La gestión de las políticas fiscales en el marco de la Unión Económica y Monetaria

Discurso de José Manuel González-Páramo,
Miembro del Comité Ejecutivo y del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo.
IESE Business School, Madrid, 7 de febrero de 2005

Señoras y señores,

Me gustaría agradecer, en primer lugar, al IESE, una de las primeras escuelas de negocio del mundo, y, muy especialmente, al profesor Jordi Gual su amable invitación a dirigirme a todos ustedes.

Hoy quisiera compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la situación actual de las finanzas públicas en Europa y, más concretamente, sobre el debate en torno al Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Como bien saben, existen distintas propuestas de reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento encima de la mesa. En esta intervención, me gustaría transmitirles la posición del Banco Central Europeo en relación con estas propuestas y debatir su lógica institucional y económica.

Es un hecho que el desarrollo de las políticas fiscales en el área del euro está siendo problemática en los últimos años. A pesar de que los desequilibrios fiscales no han alcanzado en la última desaceleración económica los niveles de la anterior recesión y se ha detenido la tendencia creciente de la ratio de deuda pública, la situación de las finanzas públicas se ha deteriorado en algunos países del área del euro. De hecho, se espera que cerca de la mitad de estos países presenten en 2004 déficit superiores o cercanos al límite del 3%. Al mismo tiempo, los procedimientos del Pacto de Estabilidad, establecidos con el objetivo de prevenir y corregir los déficit excesivos, no se han seguido adecuadamente en todos los casos.

Esta falta de cumplimiento pone en entredicho la efectividad de las reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria Europea. Por este motivo, se ha suscitado un intenso debate, en el que han participado tanto economistas, como periodistas, políticos y el público en general. Me gustaría centrar mis reflexiones en torno a este debate.

Déjenme comenzar estas reflexiones recordando lo que, desde mi punto de vista, es una afirmación elemental pero crucial: en una unión monetaria la existencia de reglas fiscales es esencial. Esto es así no sólo con el fin de evitar o corregir el sesgo deficitario de los gobiernos, sino como un método de protección contra la existencia de externalidades y efectos adversos entre países.

En efecto, el fundamento económico en el que se basa la disciplina presupuestaria es la necesidad de que las finanzas públicas estén saneadas y sean sostenibles, como requisito previo para la estabilidad macroeconómica. Conjuntamente con una política monetaria orientada a la estabilidad de precios, esto permite a los agentes económicos mantener expectativas de inflación baja y disfrutar de condiciones de financiación favorables que, a su vez, facilitan la planificación de los agentes y fomentan la inversión a largo plazo.

Las finanzas públicas saneadas mejoran también, en contra de lo que muchas veces escuchamos, el papel estabilizador de las políticas fiscales. La experiencia acumulada por los países de la OCDE en las últimas décadas muestra que la persistencia de desequilibrios fiscales reduce la posibilidad de la actuación estabilizadora de la política fiscal, e incluso obliga a aplicar políticas fiscales restrictivas en las fases bajas del ciclo con el fin de evitar un excesivo desbordamiento de los déficit públicos.

La necesidad de mantener la disciplina presupuestaria es, sin embargo, todavía mayor en el caso de una unión monetaria formada por estados soberanos que conservan las competencias en materia de política fiscal, como es el caso de nuestra Unión Económica y Monetaria:

  • En primer lugar, los estados no mantienen el control de sus políticas monetaria y cambiaria para poder hacer frente a las perturbaciones económicas que les afecten. Las políticas fiscales pueden amortiguar este tipo de perturbaciones, si parten de una situación saneada.

  • En segundo lugar, los países pertenecientes a una unión monetaria pueden ser más propensos a incurrir en déficit, dado que el país que relaja su política fiscal es el que fundamentalmente disfruta a corto plazo de los beneficios políticos del déficit, mientras que las consecuencias negativas sobre el nivel de los tipos de interés afectan a todos los miembros de la unión. Esto es especialmente cierto cuando la política monetaria se ve forzada a reaccionar con el fin de salvaguardar su objetivo último: la estabilidad de precios.

  • Por último, con la desaparición del riesgo de tipo de cambio en una unión monetaria, el papel sancionador de los mercados financieros, reflejado en los diferenciales de rendimientos de la deuda pública, se reduce. Es probable que la reacción de unos mercados crecientemente globalizados ante la política fiscal poco sostenible de un único país perteneciente a una unión monetaria sea lenta y que se refleje a corto plazo sólo parcialmente en los diferenciales de rendimientos de la deuda pública, incluso si los gobiernos —como en la UEM— han declarado que no están obligados a responsabilizarse financieramente de las dificultades fiscales de otros gobiernos. En este contexto, por tanto, las señales de los mercados financieros constituyen normalmente un factor de disuasión de escasa eficacia para inducir a los gobiernos a que tomen plenamente en consideración sus restricciones presupuestarias a largo plazo.

Todos estos son los motivos por los que nuestra Unión Económica y Monetaria incorpora, junto con el mandato al Banco Central Europeo de mantener la estabilidad de precios, unas reglas de disciplina fiscal. Y es preciso recordar que sin estas reglas, los países del área del euro nunca habrían acordado la creación de una moneda común.

Dicho esto, sentada la necesidad de una reglas fiscales en una unión monetaria, y dada la falta de cumplimiento con nuestras reglas actuales, uno puede legítimamente preguntarse si estas son adecuadas.

Para responder a esta pregunta, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el Pacto de Estabilidad no es una regla aplicable a un sólo país, sino que es un esquema de disciplina fiscal para 25 países y, en particular, para los 12 países del área de euro. El diseño de una regla fiscal en un contexto multinacional es, desde luego, mucho más complicado que en el caso de un sólo país. En este sentido, lo que podría tener sentido para un país en concreto podría no tener sentido para el resto pero, sin embargo, no se pueden establecer reglas fiscales distintas para cada país, dado que debe garantizarse un trato igual a todos ellos.

En el mundo real, a la hora de decidir el diseño de la regla fiscal, existe claramente un conjunto de equilibrios que deben mantenerse. De un lado, las reglas deben tener una cierta racionalidad económica. De otro lado, deben ser lo suficientemente simples y transparentes como para permitir un control adecuado tanto para las instituciones encargadas oficialmente de ese control como también para los mercados y el público en general. La elaboración de reglas fiscales puede ser muy atractiva intelectualmente para los economistas pero, ¿cuál es su utilidad si los criterios y medidas en que se basan no pueden ser calculados con un grado razonable de certeza? ¿Qué utilidad tienen las reglas si estas son tan complejas que es casi imposible determinar si han sido respetadas o no?

Las reglas requieren ser razonablemente sencillas como para ser comprensibles y, al mismo tiempo, lo suficientemente estrictas como para garantizar la disciplina fiscal. Pero, además, las reglas deben incorporar una cierta flexibilidad con el fin de tener en cuenta la posibilidad de acontecimientos no previsibles o inusuales.

Todas estas cuestiones ya fueron debatidas cuando se propuso por primera vez el Pacto de Estabilidad. Y el resultado de ese debate fue un compromiso sensato: un reflejo de la necesidad de combinar la racionalidad económica con la simplicidad y la transparencia, las reglas y la discrecionalidad. Esto, por supuesto, no quiere decir que reglas alternativas no hubieran sido posibles. Pero, en general, podemos afirmar que las reglas actuales son apropiadas.

Debe enfatizarse, además, una constatación de hecho crucial en el presente debate: no se puede afirmar que las reglas fiscales existentes en la actualidad sean el origen de los problemas fiscales que han aparecido en algunos países. Más bien, es la falta de aplicación de estas reglas la raíz del problema. En particular, hemos comprobado que resulta difícil lograr que las autoridades no dediquen los márgenes presupuestarios que surgen durante las fases alcistas del ciclo a incrementar el gasto público. En otras palabras, las reglas fiscales de la Unión Europea no fueron suficientemente aplicadas durante los momentos buenos del ciclo. El resultado de este incumplimiento es que, en algunos casos, los márgenes que quedaron para dejar actuar a los estabilizadores automáticos en la fase de desaceleración no fueron suficientes para prevenir la aparición de déficit excesivos.

Todos estos argumentos justifican la línea de comunicación acordada por el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo y que consiste en afirmar que no hay necesidad de cambios en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y que este debe aplicarse totalmente en su formato actual. Al mismo tiempo, no obstante, se acepta que la aplicación del Pacto puede ser mejorada, a través de cambios que no requerirían modificar las Regulaciones.

¿Cómo puede, por tanto, mejorarse la aplicación del Pacto de Estabilidad? Algunas de las propuestas realizadas desde septiembre por la Comisión Europea tienen, desde luego, aspectos positivos en este sentido. En concreto, en relación con el parte preventiva del Pacto de Estabilidad, podemos afirmar que:

  • Los incentivos para el cumplimiento en las fases alcistas del ciclo deben ser reforzados. El papel del mecanismo de alerta temprana debe ser clarificado y es necesaria una activación oportuna del mismo, en especial en esas fases alcistas del ciclo.

  • El calendario de los procedimientos de vigilancia multilateral podría redefinirse de manera que los programas de estabilidad y convergencia y su valoración puedan influir en los procedimientos presupuestarios nacionales.

  • La base estadística del Pacto de Estabilidad, esencial para la supervisión, debería ser mejorada en calidad, cantidad y estándares, garantizándose una aplicación de criterios estable y homogénea.

En relación con la parte correctiva del Pacto, las reglas deben mantenerse simples y estrictas con el fin de proporcionar los incentivos adecuados a las autoridades nacionales para que alcancen y conserven las finanzas públicas saneadas. Las propuestas de la Comisión en este sentido son más preocupantes dado que parecen ir en la dirección de ampliar el margen de discreción de los países y del Consejo. Creo que todos estamos de acuerdo en que necesitamos reglas duraderas en el tiempo, lo que exige asegurar la disciplina fiscal en todos los países miembros en el largo plazo, y no reformas dirigidas a enmascarar las dificultades fiscales actuales de algunos países. En este sentido:

  • El límite del 3% no debe modificarse y las definiciones de las circunstancias excepcionales no deben relajarse.

  • Los procedimientos actuales ya permiten un cierta discreción en relación con el período de corrección de los déficit excesivos. Más discreción y especificidad por países generaría incertidumbre sobre la credibilidad del límite del 3% y sobre la equidad en el trato entre países.

  • Reforzar el papel jugado por la deuda pública y la sostenibilidad de las finanzas públicas en el análisis de la valoración de la situación fiscal de las economías permitiría, sin embargo, mejorar la racionalidad económica del Pacto y, de esta forma, generar un mayor apoyo a este.

La mejora de la información de base necesaria para la supervisión multilateral es otro aspecto de crucial importancia. Si la supervisión se basa en datos erróneos o no actualizados, no sólo esta será ineficaz, sino que los juicios y decisiones serán también erróneos. Es, por lo tanto, esencial para la credibilidad del Pacto de Estabilidad que la información estadística sea fiable y se encuentre disponible a tiempo. La normativa europea relativa a la contabilización de los ingresos, gastos y deuda públicos debe ser plenamente respetada. Esta contabilización debe efectuarse de una manera consistente y estable a lo largo del tiempo, y de forma homogénea por todos los países. Asimismo, la cobertura de los datos fiscales ofrecidos por los países a los encargados de efectuar la supervisión debe ser ampliada a las cuentas completas de las administraciones públicas. Por último, las autoridades nacionales deben otorgar prioridad a la mejora de la calidad e integridad de las estadísticas.

La introducción de estos cambios podría mejorar considerablemente la aplicación del Pacto de Estabilidad. En todo caso, cualquier propuesta específica sólo podrá ser valorada adecuadamente como parte de un paquete de reforma completa.

Déjenme terminar estas reflexiones señalando que, en mi opinión, el mayor desafío para la credibilidad del Pacto consiste en cubrir la distancia existente en la actualidad entre los compromisos y las acciones. Necesitamos reflexionar en mayor medida sobre la estructura de toma de decisiones y los mecanismos de incentivos al cumplimiento de las reglas, tanto a nivel europeo como nacional, si queremos que la aplicación del Pacto mejore de forma significativa.

Las estructuras de gobierno deben proveer de los incentivos adecuados para que las autoridades e instituciones concernidas, nacionales y europeas, interactúen en una forma que se asegure la disciplina fiscal. La definición de las responsabilidades y la rendición de cuentas deben ser claras.

Y, sobre todo, debe existir un firme compromiso político de cumplir con las reglas y de aplicar los procedimientos de una manera estricta y a tiempo. Sólo entonces la política fiscal del área del euro podrá articularse de forma adecuada y sin conflictos, y convertirse, de esta forma, en un motor adicional para la mejora del nivel de bienestar y empleo.

Muchas gracias.

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