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Vers un processus de convergence politique dans la zone euro

Intervention de Benoît Cœuré, membre du directoire de la BCE,
à la Conférence interparlementaire « Vers une Europe qui progresse »,
Berlin, le 16 octobre 2015

Mesdames et Messieurs les députés,

Mesdames et Messieurs,

Monsieur le vice-président du groupe, Monsieur Schneider,

Je vous remercie de m’avoir présenté avec tant d’amabilité et de me permettre de m’exprimer ici aujourd’hui. Je me félicite que les parlements soient aux avant-postes du débat sur l’avenir de l’Union économique et monétaire (UEM). Vous vous demandez peut-être ce qu’un banquier central non élu peut dire au sujet des fondements politiques de l’UEM. La Banque centrale européenne (BCE) n’est pas une institution politique et, de fait, pour que nous puissions travailler efficacement, le « M » d’UEM ne doit subir aucune ingérence politique. Mais pour que cela perdure, nous devons développer le « E », et donc l’union économique. Je m’attacherai à démontrer aujourd’hui que la dimension politique de l’union économique est cruciale.

Avancer avec passion, sans perdre de vue l’objectif poursuivi

Comme le disait Max Weber il y a presque cent ans : « La politique est le long et lent taraudage de planches de bois dur. Cela exige à la fois de la passion et de savoir prendre du recul [1] ».

La « planche » que nous voulons percer aujourd’hui, celle de l’avenir de l’UEM, est certainement l’une des plus dures et des plus épaisses, car elle requiert non seulement de la passion mais aussi une capacité à surmonter la frustration. Si vous m’aviez demandé en juillet et en août si j’étais enthousiaste à l’idée d’assister aux réunions interminables de l’Eurogroupe, aux téléconférences et aux négociations qui se poursuivent jusqu’au bout de la nuit, je vous aurais probablement répondu par la négative ; trop souvent, nous perdons de vue l’objectif poursuivi.

Certains aspirent à un démantèlement pur et simple de l’UEM, par principe ou tout au moins si leur pays y participe. Ils sont de gauche ou de droite. C’est ce que j’appellerais le « syndrome de l’autruche ». Un pays de la zone euro peut théoriquement renoncer à la possibilité de s’exprimer au sujet du projet de monnaie unique. Toutefois, nul ne peut se soustraire à l’interdépendance. Nous sommes trop étroitement liés et, pour être honnête, trop petits pris isolément pour résoudre nos problèmes seuls dans un contexte de mondialisation. Opter pour la politique de l’autruche ne résoudra rien. C’est pourquoi nous sommes passés de régimes de taux de change fixes – autrefois plus volatils, asymétriques et imprévisibles qu’aujourd’hui – à l’instauration d’une monnaie unique. Et cette monnaie unique, comme nous avons pu le constater une fois de plus ces derniers mois, est là pour durer longtemps.

D’autres estiment que nous pouvons continuer de nous accommoder de l’architecture et des dispositifs actuels, parfois renforcés en période de crise. Ils nous rappellent, à juste titre, les nombreux progrès réalisés afin de protéger la construction de l’UEM au cours des cinq dernières années. Mais les évolutions observées cet été, l’état de notre économie et les difficultés évidentes que nous rencontrons pour mettre en œuvre les nouvelles règles convenues il y a peu indiquent que nous ne pouvons nous satisfaire de la situation telle qu’elle est. Nous devons aller au-delà des solutions rapides et temporaires qui étaient certes nécessaires mais ne suffiront pas à rendre l’UEM assez solide pour résister aux crises à venir et constituer la base d’une croissance durable.

D’aucuns, enfin, sont tentés de penser que la « solution miracle » consiste à transférer, au niveau européen, de toutes les fonctions importantes de politique économique. Comme le disait Charles de Gaulle : « On peut sauter sur sa chaise comme un cabri en disant l’Europe, l’Europe, l’Europe, mais cela n’aboutit à rien et ne signifie rien ». Leur argument est le suivant : si l’Europe pouvait contribuer à formuler les politiques adéquates et à les appliquer avec fermeté, le continent pourrait prospérer à nouveau. Et avec de meilleurs résultats, le projet européen regagnerait la légitimité en partie perdue ces dernières années aux yeux des citoyens. Même à la BCE, nous tombons parfois dans ce travers. Or, soutenir cette idée à tout prix serait irréaliste, car les citoyens européens ne sont pas disposés à l’accepter à l’heure actuelle.

Aujourd’hui, j’aimerais vous proposer d’avancer sans perdre l’objectif de vue [2]. Cela implique, selon moi, de progresser simultanément sur les plans économique et politique et de nous orienter vers un processus décisionnel plus collectif dans nos politiques économiques, tout en augmentant la légitimité de ce processus au niveau européen.

Un récit politique pour l’UEM

N’oublions jamais que l’intégration européenne a, en réalité, toujours été un projet politique. Lorsque six pays ont décidé, en 1951, de fonder un marché commun du charbon et de l’acier, ils étaient mus par la profonde conviction qu’assurer leur cohésion autour d’un destin commun était le meilleur moyen d’éviter une nouvelle guerre. L’Europe n’a jamais été un projet essentiellement économique. Dans cet esprit, je suis convaincu que la prochaine étape de l’intégration économique passe par un renouveau du récit politique de l’intégration européenne.

Toutefois, comme nous avons pu nous en rendre compte au cours des dix dernières années, c’est la crise qui nous a poussés à aller de l’avant. Le Mécanisme européen de stabilité et ses précurseurs – à commencer par les prêts bilatéraux accordés à la Grèce en mai 2010 – ont été mis en place pour répondre à l’impératif lié à l’urgence de la situation ; pourtant, ils ont à jamais changé la nature de l’UEM et ont souligné à quel point nous sommes profondément liés.

Les étapes qui ont suivi – le renforcement du cadre de gouvernance, le pacte budgétaire et l’union bancaire – constituent les premiers signes de ce changement et je sais que vous êtes nombreux, ici, à avoir activement contribué à ces avancées. Mais elles ont suivi de très près le récit fonctionnel de la gestion immédiate et de la prévention des crises – une histoire de nécessité fonctionnelle et non de choix politique.

Ces étapes étaient essentielles en vue de sauvegarder l’UEM et de montrer au monde que nous faisions tout ce qui était en notre pouvoir. Cependant, la répartition fondamentale des compétences, fixée par le traité de Maastricht, est restée inchangée : les législations relatives aux marchés du travail, les régimes de protection sociale, les politiques budgétaires, nombre d’aspects concernant les marchés des produits et la grande majorité des facteurs déterminant l’environnement économique, tels que les systèmes judiciaires, sont toujours du ressort des États membres.

Ces questions, j’ouvre une parenthèse, sont les plus politiquement sensibles, tandis que d’autres, perçues comme plus bureaucratiques et plus techniques – politique monétaire, adoption de normes pour le marché intérieur, politique de la concurrence ou législation financière – ont été transférés au niveau européen. Cette répartition des tâches initiale a également été considérée par beaucoup comme un moyen de protéger les préférences et les modèles économiques et sociaux ayant évolué au fil du temps, et étant profondément ancrés, au niveau national.

La crise a montré, toutefois, que cette distribution était artificielle, qu’elle ne résolvait pas les effets de contagion créés par l’union monétaire et, de fait, qu’elle n’avait pas permis de préserver les contrats sociaux au niveau national. Elle a, en fait, aggravé la situation ; la crise a fait prendre conscience que la souveraineté dans le domaine des politiques économiques ne peut s’exercer au niveau national uniquement. La conduite de politiques incompatibles avec l’appartenance à une union monétaire amène, à plus ou moins brève échéance, à l’échec. Les erreurs politiques, dans une union monétaire, sont comme un boomerang, elles reviennent hanter les pays qui les ont commises ainsi que leurs voisins, car les politiques sont interdépendantes, alors que d’importants instruments d’ajustement ne sont plus disponibles.

Pour ce qui nous concerne, le boomerang a pris la forme de bulles, qui ont explosé, et de pertes d’accès au marché, qui ont rendu nécessaires des programmes de correction macroéconomique sévères. Ces programmes étaient indispensables, et ils ont fonctionné. Mais ils ont eu un coût économique, social et politique. Coût économique et social, car le coût de la mise en œuvre de mesures ad hoc et de la correction désordonnée des déséquilibres est toujours plus élevé que celui de la prévention, en amont, de ces déséquilibres. Et coût politique, car des corrections sévères ont des conséquences en termes de stabilité politique, mettant en cause la légitimité de l’UEM.

Pour les années à venir, le choix qui s’offre à nous est donc clair. Soit nous engageons un débat aboutissant à décider collectivement comment nos politiques économiques et sociales peuvent constituer un contrat social européen cohérent intégrant les meilleurs aspects de chaque contrat social national et rendant ces politiques soutenables [3]. Soit nous préservons le paradigme actuel, dans lequel les politiques économiques et sociales essentielles sont exclusivement définies au plan national, et nous attendons le boomerang nous revienne dans la figure. Le choix, selon moi, n’est pas cornélien.

Mais faire ce choix et avancer sans perdre de vue l’objectif poursuivi implique d’aller au-delà du récit fonctionnel qui a, je crois, atteint ses limites. Une nouvelle fois, un récit politique clair sera nécessaire pour expliquer qu’un rapprochement n’est pas seulement indispensable, mais que c’est aussi une bonne idée. Ce récit devra, en particulier, faire la démonstration que quand nous parlons de plus d’Europe, ce n’est pas une attaque du modèle social européen auquel nous tenons tant ; au contraire, c’est grâce à plus d’Europe que nous pourrons protéger et maintenir les réalisations sociales qui nous distinguent du reste du monde, et contribuer ainsi à améliorer ce modèle afin de relever les défis de la mondialisation.

La conceptualisation de ce type de récit politique n’est, par définition, pas du ressort d’un technocrate. C’est votre rôle, pas le mien. Je voudrais cependant vous proposer quelques raisons pour lesquelles je pense qu’un nouveau processus de convergence politique et économique, comme proposé dans le rapport des cinq Présidents [4], pourrait vous conduire à un tel récit.

Vers un processus de convergence politique et économique

Un « processus de convergence 2.0 » [5] devrait encourager la convergence non plus cette fois vers des objectifs nominaux, mais vers un niveau semblable de résilience des structures économiques.

La « résilience » doit être comprise ici tant au niveau des différents pays (je pense ici aux mécanismes d’ajustement interne, comme la flexibilité des prix et des salaires qui permettent de compenser la perte des taux de change nominaux) qu’au niveau de la zone euro dans son ensemble (à travers les mécanismes d’ajustement transfrontalier que sont la diversification des risques sur les marchés de capitaux ou la mobilité du travail).

Pourtant, afin de favoriser non seulement la convergence économique mais, en outre, d’aller au-delà et de créer une convergence politique et une appropriation durable grâce à un nouveau récit politique, un processus s’impose qui soit à la fois d’ordre économique et politique.

Quelles seraient les principales caractéristiques de la dimension économique du processus ?

D’après moi, un nombre limité de conditions simples mais importantes devraient être réunies, à savoir : 1) un consensus sur les politiques économiques pour lesquelles la compétence devrait être partagée ; 2) un accord sur les domaines nécessitant une convergence ; et 3) un mécanisme garantissant que la convergence sera durable après l’aboutissement du processus initial.

Si ces conditions sont remplies, un « processus de convergence 2.0 » ne serait pas seulement un instrument efficace de prévention et de gestion des déséquilibres et des risques macroéconomiques. C’est aussi, selon moi, une condition préalable pour pouvoir ajouter un élément de stabilisation budgétaire au niveau européen. Si la convergence est suffisante en termes de résilience, cet élément pourrait aider les États membres à faire face à des chocs asymétriques sans entraîner de transferts unilatéraux permanents.

C’est indispensable dans une union monétaire mature. Cela protège la politique monétaire en évitant que celle-ci ne supporte une part disproportionnée de la charge de la stabilisation économique. Cela permet aussi d’éviter ce que j’ai appelé il y a quelque temps la « domination structurelle » imposée aux politiques budgétaires, qui signifie que ces dernières sont contraintes de prendre en charge pleinement les efforts de stabilisation de l’économie, amenuisant peu à peu les marges budgétaires et dominant à leur tour la politique monétaire [6].

Mais ne nous leurrons pas : des politiques budgétaires communes ne seront ni souhaitables économiquement, ni réalistes politiquement sans un processus de convergence économique réussi. Ne commettons pas non plus l’erreur de croire qu’elles puissent être un substitut à la conduite de politiques budgétaires saines au niveau national. Au contraire, ce sont la confiance et la symétrie établies grâce à des politiques domestiques saines ainsi qu’un renforcement des capacités d’ajustement fondées sur le marché qui constituent une condition nécessaire pour aller de l’avant [7].

C’est la raison pour laquelle une mise en œuvre résolue et complète du cadre actuel -le pacte budgétaire, le pacte de stabilité et de croissance, la procédure pour déséquilibres macroéconomiques et les recommandations spécifiques par pays - est indispensable aux avancées futures [8].

Mais comment ces conditions, que je viens de décrire, devraient-elles être traduites en actions ? Je crois que c’est là que nous devons dépasser le récit fonctionnel.

Pourquoi ? Comme je l’ai dit au début de mon intervention, il est extrêmement tentant de tracer les contours d’un tel processus de convergence avec seuls en tête les objectifs à atteindre (dans une logique de légitimité par le résultat) : des experts déterminent les domaines politiques pertinents et les politiques appropriées et une nouvelle institution puissante et indépendante les met ensuite en œuvre. Cela donnerait de bons résultats qui légitimeraient le processus a posteriori. Mais cela nous ramènerait au récit fonctionnel.

Or, un nouveau processus de convergence ne peut être un exercice technique, et cela pour deux raisons. Premièrement, les questions abordées (les dispositifs régissant les marchés du travail, la fiscalité, l’organisation du système judiciaire et des ressources administratives) sont intrinsèquement politiques et beaucoup plus proches de la vie quotidienne des citoyens que la politique monétaire ne le sera jamais. Deuxièmement, une architecture institutionnelle dans un système démocratique ne peut s’appuyer principalement sur des processus coercitifs. Après tout, dans nos vies quotidiennes, nous ne respectons pas les règles simplement par peur d’être punis, mais parce que nous les trouvons justifiées et comprenons qu’elles ne peuvent fonctionner que si leur respect est la règle, et non l’exception.

Nous avons besoin d’un processus qui suscite l’adhésion des citoyens, des pouvoirs publics et des parlements ; un processus qui suscite un large débat sur notre compréhension de ce que doivent être les politiques économiques dans une union monétaire ; un processus, enfin, qui repose essentiellement sur l’acceptation d’un cadre commun autour d’institutions pleinement légitimes disposant des instruments adéquats pour intervenir lorsque le consensus n’est pas respecté.

Ce type de processus de convergence politique représente une chance d’arriver au récit politique que j’évoquais plus tôt.

Mais pour que celui-ci émerge, il nous faut établir une compréhension commune des politiques économiques. Peut-être les parlements nationaux et le Parlement européen devraient-ils dialoguer davantage, comme nous le faisons aujourd’hui.

S’engager dans un tel processus comporterait un coût politique immédiat car cela reviendrait à reconnaitre devant nos concitoyens que les parlements nationaux ne peuvent plus faire face, seuls, à tous les défis futurs. Mais admettons-le, « on n’a rien sans rien ». Ce coût politique est précisément la mesure visible de l’engagement collectif en faveur du projet de monnaie unique, qui est nécessaire pour assurer la résilience économique et politique future de l’UEM.

Ce débat pourrait être organisé autour des partis politiques européens, qui pourraient lancer plus de discussions qu’ils ne le font actuellement, non pas dans des logiques nationales, mais en fonction de préférences sociales. Cela pourrait également signifier que les partenaires sociaux devraient dépasser leur cadre national et adopter une perspective européenne.

Conclusion

Le résultat de ce type de processus ne serait certainement pas optimal d’un point de vue purement économique. C’est comme cela que la démocratie fonctionne. Mais ce processus serait légitime. Il serait acceptable quel que soit son résultat. Et il donnerait aux citoyens une indication claire des raisons justifiant d’avancer ensemble. Ce serait une avancée majeure conférant une assise politique à l’UEM. Cela créerait non seulement un environnement plus stable pour la croissance et la prospérité, mais nous permettrait aussi, en tant que banque centrale, de conduire notre politique monétaire dans un environnement de beaucoup plus grande certitude. Plus le « E » de l’UEM est développé, plus nous pouvons faire notre travail du côté du « M ».

Ce que j’ai proposé aujourd’hui, c’est une piste pour que les politiques reprennent pied avec ce qui intéresse le plus nos concitoyens et une occasion pour l’Europe d’aller de l’avant au sens de Weber, avec passion et sens de l’objectif, en préservant ce que nous avons en commun et en s’adaptant à nos différences quand elles sont un atout. Une telle démarche serait fidèle au modèle de l’Union européenne, unie dans la diversité.

Je vous remercie de votre attention.



[1]Cf. Weber, M., Le savant et le politique.

[2]Cf. Cœuré, B., « Is eurozone governance fit for purpose? », discours d’ouverture prononcé lors d’un dîner organisé par le Centre pour la réforme de l’Europe à Londres, le 30 janvier 2014.

[3]Cf. Cœuré, B., « Revisiting the European social contract », discours prononcé lors de la Conférence européenne à Harvard, Europe 2.0 – Taking The Next Step, Cambridge, MA, le 2 mars 2013.

[4]Juncker, J.-C. et al, « Compléter l’Union économique et monétaire », juin 2015.

[5]Cf. Cœuré, B., « Investing in Europe: towards a new convergence process », Athènes, le 9 juillet 2014.

[6]Cf. Cœuré, B., « Lamfalussy was right: independence and interdependence in a monetary union », discours prononcé lors de la conférence « Lamfalussy » organisée par la Banque nationale de Hongrie ( Magyar Nemzeti Bank) à Budapest, le 2 février 2015.

[7]Cf. Cœuré, B., « The future of Europe: building on our strengths », discours prononcé lors de la session plénière intitulée « The Future of Europe » au cours du cinquième German Economic Forum, à Francfort-sur-le-Main, le 6 décembre 2013.

[8]Cf. Cœuré, B., « The future of Europe: building on our strengths », discours prononcé lors de la session plénière sur «  The Future of Europe » au cours du cinquième German Economic Forum, à Francfort-sur-le-Main, le 6 décembre 2013.

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