Prévention du blanchiment de capitaux et lutte contre le financement du terrorisme, initiatives récentes et rôle de la BCE

Discours de Yves Mersch, membre du directoire et vice-président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE au Colloque de l’AEDBF-Europe, Paris, le 15 novembre 2019

Introduction

De nombreux soupçons retentissants d’utilisation systématique des banques dans le blanchiment de capitaux, accompagnés de rapports d’enquêtes et de mesures de suivi prises par des autorités nationales, ont circulé ces deux dernières années. Les autorités ont donc fait de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme une de leurs principales priorités, à la fois au niveau européen et au niveau mondial. La Commission européenne, les législateurs de l’Union européenne (UE) et d’autres autorités s’accordent, à juste titre, pour dire que l’utilisation abusive du système financier ne saurait être tolérée. Toutes ces instances ont entrepris de renforcer le cadre de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme. Des changements supplémentaires sont par ailleurs en préparation.

Je vous invite à examiner trois aspects de plus près. J’exposerai dans un premier temps les objectifs des mesures relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme, avant d’expliquer ce que la BCE peut, et ne peut pas, faire à cet égard, pour enfin conclure sur les possibilités d’évolutions à venir du cadre européen relatif à ces questions.

Objectifs des mesures relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme.

Le cadre actuel de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme de l’UE est largement conforme aux normes internationales établies par le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux et sert deux objectifs principaux. Premièrement, il protège la société contre la criminalité. Deuxièmement, il préserve la stabilité et l’intégrité du système financier de l’Union européenne. Les législateurs européens ont pris conscience des problèmes causés à l’échelle de l’UE par le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la criminalité organisée, qui portent atteinte à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier européen et mettent en péril le Marché unique et la sécurité intérieure. Ils reconnaissent également que les actes terroristes constituent l’une des plus graves violations des valeurs universelles que sont la dignité humaine, la liberté, l’égalité et la solidarité ainsi que l’exercice des droits humains et des libertés fondamentales sur lesquelles l’UE est fondée.

La prévention du blanchiment de capitaux et la lutte contre le financement du terrorisme relèvent de deux domaines de la législation de l’UE : l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur et la coopération judiciaire en matière pénale. Ces deux domaines se distinguent par le niveau d’harmonisation pouvant être atteint pour chacun dans le cadre des traités actuels. Bien que le cadre de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme ait en grande partie été harmonisé au niveau de l’UE, il reste étroitement lié aux cadres juridiques nationaux et, plus particulièrement, au droit pénal et à la définition des différentes infractions criminelles dans chaque État membre, qui varient considérablement.

Plus précisément, la directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme comme la directive visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal contiennent une liste des infractions principales sous-jacentes, c’est-à-dire des activités criminelles générant des actifs qui doivent ensuite être blanchis. Ces listes mettent en évidence l’importance du droit national des États membres. D’une part, elles se fondent sur le droit pénal national, en faisant référence à des infractions qui sont punissables d’une peine privative de liberté d’une durée maximale supérieure à un an. D’autre part, elles ne définissent pas le fond de chaque infraction principale sous-jacente. Encore une fois, cela relève du droit national.

Pour que la prévention du blanchiment de capitaux et la lutte contre le financement du terrorisme soient efficaces, les législateurs, les autorités de surveillance spécialisées dans ces domaines, les autorités répressives, les autorités judiciaires, les agences de renseignement financier, les banques et établissements financiers ainsi que de nombreux autres acteurs doivent agir de manière coordonnée.

En réalité, les échanges d’informations entre ces instances, en particulier transfrontière, ont souvent été insuffisants. Dans le même temps, nous devons toujours garder les principes de l’état de droit présents à l’esprit et protéger les droits fondamentaux de chacun. Affirmer publiquement qu’une banque est impliquée dans le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme peut entraîner des difficultés financières graves, voire provoquer sa faillite, même s’il s’avère par la suite que ces allégations étaient exagérées ou totalement injustifiées.

Ce que la BCE peut, et ne peut pas, faire dans la prévention du blanchiment de capitaux

Quel est le rôle de la BCE ? Il est important de préciser que notre mandat est de nature purement prudentielle. En 2013, la BCE s’est vu confier des missions de surveillance prudentielle au titre de l’article 127, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En vertu de cet article, seules les missions qui ont trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurance, peuvent être assumées par la BCE. Cette disposition a ensuite été dûment reprise dans le règlement instituant le mécanisme de surveillance unique, qui en a limité la portée aux seules banques et dans lequel le législateur a expressément confirmé, dans le considérant 28, que les missions relatives à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme restaient du ressort des autorités nationales.

Ceci dit, les autorités de surveillance prudentielle ont tout de même un rôle à jouer dans ces domaines, en vertu du considérant 29 du règlement MSU, qui dispose que « [l]a BCE devrait, le cas échéant, coopérer pleinement avec les autorités nationales qui ont pour mission d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs et de lutter contre le blanchiment de capitaux ».

Les superviseurs prudentiels peuvent en effet se retrouver en possession d’informations susceptibles de les aider à mettre au jour des activités de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, notamment concernant la qualité de la gouvernance interne globale de la banque et ses conséquences éventuelles sur l’efficacité des mesures de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme. S’agissant des superviseurs de la BCE, ils peuvent par exemple découvrir ces informations lors d’un contrôle sur place, et les partager avec les autorités compétentes.

Dans le même temps, il revient aux autorités de surveillance prudentielle d’utiliser les informations fournies par les autorités de surveillance chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme et de refléter les constats relatifs à ces domaines dans leurs activités prudentielles. Ceci est notamment le cas lorsqu’elles accordent des agréments aux établissements de crédit, évaluent l’honorabilité et la compétence des dirigeants des banques, examinent les acquisitions de participations qualifiées et s’impliquent dans la surveillance prudentielle continue, autrement dit dans le processus de contrôle et d’évaluation prudentiels (Supervisory Review and Evaluation Process - SREP).

En revanche, la mission des autorités chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme est de veiller à ce que les établissements de crédit et les autres entités assujetties respectent les exigences relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme prévues dans le droit applicable. Nous devons donc admettre que ces autorités et les autorités de surveillance prudentielle assument des rôles très différents et qu’il existe peu de synergies.

Pour renforcer la coopération entre ces deux catégories d’autorités, la dernière version en date de la directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme appelait la BCE à signer un accord prévoyant les modalités pratiques de l’échange d’informations avec les autorités de surveillance des établissements de crédit et financiers chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme dans l’Espace économique européen. Cet accord a été signé au mois de janvier 2019. Depuis lors, la BCE échange des informations dans le cadre de cet accord. D’après nos premières expériences, il y a tout lieu de mettre en place des procédures formelles solides et d’échanger les informations de manière sécurisée, uniquement lorsque cela est bien justifié, en fonction de critères de pertinence définis clairement. Ces exigences ont pour objectif de protéger les droits des banques soumises à la surveillance prudentielle. Permettre un flux d’informations adapté tout en protégeant la confidentialité des informations nécessite de parvenir à un équilibre subtil.

En plus des échanges d’informations ponctuels, l’approche adoptée par la BCE exige qu’elle reçoive au moins une fois par an les évaluations des autorités de surveillance chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme afin d’alimenter le processus annuel du SREP, son principal outil de contrôle sur pièces. En échange, la BCE leur transmettra chaque année des passages pertinents de lettres relatives aux décisions SREP.

De façon plus détaillée, la BCE a mis au point une approche lui permettant de repérer les constats relatifs au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme et de les intégrer dans la surveillance prudentielle.

Premièrement, nous utilisons les évaluations transmises par les autorités de surveillance chargées de ces questions comme principale source d’informations dans notre évaluation prudentielle du SREP. Nous nous intéressons également aux éventuels signaux d’alerte prudentiels, qui peuvent compléter les évaluations transmises par les autorités de surveillance chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme en utilisant les données prudentielles disponibles pour affûter notre capacité à repérer les schémas révélateurs de possibles comportements fautifs.

Deuxièmement, le cas échéant, nous prenons les mesures qui s’imposent, par exemple en partageant nos inquiétudes avec les autorités chargées de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme ou en imposant des mesures prudentielles permettant de répondre à des constats prudentiels. Nous pouvons ainsi exiger d’une banque qu’elle renforce son dispositif général de gouvernance ou procède à une nouvelle évaluation des membres de son conseil d’administration ou des titulaires de postes-clés, voire, en dernier ressort, lui retirer son agrément.

En accomplissant ces missions prudentielles, nous pouvons contribuer indirectement, dans une certaine mesure, aux objectifs du Marché unique.

Et ce n’est pas tout. Suite aux dernières améliorations du droit européen, notamment avec la CRD V, et du plan d’action en faveur de la lutte contre le blanchiment de capitaux de l’Union européenne, nous coopérons avec la Commission européenne et l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui est chargée d’élaborer des normes techniques et des lignes directrices destinées à approfondir et compléter le cadre réglementaire révisé. Dans le même temps, au sein du groupe d’experts chargé de la lutte contre le blanchiment de capitaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, nous participons activement à la révision des orientations relatives à la bonne gestion des risques liés au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme.

Comment renforcer le cadre institutionnel de l’UE ?

Si de nombreux progrès ont été accomplis, les failles du cadre européen de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme continuent de présenter un risque pour l’intégrité et la capacité de résistance du secteur bancaire européen. La fragmentation dans le domaine de la surveillance de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme et la diversité des pratiques de surveillance peuvent fortement fragiliser l’intégrité et la stabilité des banques européennes et réduire l’efficacité de la surveillance prudentielle de la BCE, en particulier dans un contexte transfrontière.

Ce qui a été fait jusqu’à présent pourrait être insuffisant pour véritablement prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme à travers le secteur bancaire. Les autorités politiques devraient donc envisager des mesures supplémentaires afin de rendre le cadre en place plus efficace, particulièrement s’agissant des activités transfrontières.

Nous nous félicitons dès lors des débats en cours concernant les mesures à adopter et nous tenons prêts à apporter notre soutien dans nos domaines de compétence. Cela étant, comme je l’ai indiqué il y a un instant, le traité exclut que la BCE puisse endosser le rôle d’autorité de surveillance chargée de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme. De plus, les synergies entre la surveillance prudentielle et en matière de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme sont limitées.

De notre point de vue, toute stratégie visant à renforcer le cadre en vigueur pourrait s’articuler autour de deux éléments au moins.

En premier lieu, une harmonisation renforcée du corpus réglementaire en matière de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme pourrait remédier aux éventuelles divergences et insuffisances résultant de sa transposition dans les différents États membres. Elle pourrait également renforcer la capacité des autorités de surveillance chargées de ces questions à faire respecter les dispositions correspondantes en leur fournissant des orientations réglementaires claires et en conférant des pouvoirs de surveillance harmonisés et accrus. Une telle harmonisation pourrait être réalisée en transformant la directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme en un règlement de l’UE qui définirait un cadre harmonisé de lutte contre le blanchiment de capitaux directement applicable à travers l’UE. Pour être efficace, ce règlement devrait avoir une portée aussi large et être aussi inclusif que possible dans le cadre juridique en vigueur, notamment dans l’optique d’une évolution vers une approche davantage fondée sur des règles, et respecter pleinement les contraintes juridiques et les différences subsistant entre les cadres institutionnels nationaux[1], s’agissant du droit pénal et des systèmes judiciaires, par exemple[2].

En second lieu, une solution à la fragmentation dans le domaine de la surveillance de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme devrait également être trouvée, notamment par le biais de procédures de coordination et de coopération. Une possibilité serait de charger un organe existant ou une nouvelle autorité de l’UE des missions relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme. Cette instance ou autorité devrait être indépendante afin de pouvoir agir de manière décisive contre les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Elle élaborerait, sous la forme de normes techniques ou d’orientations, un corpus réglementaire unique relatif à ces domaines, en coordonnerait la mise en œuvre et veillerait à la rigueur et à l’harmonisation, au sein de l’UE et entre les États membres, des pratiques de surveillance, en s’appuyant sur l’expérience et l’expertise des autorités de surveillance nationales. Cette instance devrait également faire en sorte que des évaluations précises des irrégularités et des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme soient fournies de façon proactive et en temps voulu aux autorités de surveillance prudentielle, y compris à la BCE en sa qualité de superviseur bancaire[3], de manière à ce qu’elles puissent tenir compte de ces risques dans leurs évaluations prudentielles.

Enfin, si elle est soutenue par les co-législateurs et conforme au droit primaire, cette instance pourrait être dotée de pouvoirs de surveillance directs en matière de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme.

Conclusion

Mesdames et messieurs,

La prévention du blanchiment de capitaux et la lutte contre le financement du terrorisme sont des entreprises ardues. Premièrement, elles relèvent de plusieurs domaines du droit, à la fois au niveau européen et au niveau national. Les évolutions susceptibles d’entraîner une meilleure distribution des compétences peuvent nécessiter des transferts de souveraineté vers l’UE dans le cadre du traité actuel. Deuxièmement, différentes catégories d’autorités ont un rôle à jouer, notamment les autorités de surveillance spécifiquement chargées de ces questions et les autorités de surveillance prudentielle. Les architectures institutionnelles au sein des différents États membres sont très diverses, les pouvoirs de certaines autorités judiciaires étant limités aux questions de coopération et de mise en œuvre alors que les autorités de surveillance dépendent soit de l’exécutif, soit du judiciaire et que les interlocuteurs des autorités prudentielles varient également fortement. Nous devons par conséquent examiner comment nous pouvons nous organiser efficacement, compte tenu de la nature transfrontière de ces questions et de la fragmentation actuelle, aussi bien institutionnelle qu’opérationnelle.

Prévenir le blanchiment de capitaux et lutter contre le financement du terrorisme est donc complexe d’un point de vue à la fois juridique et pratique. Seule la coopération entre l’ensemble des autorités concernées, aussi bien au sein qu’au-delà des frontières nationales, permettra de gagner cette bataille. Je salue donc les discussions en cours concernant la révision du cadre réglementaire et le projet de création d’une instance européenne chargée de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme. La BCE continuera d’y participer, dans les limites de son mandat.

Même si ces échanges sont très importants, nous ne devons pas oublier que les entités soumises à la surveillance prudentielle ont déjà des responsabilités à assumer. Elles doivent mettre en place et entretenir des systèmes et des contrôles internes leur permettant de gérer de manière adéquate les risques auxquels elles sont exposées.

[1]Par exemple, les structures des cellules nationales de renseignement financier.
[2]Comme dans le cas des infractions principales ayant trait au blanchiment de capitaux pour lesquelles, conformément à l’article 83, paragraphe 1, du traité, le Parlement européen et le Conseil peuvent uniquement établir, statuant par voie de directives, des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions.
[3]Des informations devraient être fournies par l’instance européenne chargée de la prévention du blanchiment de capitaux et de la lutte contre le financement du terrorisme à la fonction de coordination de la supervision bancaire de la BCE concernant les missions de cette dernière, agissant comme point central de contact.

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