Construir una Unión Económica y Monetaria resistente

Lección magistral impartida por Luis de Guindos, vicepresidente del BCE, con motivo de la apertura de la XXIX edición del Máster en Derecho de la Unión Europea de la Universidad Carlos III de Madrid, 5 de octubre de 2018

La crisis, sus secuelas y el camino hacia la recuperación

Este otoño se cumplen diez años del inicio de la crisis financiera mundial.

Aquel seísmo puso al descubierto algunas debilidades del sistema financiero internacional y de su vigilancia. Más tarde también revelaría grietas profundas en la arquitectura de la Unión Económica y Monetaria (UEM), que terminaron convirtiendo la crisis financiera mundial en una crisis de la zona del euro y arrastrando a muchas partes de Europa a una segunda recesión.

Afortunadamente, las experiencias de los últimos diez años han impulsado el fortalecimiento de las normas y la creación de instituciones dotadas de los instrumentos necesarios para asegurar la estabilidad. A nivel mundial, se reforzaron la regulación y la cooperación transfronteriza. A nivel europeo, se aplicaron reformas en distintos ámbitos de la UEM: financiero, fiscal, económico e incluso político.

Como resultado, y con el respaldo de la política monetaria del BCE, la zona del euro retomó una senda de crecimiento en 2013 y desde entonces se han creado más de 9 millones de empleos.

Aunque hemos recorrido un largo camino, es indudable que aún estamos notando los efectos de la crisis y que continuamos trabajando para subsanar algunos de los fallos que la provocaron. Sin embargo, pese a la importancia de esta tarea, últimamente no parece mantenerse con la misma sensación de urgencia.

Es el motivo por el que quiero aprovechar esta oportunidad para destacar las áreas en las que necesitamos seguir avanzando con el fin de que la UEM se asiente sobre bases más sostenibles, y pueda hacer frente a crisis futuras.

A continuación repasaré brevemente los progresos realizados y explicaré por qué la profundización de la unión monetaria que se debate actualmente requiere tres elementos principales para garantizar la viabilidad a largo plazo del proyecto europeo. En primer lugar, debemos ser perseverantes para completar la unión bancaria a fin de salvaguardar la estabilidad financiera. En segundo lugar, necesitamos reformar nuestras reglas fiscales y crear un instrumento de estabilización para aumentar la capacidad de resistencia de la unión monetaria en su conjunto. En tercer lugar, debemos impulsar el crecimiento económico en el largo plazo aplicando reformas estructurales y aprovechando el potencial que ofrece el mercado único.

La respuesta a la crisis y lecciones extraídas

Para hacerse una idea más precisa de los próximos pasos a seguir, conviene recordar brevemente las medidas que se adoptaron para salir de la crisis.

La primera parte de la respuesta, a escala tanto mundial como europea, incluyó medidas inmediatas para combatir la crisis.

Ante unas turbulencias sin precedentes en el sector financiero, los gobiernos del G20 se comprometieron a trabajar juntos y coordinar sus políticas financieras y fiscales. También proporcionaron cuantiosas ayudas públicas para estabilizar el sector bancario y proteger a los depositantes.

Los bancos centrales también desempeñaron un papel clave adoptando un amplio abanico de medidas no convencionales frente a la inestabilidad del sistema. El BCE comenzó suministrando la liquidez a corto plazo necesaria mediante procedimientos de subasta a tipo de interés fijo con adjudicación plena, prorrogando el vencimiento de las operaciones de financiación a plazo más largo y ampliando la lista de activos aceptados como colateral, con el objetivo de preservar la transmisión de la política monetaria en toda la zona del euro. También puso en marcha un programa de compras de activos para situar a la economía en una senda de inflación tendente a recuperar la estabilidad de precios.

Esencialmente, las medidas se adoptaron por entender que, sin estabilidad financiera, los bancos centrales carecen de la base necesaria para transmitir los impulsos monetarios a la economía real.

La segunda medida contra la crisis fue una respuesta regulatoria contundente destinada a mejorar la solvencia de las entidades de crédito. Se comenzó con una reforma de las normas internacionales acordadas en Basilea que se tradujo, en particular, en un aumento de los niveles de capital y de liquidez de los bancos.

Para limitar los daños en caso de una nueva crisis y los costes para los Estados, introdujimos marcos de resolución que incluían mecanismos de recapitalización interna (bail-in). La Directiva de Reestructuración y Resolución Bancaria (DRRB), que entró en vigor en 2016, representa un cambio regulatorio clave en Europa, que pone fin a la cultura de la recapitalización externa (bail-out) por el sector público e introduce la cultura de la recapitalización interna. La capacidad de absorción de pérdidas de los bancos ha aumentado con el establecimiento de requerimientos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles (MREL) en el ámbito de la UE y de una norma sobre capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC) para grandes bancos a escala mundial. El objetivo de estas nuevas reglas es asegurar que los bancos con problemas graves puedan ser sometidos a una resolución ordenada, así como trasladar el coste de la resolución de los contribuyentes a los acreedores privados.

La crisis también acabó con la creencia equivocada de que centrarse exclusivamente en la estabilidad de precios y en la solvencia de las entidades individuales era suficiente para preservar la estabilidad financiera.

Este es el motivo por el que ampliamos el conjunto de instrumentos de los bancos centrales, diseñando herramientas con las que abordar la posible acumulación de desequilibrios en determinadas partes del sistema, lo que dio lugar al nacimiento de la política macroprudencial.

En concreto, ahora disponemos de instrumentos que pueden aplicarse a países, sectores o entidades de forma específica. Por ejemplo, las autoridades pueden exigir a los bancos la constitución de provisiones anticíclicas en épocas de bonanza a las que recurrir en tiempos difíciles, o imponerles requerimientos adicionales de capital frente a riesgos con origen en sectores como el inmobiliario.

La tercera parte de la respuesta a la crisis fue específicamente europea y consistió en la creación de nuevas instituciones y marcos. Un aspecto fundamental fue comprender que la viabilidad a largo plazo de la UEM requería un enfoque global para abordar sus debilidades, y no una solución rápida.

En lo que se refiere a la unión bancaria, Europa decidió proteger la estabilidad financiera trasladando la responsabilidad de la supervisión de los bancos al ámbito europeo[1]. Se crearon las autoridades europeas de supervisión para asegurar una aplicación uniforme del nuevo código normativo único en toda la UE. El establecimiento de la unión bancaria con un supervisor único también asegura que los bancos de la zona del euro operen en igualdad de condiciones independientemente de donde estén radicados, ya que el BCE trata de garantizar la aplicación de normas de supervisión comunes rigurosas, promover la igualdad de trato y fomentar la integración financiera.

Pero la supervisión común no era más que una pieza del rompecabezas, por lo que el establecimiento del Mecanismo Único de Resolución como segundo pilar de la unión bancaria sirvió para crear un instrumento europeo con el que solucionar los problemas de solvencia de las entidades transfronterizas y significativas.

La Unión extrajo enseñanzas de la crisis también en el ámbito de las políticas fiscales y económicas y fortaleció sus marcos mediante la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento —reforzado por el pacto fiscal— y la puesta en marcha del procedimiento de desequilibrios macroeconómicos para el seguimiento y la corrección de la amplia gama de desequilibrios que habían alimentado la crisis.

Por último, se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) con el objetivo de ofrecer apoyo a los países que experimentaban dificultades para acceder a los mercados y lograr su vuelta a una senda de crecimiento sostenible.

En conjunto, los diferentes elementos de la respuesta aseguraron la salida de la crisis y sentaron las bases para las reformas a más largo plazo.

Me gustaría poder detenerme aquí y decir que todo va bien, pero lamentablemente no creo que sea así, ya que a medida que se van desvaneciendo los recuerdos de la crisis, también desaparece la sensación de urgencia que impulsó la reforma institucional de la UEM.

Es necesario acometer reformas adicionales para asegurar que la integración de los mercados bancarios y de capitales se traduzca en una mejor diversificación de los riesgos, contribuyendo a estabilizar el sector financiero y a proteger la economía frente a posibles perturbaciones económicas futuras[2]. Al mismo tiempo, debemos trabajar en la gobernanza fiscal y económica para que la integración económica no lleve aparejada un aumento del riesgo de desequilibrios macroeconómicos.

Culminación de la unión bancaria con medidas de fomento de la confianza

Actualmente nos encontramos ante lo que parece una encrucijada en la que unos sostienen que debemos centrarnos principalmente en reducir los riesgos y otros recalcan la importancia de compartirlos.

Ambos enfoques tienen argumentos válidos y, a continuación, expondré por qué creo que son compatibles.

Los partidarios de reducir los riesgos sostienen que las vulnerabilidades latentes en el sector bancario que dieron lugar a la crisis deben abordarse con firmeza. En particular, debe asegurarse que los recursos que se pongan en común en la unión bancaria no se utilizan para pagar las consecuencias de errores del pasado.

Ciertamente hemos logrado avances en este frente: ahora los bancos tienen mayor capacidad de resistencia gracias al aumento de los niveles y la calidad de su capital y su liquidez. Los requerimientos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles (MREL) se van cumpliendo poco a poco, conforme a lo previsto. Los progresos realizados en relación con los problemas heredados, como los elevados niveles de créditos dudosos, son importantes y deben continuar.

Por otro lado, los defensores de compartir los riesgos alegan, con razón, que se necesitan mecanismos para fomentar la confianza en la solvencia del conjunto del sector financiero y que tales mecanismos también son indispensables para consolidar la confianza en la zona del euro.

Esta confianza es, a su vez, esencial para una reducción efectiva de los riesgos.

Entre los ejemplos concretos a este respecto se incluyen la creación de un mecanismo de respaldo financiero creíble para el Fondo Único de Resolución y de un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos.

Dotar al Fondo Único de Resolución de un mecanismo de respaldo creíble infundirá confianza en los mercados al garantizar que los procedimientos de resolución se llevarán a cabo de forma ordenada y efectiva.

Del mismo modo, un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos plenamente mutualizado contribuiría a asegurar que los problemas de solvencia bancarios no generen inestabilidad financiera, ya que los depositantes confiarán en que sus depósitos estarán seguros independientemente del domicilio de su banco. Por tanto, dicho sistema y el mecanismo de respaldo del Fondo Único de Resolución no son simples mecanismos para compartir riesgos, sino también instrumentos de fomento de la confianza que contribuyen a su reducción.

Y para promover la confianza en que los recursos aportados al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos no darán lugar a transferencias permanentes y asimétricas entre los sectores bancarios, las contribuciones de los bancos al fondo de garantía de depósitos pueden diseñarse de modo que reflejen el nivel de riesgo relativo de cada banco, conforme al principio de que quien contamina paga[3].

Hay quien piensa que las competencias relacionadas con los mecanismos de apoyo público deberían mantenerse en el ámbito nacional. Sin embargo, por motivos tanto institucionales como económicos, ésta no puede ser la solución.

Dado que la unión bancaria ya es una realidad, no tendría mucho sentido que los gobiernos nacionales respaldaran individualmente al sector financiero sin tener la responsabilidad ni disponer de las herramientas en relación con una parte importante de su supervisión y resolución. Además, mientras sean las autoridades nacionales las que asuman los costes de las crisis, se tenderá a destinar los recursos hacia las entidades nacionales, lo que iría en detrimento de la integración financiera transfronteriza.

Pero también desde el punto de vista económico la crisis ha puesto de manifiesto, sin lugar a dudas, los costes y las dificultades a las que se enfrentan los gobiernos nacionales al gestionar crisis bancarias que, en última instancia, tienen orígenes internacionales y que con frecuencia escapan a su control. Por tanto, la puesta en común de recursos a nivel europeo para abordar los problemas de bancos transfronterizos y significativos sería un instrumento mucho más eficiente.

Tanto el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos como el mecanismo de respaldo del Fondo Único de Resolución aumentarían la confianza y reducirían la probabilidad y el coste de una crisis bancaria. Por tanto, reducir y compartir los riesgos no deben considerarse opciones contrapuestas, sino complementarias, que deben avanzar en paralelo y reforzarse mutuamente con el fin de alcanzar el objetivo común de una zona del euro sólida.

Sin embargo, del mismo modo que no puede haber un solo indicador de «reducción de riesgos» que garantice que es suficientemente «seguro» completar las reformas de nuestra unión monetaria, tampoco podemos albergar la falsa esperanza de que un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos y un mecanismo de respaldo del Fondo Único de Resolución consolidarán definitivamente nuestra Unión Económica y Monetaria en todos sus ámbitos.

Reforma de las reglas fiscales y establecimiento de instrumentos de estabilización para aumentar la capacidad de resistencia de la UEM

Es esencial que el sector privado, a través de los mercados financieros, comparta los riesgos con el fin de absorber perturbaciones. Sin embargo, los ajustes basados en mecanismos de mercado pueden no bastar para hacer frente adecuadamente a perturbaciones severas cuando el conjunto del sector privado experimenta una crisis. En un escenario de este tipo es necesario activar las políticas fiscales a fin de mantener la estabilidad sin sobrecargar la política monetaria. Esto, a su vez, también garantiza un entorno macroeconómico estable para los bancos.

No cabe duda de que la principal prioridad en esta área es que las autoridades nacionales establezcan colchones fiscales para asegurarse un margen de actuación en previsión de futuras desaceleraciones, del mismo modo que los supervisores esperan ahora que los bancos acumulen colchones de capital en épocas de bonanza. Esto es particularmente importante en los países con niveles elevados de deuda pública para los que el cumplimiento íntegro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es fundamental a fin de mantener posiciones fiscales saneadas.

Con todo, Europa ha de desempeñar un papel en el reforzamiento de las políticas fiscales nacionales.

A diferencia de la unión bancaria, la mayor integración en el ámbito fiscal no se ha plasmado en la creación a nivel europeo de instituciones o instrumentos fiscales eficaces que aseguren la estabilidad. Por ello, la segunda prioridad es seguir trabajando en el diseño de una arquitectura fiscal más completa.

Pese a las numerosas reformas acometidas, se ha perdido impulso en la aplicación de las reglas fiscales comunes que deberían haber contribuido a lograr este objetivo[4]. En consecuencia, Europa debe recuperar la confianza en sus reglas fiscales debatiendo abiertamente la manera de conseguir que sean más efectivas y contracíclicas.

No obstante, las reglas, por sí mismas, no siempre serán suficientes, ya que unas políticas nacionales sólidas tampoco lo son. En ocasiones, los mercados reaccionan de manera desproporcionada y penalizan a los Estados más de lo que sería necesario para reconducir las finanzas públicas a una senda sostenible. Este es el motivo por el que también necesitamos un mecanismo público de compartición de riesgos con capacidad estabilizadora.

El diseño de un instrumento de estabilización para la zona del euro no es una tarea fácil ni sencilla, aunque ello no debería servir de excusa para eludir el debate y dar pasos concretos hacia su establecimiento.

Ya se han presentado propuestas, por ejemplo, para la creación de una capacidad fiscal centrada específicamente en la estabilización de las inversiones y de un esquema de seguro de desempleo. Otras propuestas se refieren a un presupuesto común que contribuya al interés público financiando proyectos de inversión conjuntos u otros objetivos de política general de la Unión Europea, por ejemplo, en materia de defensa.

Con independencia de la forma exacta que adopte, es fundamental que cualquier mecanismo fiscal futuro para la zona del euro introduzca incentivos adecuados orientados a contrarrestar el riesgo moral, evitar transferencias permanentes y asegurar la formulación de políticas apropiadas a nivel nacional.

Impulso al crecimiento a largo plazo a través de reformas estructurales y una asignación eficiente de los recursos

Los elementos que he considerado hasta ahora —en particular, una integración financiera más estable y mecanismos fiscales comunes— pueden servir de protección frente a eventos que atrapan a los países en espirales contractivas. Con todo, el crecimiento económico a largo plazo es resultado, en última instancia, de una mayor eficiencia en la asignación de los recursos y de la innovación, para lo que es indispensable la modernización de las economías de la zona del euro.

Si consideramos la evolución de los últimos 15 a 20 años, vemos que los países de la zona del euro que inicialmente contaban con unas estructuras económicas sólidas han registrado un crecimiento real a largo plazo mucho más elevado y tienen mayor capacidad de resistencia. Durante la crisis, algunos países de la zona emprendieron ambiciosos programas de reforma que también han cosechado buenos resultados y cuyos efectos todavía están materializándose.

Sin embargo, durante los últimos cinco años, los avances en la aplicación de reformas estructurales han sido, en el mejor de los casos, lentos. Muy pocos países han realizado progresos importantes en la aplicación de las reformas recomendadas a nivel europeo. Por lo tanto, una de las prioridades es revertir esta tendencia y situar a nuestra economía en una senda de mayor convergencia.

Dado que las reformas estructurales siguen siendo fundamentalmente competencia de los gobiernos nacionales, estos deberían ser los primeros en intensificar sus esfuerzos. No obstante, las políticas europeas deben ser un importante catalizador y un potente motor del crecimiento y el empleo de distintas formas.

En primer lugar, existe margen para un mejor uso del presupuesto de la UE. Los debates sobre el marco financiero plurianual 2021-2027 son una oportunidad inmejorable para reforzar su capacidad de abordar los retos estructurales que afronta Europa.

En segundo lugar, sería conveniente aprovechar plenamente el potencial que ofrece el mercado único como motor de la convergencia.

Para los consumidores, el mercado único ha impulsado la competencia en los mercados de la UE y les ha reportado considerables beneficios[5]. Por el lado de la oferta, el mercado único también proporciona importantes ganancias de productividad promoviendo la integración de las cadenas de valor europeas en las cadenas globales. Estas cadenas han generado aumentos salariales en todos los niveles de cualificación.

¿Cómo aprovechar en mayor medida estos efectos positivos del mercado único? Por un lado, completándolo y ampliando su alcance a nuevas áreas, principalmente los servicios. Estos representan más del 70 % del PIB de la UE, pero solo el 5 % se presta a escala transfronteriza.[6] La expansión de este mercado impulsará el progreso económico y beneficiará a los consumidores, a las empresas y a la economía en su conjunto.

Conclusiones

Quisiera concluir señalando que hemos recorrido un largo camino para subsanar los fallos de los marcos financiero, regulatorio y supervisor que condujeron a la crisis, y que hemos tomado medidas contundentes para asegurar que el euro pueda resistir futuras perturbaciones.

Es normal que con el tiempo se produzca cierta fatiga reformista. Al fin y al cabo, los primeros llamamientos para reformar las normas bancarias internacionales se hicieron inmediatamente después de la crisis de 2008[7]. Ahora, diez años después, estamos ultimando los detalles de estas reformas, que no estarán plenamente implementadas hasta 2028, nada menos que 20 años después[8]. Del mismo modo, la dotación del Fondo Único de Resolución se está llevando a cabo de forma gradual y no alcanzará el nivel objetivo hasta 2024, diez años después de la entrada en vigor de su Reglamento.

Aunque la aplicación de reformas lleva tiempo, no debemos detenernos ahora.

Hyman Minsky[9] nos enseñó que las épocas de bonanza alimentan la autocomplacencia, la euforia y el optimismo entre los participantes en los mercados. También pueden conducir a la autocomplacencia de las autoridades. Aunque no podemos decir que estemos completamente fuera de peligro, actualmente el crecimiento económico de la zona del euro es sólido y generalizado, por lo que las autoridades no deben desperdiciar esta oportunidad para completar con celeridad las reformas que emprendimos cuando estalló la crisis financiera global en 2008.

Esto supone avanzar por la vía de las reformas para reducir los riesgos en los sectores público y financiero, pero también compartirlos —paralelamente a su reducción— más allá de las fronteras nacionales, en concreto a través de unos mercados financieros integrados, un sistema europeo de garantía de depósitos plenamente establecido y una función de estabilización fiscal que sea compatible con un sistema correcto de incentivos. Si se diseñan adecuadamente, estos elementos pueden acelerar en mayor medida la reducción de riesgos en todos los ámbitos.

Aunque no cabe duda de que se trata de un proyecto ambicioso, es fundamental desarrollar una capacidad de resistencia frente a crisis futuras, promover la estabilidad y el crecimiento, y mejorar en última instancia el bienestar de los ciudadanos europeos.

Muchas gracias por su atención.

[1]Con esta decisión se trataba de resolver el «trilema financiero» identificado por Dirk Schoenmaker, según el cual los objetivos de: i) estabilidad financiera, ii) integración financiera, y iii) políticas financieras nacionales son incompatibles, siendo imposible alcanzar los tres a la vez, aunque sí dos, cediendo en uno de ellos. Véase D. Schoenmaker (2011), «The financial trilemma», Economic Letters, 111, págs. 57-59.
[2]Financial integration in Europe report, Special Feature A: Financial integration and risk sharing in a monetary union, BCE, 2016.
[3]Véase J. Carmassi, S. Dobkowitz, J. Evrard, L. Parisi, A. Silva y M. Wedow, «Completing the Banking Union with a European Deposit Insurance Scheme: who is afraid of cross-subsidisation?», ECB Occasional Paper Series, nº 208 (2018).
[4]El hecho de que algunos Estados miembros con altos niveles de deuda estén relajando sus políticas fiscales en la actual fase de expansión económica no contribuye a lograr este objetivo, ya que al actuar así menoscaban la credibilidad de las reglas y debilitan la confianza mutua. Sin embargo, incluso los países que en su día fueron los más firmes partidarios del cumplimiento de las reglas, ahora ya no las defienden con tanto énfasis.
[5]https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3194929 Se dispone de evidencia de que en la UE se aplican normas más estrictas en materia de defensa de la competencia, existe menos concentración en los mercados y el gasto de los grupos de presión es menor que en Estados Unidos, lo que proporciona beneficios directos para los consumidores europeos. Por ejemplo, se estima que los consumidores estadounidenses se ahorrarían 65.000 millones de dólares al año si los precios de los servicios de telefonía móvil fueran similares a los de Alemania. http://cefup.fep.up.pt/uploads/fin%20seminars/2017/Semin%C3%A1rio_Mara%20Faccio_25.05.2017.pdf
[6]Parlamento Europeo, «Understanding the Single Market for services», Briefing, septiembre de 2016.
[7]Los «Principios para la adecuada gestión y supervisión del riesgo de liquidez» se publicaron en septiembre de 2008. https://www.bis.org/publ/bcbs144_es.pdf
[8]El acuerdo final sobre las reformas de Basilea III prevé una implementación gradual del output floor (límite mínimo sobre los resultados agregados) estandarizado entre 2022 y 2027. Asimismo, está previsto que otros elementos del acuerdo se apliquen a partir de enero de 2022 (véase el comunicado de prensa). Junto con los requerimientos regulatorios mínimos establecidos en el marco de Basilea III, se exigirá que los grandes bancos dispongan en todo momento de una capacidad suficiente de absorción de pérdidas y de recapitalización, como se define en la nueva norma sobre la adecuación de la capacidad total de absorción de pérdidas y de recapitalización en caso de resolución (el «requerimiento de TLAC»). Los requerimientos mínimos de TLAC se introducirán progresivamente a partir de 2019 (y estarán plenamente implantados en 2022), aunque a las entidades grandes con sede en países emergentes se les exigirá el cumplimiento íntegro de los requerimientos el 1 de enero de 2028 (véase el comunicado de prensa).
[9]Véase H. P. Minsky, The Financial Instability Hypothesis, Levy Economics Institute of Bard College, Working Paper No. 74, mayo de 1992.

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