un déficit mayor del 3% y están sometidos a procedimiento de déficit excesivo.

Estos insatisfactorios resultados presupuestarios han creado tensiones considerables en la aplicación del Pacto. Y esta circunstancia se hizo especialmente patente cuando, en noviembre del 2003, el Consejo ECOFIN decidió suspender los procedimientos de déficit excesivo iniciados a Alemania y Francia. Dicha decisión originó una disputa entre el Consejo y la Comisión que hubo de resolverse ante el Tribunal Europeo de Justicia. En ese momento, muchos críticos afirmaron que el Pacto era letra muerta, y algunos aún lo sostienen.

Con todo, sería erróneo enfatizar exclusivamente los defectos del Pacto. Deben también reconocerse sus méritos. En concreto, debe reconocerse que durante la prolongada recesión que en los últimos años ha afectado a muchos de los países europeos, los déficit no han alcanzado los elevados niveles del pasado. Aunque el nivel de déficit observado en la zona del euro durante el último trienio excede el deseable, dista considerablemente del máximo del 5,5% alcanzado a principios de los noventa. Y, si bien la ratio de deuda de la zona del euro no ha descendido, la tendencia alcista de las últimas décadas parece haberse detenido. Resulta, en mi opinión, indudable que con el Pacto las políticas presupuestarias han sido más disciplinadas de lo que lo hubiesen sido en su ausencia.

4. El «nuevo» Pacto

¿Qué ha cambiado a raíz de la reforma del Pacto? ¿Qué valoración deben merecernos estos cambios? Y ¿qué repercusiones tendrán estas modificaciones? Estas son las preguntas en las que me gustaría centrarme a continuación.

4.1. Aspectos principales de la reforma

Comenzando con la parte preventiva del Pacto, las siguientes son las principales modificaciones adoptadas:

  • El nuevo Pacto ha introducido «objetivos presupuestarios a medio plazo» específicos para cada país. Mientras que, de conformidad con el Pacto original, los Estados miembros debían mantener situaciones presupuestarias «próximas al equilibrio o con superávit», el nuevo Pacto establece que cada Estado miembro presentará su propio objetivo presupuestario a medio plazo. Además de mantener un margen de seguridad en lo que respecta al límite del 3% establecido para el déficit, dichos objetivos habrán de tomar en consideración las características económicas de cada país, y en concreto, la ratio de deuda en relación con el PIB y el crecimiento potencial. También se contempla tener en cuenta los pasivos implícitos, en cuanto se hayan finalizado los trabajos metodológicos a tal fin.

  • El nuevo Pacto introduce asimismo disposiciones relativas al esfuerzo de ajuste para la consecución del objetivo presupuestario a medio plazo. A modo de referencia, este ajuste será del 0,5% del PIB anual, habrá de ser más intenso en períodos de bonanza económica y podría ser más limitado en momentos adversos.

  • Tanto los objetivos a medio plazo como la trayectoria de ajuste para su consecución se medirán en términos ajustados de ciclo, una vez eliminadas las medidas fiscales excepcionales y temporales. La finalidad de esta medida es garantizar que la atención del Pacto se centre en la situación presupuestaria estructural, y no en elementos de carácter coyuntural.

  • Asimismo se tendrán en cuenta las repercusiones presupuestarias de las reformas estructurales.

En lo que respecta al aspecto «correctivo», también se han introducido algunas modificaciones.

  • La primera de ellas se refiere a la cláusula de «circunstancias excepcionales». De conformidad con el Pacto, un déficit público superior al 3% del PIB puede no considerarse excesivo si el incumplimiento es «excepcional y temporal» y el déficit se mantiene próximo al valor de referencia. A este respecto, un déficit puede considerarse excepcional si es consecuencia de una «recesión económica grave». El nuevo Pacto contiene una definición menos estricta de recesión económica grave: mientras que anteriormente se requería un caída de al menos un 0,75% del PIB real, ahora se considera excepcional todo crecimiento del PIB real negativo, o incluso un período prolongado de crecimiento positivo aunque muy bajo en relación con el potencial.

  • La segunda concierne a los denominados «otros factores relevantes» que han de tenerse en cuenta a la hora de valorar si un déficit superior al 3% del PIB es excesivo. El Pacto original se refería a los «otros factores relevantes» sin especificar cuáles fueran y, en la práctica, estos no desempeñaban un papel importante en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. El nuevo Pacto contiene una lista explícita y relativamente amplia de los «otros factores relevantes» que han de tenerse en cuenta al efectuar una valoración general de la situación de déficit en el contexto del procedimiento de déficit excesivo. Entre ellos se cuentan el crecimiento potencial, la situación cíclica, las reformas estructurales, la sostenibilidad de la deuda, la inversión pública y la calidad de las finanzas públicas.

  • El tercer cambio importante de la parte correctiva del Pacto atañe a los plazos para corregir los déficit excesivos. Por norma general, el plazo para corregir un déficit excesivo sigue siendo el «año siguiente a su identificación, salvo en caso de que concurran circunstancias especiales». Pero mientras que en el PEC original estas «circunstancias especiales» no habían sido especificadas, la lista de los «otros factores relevantes» será a partir de ahora el criterio para determinar si se dan dichas circunstancias. Por otra parte, el plazo inicial de corrección debe fijarse de forma que se consiga una mejora presupuestaria mínima anual del 0,5% del PIB. Una vez fijado el plazo inicial, puede reexaminarse y ampliarse con posterioridad si se estima que, a pesar de que un Estado miembro ha adoptado medidas efectivas, los objetivos fiscales no se han cumplido como consecuencia de acontecimientos económicos adversos inesperados.

4.2. Consecuencias

Así pues, ¿cómo deben interpretarse estas modificaciones? ¿Cuál debe ser la valoración general de la reforma? Y, ¿qué consecuencias se derivan para las políticas fiscales de la zona del euro?

Dado que la reforma es aún muy reciente, no desearía extraer conclusiones prematuras sobre cuáles serán sus resultados. Prefiero, más bien, comentar la naturaleza de la reforma y referirme a las oportunidades y los riesgos que presenta.

En primer lugar, ha de reconocerse que el nuevo Pacto contiene una aproximación más sofisticada a la supervisión fiscal. En su parte preventiva, la diferenciación de los objetivos presupuestarios a medio plazo, la trayectoria de ajuste para la consecución de estos últimos y la consideración de las reformas estructurales son modificaciones orientadas a «acercar el Pacto a la realidad económica», reforzando la atención prestada a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin duda, esta reforma ha llegado como respuesta a determinadas críticas a la redacción original. Estos cambios podrían fortalecer el aspecto preventivo del Pacto si se aplican adecuadamente, lo que implica que también es necesario mejorar su observancia y la exigencia de su cumplimiento. Uno ejemplos pueden ilustrar esta afirmación.

Consideremos las consecuencias de los nuevos objetivos específicos a medio plazo para la evolución de la deuda. De acuerdo con el nuevo Pacto, los países con una ratio de deuda elevada y/o un bajo nivel de crecimiento potencial han de establecer objetivos a medio plazo más ambiciosos que aquéllos que tengan un nivel de deuda reducido y un crecimiento alto. Esto resulta lógico: si las ratios de deuda han de converger hacia niveles adecuados, los países con mayores ratios de deuda deben reducirla con mayor rapidez.

El gráfico 4 muestra cuál sería la evolución de la ratio de deuda de los países que cumplan con diferentes objetivos presupuestarios a medio plazo en función de su ratio de deuda y su tasa de crecimiento potencial iniciales.

  • La línea media representa un país con una ratio inicial de deuda en relación con el PIB del 70%, que es aproximadamente el nivel actual de la ratio de deuda en la zona del euro, una tasa de crecimiento nominal del 4%, que es, asimismo, el promedio de la zona del euro, y un objetivo a medio plazo «estándar» de reducción del déficit en un 0,5%.

  • La línea superior representa un país con una ratio inicial de deuda en relación con el PIB del 100%, una tasa de crecimiento del PIB nominal del 3%, inferior a la media, y un objetivo a medio plazo, consecuentemente más ambicioso, de mantener una situación presupuestaria con equilibrio.

  • La línea inferior representa un país con una ratio inicial de deuda en relación con el PIB del 40%, relativamente baja, una tasa de crecimiento del PIB nominal del 5%, por encima de la media, y un objetivo a medio plazo, consecuentemente más laxo, de un déficit del 1%.

Lo que el gráfico refleja es que el cumplimiento de los objetivos a medio plazo específicos se traduce en una convergencia de las ratios de deuda en relación con el PIB, si bien a ritmo muy gradual y a muy largo plazo. Por otra parte, es importante reconocer que estas simulaciones simplistas se basan en la optimista suposición de que los objetivos a medio plazo se cumplirán de forma continuada y de que los únicos factores determinantes de las ratios de deuda serán el déficit y el crecimiento nominal. No obstante, en el mundo real, los objetivos fiscales se incumplen con frecuencia y las ratios de deuda resultan también afectadas por factores que no se ven reflejados en el déficit. Todo ello permite concluir que, para aquellos países cuya deuda sigue siendo elevada, el cumplimiento de los objetivos a medio plazo debería considerarse un mínimo. Sería incluso preferible para algunos países que el objetivo fuera conseguir superávit, a fin de acelerar el descenso de la ratio de deuda.

Con todo, la mayoría de los países de la zona del euro están aún lejos de haber alcanzado objetivos presupuestarios a medio plazo adecuados. Para estos países, el esfuerzo de corrección estándar del 0,5% anual constituye una ruta realista y practicable hacia situaciones presupuestarias saneadas. Sin embargo, será necesario sortear determinados obstáculos.

En primer término, puesto que se espera que los esfuerzos de los Estados miembros sean más intensos en períodos de bonanza económica y menos en momentos adversos, es esencial identificar correctamente estos períodos en tiempo real. El problema es que la experiencia reciente ha demostrado que las diferencias negativas entre el PIB observado y el potencial o tendencial tienden a predominar en las valoraciones ex ante de la situación económica de los países, es decir, rara vez suele considerarse que una determinada época es de bonanza económica. Por ello, existe el riesgo de que los esfuerzos de saneamiento resulten sistemáticamente insuficientes, como ha ocurrido en el pasado reciente.

Otro riesgo es que se justifiquen los retrasos en el saneamiento presupuestario apelando de modo poco exigente a la necesidad de financiar las reformas estructurales. Pueden darse casos, como determinados tipos de reformas de las pensiones, en los que las reformas estructurales, si bien suponen claros costes iniciales, tienen beneficios a largo plazo que podrían justificar un aumento temporal del déficit. No obstante, estimar dichos costes con un mínimo de exactitud resulta muy difícil. Además, para la mayor parte de las reformas estructurales no hay una relación negativa clara entre estas y la consolidación presupuestaria, mientras que, por el contrario, la experiencia de varios países en las últimas décadas indica que en los períodos en los que se han aplicado medidas de saneamiento presupuestario y reformas estructurales de forma paralela se ha registrado una mejora de las expectativas de crecimiento.

Así pues, en general, las modificaciones de la parte preventiva pueden reforzar el Pacto haciéndolo más adaptable a las circunstancias económicas, y más aceptable, por tanto, para los Estados miembros. Sin embargo, existe también el riesgo de que la mayor complejidad de las nuevas medidas sirva de excusa para retrasar los esfuerzos en este ámbito.

En muchos sentidos las modificaciones de la parte correctiva reflejan las de la parte preventiva. Estas modificaciones están orientadas a incrementar la adaptabilidad del Pacto a la realidad económica, al aumentar el peso de diversos factores y circunstancias económicas en las decisiones relativas al procedimiento de déficit excesivo. Ahora hay una mayor flexibilidad y discrecionalidad explícitas que, particularmente en el aspecto correctivo, difieren notablemente respecto del énfasis original en la sencillez de las normas y el rigor de su cumplimiento.

El mayor margen de discrecionalidad que introducen las reglas del nuevo Pacto implica necesariamente que sus repercusiones sobre la situación de las finanzas públicas son también más difíciles de predecir. Por una parte, las nuevas normas no imponen mayor flexibilidad en cuanto a los principios esenciales que enmarcan la corrección de los déficit excesivos. Los aspectos fundamentales del procedimiento de déficit excesivo, como la referencia del 3% y el 60%, respectivamente, para el déficit y la deuda se mantienen inalterados, como también el plazo estándar para la corrección de déficit excesivos. Sin embargo, las nuevas normas podrían también facilitar una aplicación más laxa del Pacto y, por tanto, niveles más elevados de déficit y de deuda.

La importancia de una aplicación estricta de las nuevas normas puede apreciarse más fácilmente si se consideran dos escenarios hipotéticos, uno «riguroso» y uno «laxo», tras un incumplimiento del límite de déficit del 3% (gráfico 5).

En el riguroso, un déficit que sobrepasa el valor de referencia fijado en el 3% del PIB se identifica inmediatamente como excesivo y se establece el plazo normal para la corrección del déficit excesivo (el año siguiente a su identificación). El cumplimiento dentro de este plazo significa que el déficit retorna a un nivel inferior al 3% después de dos años. Con posterioridad, el cumplimiento de la trayectoria de ajuste contemplada en la parte preventiva del Pacto debería traducirse en una situación presupuestaria próxima al equilibrio en un plazo de cuatro o cinco años adicionales como máximo.

Esta aplicación estricta del Pacto debería garantizar que la presencia de déficit excesivos no dé lugar a una evolución preocupante de la deuda. Suponiendo que la ratio de deuda de partida y el crecimiento del PIB nominal del país se corresponden con los niveles actuales de la zona del euro en el momento en que incurre en déficit excesivo, la ratio de deuda se incrementaría al principio en varios puntos porcentuales. Sin embargo, transcurridos unos cinco años debería volver a su nivel inicial y continuar después en una tendencia descendente.

Consideremos ahora por el contrario un escenario en el que la posibilidad de aplicación laxa de las nuevas normas se aprovecha completamente. Por ejemplo, una situación en la que un déficit superior al 3% del PIB se considera en un primer momento como «excepcional y temporal», y sólo se considera excesivo cuando se mantiene por encima del 3% durante el segundo año. Supongamos, además, que, en ese momento, un ajuste anual del 0,5% del déficit ajustado de ciclo, una vez excluidas las medidas temporales, resulta ya insuficiente para corregir el déficit excesivo en «el año siguiente a su identificación» y, en consecuencia, el Consejo ECOFIN, en su recomendación al país de que se trate, decide concederle un año adicional para la corrección del déficit.

Imaginemos, además, que el país no respeta el plazo y, en el siguiente paso del procedimiento, el Consejo formula una “advertencia” al país en cuestión y, con posterioridad, concede otro año para corregir el déficit. Si el país cumple los términos de la advertencia, evitará la imposición de sanciones pecuniarias pero, mientras tanto, habrá obtenido cinco años para corregir su déficit excesivo en lugar de dos. Es muy probable que estos largos períodos para la corrección del déficit vengan acompañados de un incremento significativo de la ratio de deuda, que en el caso de que tales incumplimientos fuesen frecuentes podrían traducirse en una evolución insostenible de esta variable.

Aunque los escenarios descritos son, por supuesto, hipotéticos, demuestran la necesidad de que las nuevas normas se apliquen de manera rigurosa y consistente. Y, si se tiene en cuenta la experiencia reciente, podría pensarse que el parecido del escenario laxo que acabo de describir con la realidad no es pura coincidencia; es, cuando menos, merecedor de la máxima atención.

Alemania y Francia ya han sobrepasado el límite del 3% durante los últimos tres años y están en peligro de superarlo también este año. Asimismo, en los meses en que se ha llevado a cabo la reforma del Pacto se han iniciado procedimientos de déficit excesivo a Italia y a Portugal, y se les ha concedido uno y dos años adicionales, respectivamente, para la corrección de sus déficit, además del «año siguiente a su identificación». En ambos casos, la ampliación de los plazos se ha acordado en consideración a la intención explícita de estos dos países de adoptar ajustes fiscales estructurales en lugar de continuar la aplicación de medidas temporales. Esta desaparición gradual de las medidas temporales, acorde al espíritu del nuevo pacto es de por sí positiva. Sin embargo, la existencia de déficit persistentes superiores al 3% podría contribuir a debilitar el papel de este límite estricto como anclaje para las expectativas de disciplina fiscal en la zona del euro.

4.3. Retos para el futuro

De cara al futuro, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento afronta, indudablemente, retos importantes. En el 2004 sólo tres de los doce Estados miembros de la zona del euro (Bélgica, España y Finlandia) han registrado «situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit» (gráfico 6). Cuatro Estados miembros tenían déficit excesivos. Siete de los doce Estados miembros tenían ratios de deuda en relación con el PIB por encima del valor de referencia del 60%, y dos de ellos presentaban ratios de deuda superiores al 100% del PIB. Además, las previsiones presupuestarias para el futuro próximo no son muy favorables.

Así pues, el primer reto consiste en aprovechar la oportunidad que la reforma del PEC ofrece para renovar los esfuerzos de saneamiento presupuestario. Es necesario corregir los déficit excesivos sin dilaciones. Y el avance hacia situaciones presupuestarias saneadas a medio plazo ha de lograrse cumpliendo con el valor de referencia del 0,5% que prescriben las nuevas normas. En síntesis, las nuevas normas han de respetarse con más rigor que las anteriores.

Por otra parte, mientras debatimos las ventajas de estas o aquellas modificaciones del PEC, la necesidad de alcanzar situaciones presupuestarias saneadas y de reducir las altas ratios de deuda es cada vez más acuciante a causa de las presiones demográficas. Se estima que en la mayor parte de los países el impacto del envejecimiento de la población sobre las finanzas públicas empezará a notarse entre los próximos diez a veinte años. Aunque la cuantificación de este impacto es aún incierta, se prevé que será significativa. El trabajo emprendido por el Comité de Política Económica de la UE, apunta a que, hacia el año 2050, la carga que representará el gasto relacionado con el envejecimiento de la población podría incrementarse en torno al 5% del PIB. En algunos países este aumento podría aproximarse al 10% o superar este valor. Es esencial, por tanto, reducir rápidamente los elevados niveles de deuda actuales si se pretende soportar esa carga sin necesidad de recurrir a grandes subidas de impuestos o a recortes drásticos del gasto en el futuro.

Conclusiones

Permítanme concluir resumiendo brevemente mi valoración sobre la reforma del Pacto con las siguientes puntualizaciones:

En primer lugar, en el contexto de la UEM las normas presupuestarias son indispensables para garantizar la estabilidad, el crecimiento y la cohesión de la zona del euro.

En segundo lugar, no existe lo que podríamos llamar una norma presupuestaria perfecta. Hay que contar con margen para el compromiso y toda norma es susceptible de crítica. En todo caso, la simplicidad es tanto más esencial cuanto más deba descansar la valoración del cumplimiento en el público y en los mercados.

En tercer lugar, la experiencia relativa al «antiguo» Pacto ha sido desigual. El Pacto ha contribuido de alguna forma a la disciplina presupuestaria, sobre todo evitando grandes errores, aunque en ocasiones su aplicación ha sido insatisfactoria.

Por último, la reforma del PEC enfatiza el papel de la interpretación y la discrecionalidad económica a expensas de una mayor sencillez de las normas. Con ello, se ofrece una oportunidad a los Estados miembros para renovar sus esfuerzos relacionados con la observancia del Pacto, pero existe también el riesgo de que este margen más amplio para la discrecionalidad pueda aprovecharse indebidamente. Por tanto, es esencial un cumplimiento riguroso, equitativo y consistente de las nuevas normas.

De la discusión precedente se sigue que el mayor desafío que ante sí tiene el nuevo Pacto es el de cubrir la distancia que ha existido en años recientes entre los compromisos y las acciones. Sólo entonces podrá la política fiscal de nuestra jóven Unión Monetaria articularse de forma adecuada y sin conflictos con las políticas monetaria y de reformas estructurales, convirtiéndose de esta forma en un motor adicional para el aumento sostenido del crecimiento, el empleo y el bienestar.

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