La formulación de las políticas en la UEM: estrategias, reglas y discrecionalidad

Discurso pronunciado por Lucas Papademos
Vicepresidente del Banco Central Europeo
Banco de España
Madrid, 19 de abril de 2004.

I. Introducción

Es para mí un gran honor y una enorme satisfacción haber sido invitado a hablarles hoy aquí, en el Banco de España. Agradezco mucho al gobernador, Jaime Caruana, su invitación y sus amables palabras, y a todos ustedes su participación en este acto. Creo que es la primera vez que un miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo interviene en público en Madrid, tras los terribles sucesos del 11 de marzo. Por tanto, desearía aprovechar esta oportunidad para expresar en mi nombre y en el todos mis colegas del Banco Central Europeo, nuestras más sentidas condolencias y nuestra solidaridad con ustedes y con el pueblo español. Todos nos sentimos unidos ante estos actos de terror, que han resultado en la pérdida de tantas vidas y han infligido tanto dolor a muchas personas inocentes.

En momentos difíciles como estos, en los que los europeos se sienten más unidos, es positivo mirar a los valores y principios así como a las pruebas tangibles y a los actos que definen nuestra identidad común y pueden allanar el camino hacia un futuro mejor y pacífico. Un símbolo específico e importante, de la unidad europea es nuestra moneda común, que comparten 300 millones de ciudadanos de doce países. Para los responsables de la banca central en particular, no existe símbolo más representativo de la unidad europea que el hecho de que ahora todos tengamos una política monetaria única, y de que formemos parte del mismo sistema de banca central, el Eurosistema.

El Banco de España desempeña un papel de primer orden en el ejercicio de todas las funciones asignadas al Eurosistema en su condición de miembro importante y activo de éste, y no sólo en la aplicación descentralizada de la política monetaria. También en la preparación, adopción y comunicación de las decisiones de política, el Eurosistema no podría funcionar con eficacia sin la valiosa aportación de todos sus miembros. Y, el Banco de España contribuye manifiestamente a enriquecer el debate de política y a mejorar la actuación del Eurosistema.

El euro y la política monetaria única han cumplido ya más de cinco años. La constitución económica y monetaria recogida en el Tratado de Maastricht define el marco de la política económica de la UE, que incorpora los objetivos prioritarios de política, además de diversos principios fundamentales de la buena gestión económica. Entre ellos se cuentan la estabilidad de precios, como el objetivo primordial de la política monetaria, el principio de la independencia del banco central y necesidad de unas finanzas públicas saneadas para el logro de un crecimiento sostenido.

Transcurrida más de una década desde la firma del Tratado, el «consenso de Maastricht» respecto de estos objetivos y principios sigue siendo válido. Al mismo tiempo, la dirección de la política monetaria única y de las políticas económicas nacionales y la interacción entre ellas continúan siendo objeto de debate, tanto en el mundo académico, como entre los responsables políticos. El debate se refiere a diversas cuestiones y refleja motivos de preocupación relativos a la efectividad de las políticas. Una de estas cuestiones es la asignación óptima de objetivos de política a los instrumentos empleados. Otra, la idoneidad de las estrategias aplicadas por las autoridades para lograr sus objetivos. Una tercera cuestión, discutida por los economistas durante muchos años, se refiere a las ventajas de la adopción de reglas en contraposición a la discrecionalidad en la dirección de la política económica.

En mi exposición, me centraré, en primer lugar, en las estrategias empleadas por las autoridades económicas y monetarias para mantener la estabilidad de precios y fomentar un mayor crecimiento sostenido y, en segundo lugar, en el papel y la efectividad de las reglas en contraposición a la discrecionalidad en la aplicación de la política. En el contexto de la economía de la zona del euro, la valoración de la formulación y la aplicación de políticas debe tomar en consideración el marco institucional de la Unión Europea.

II. La política monetaria única: estrategia y aplicación

Comenzaré a examinar estas cuestiones refiriéndome, en primer lugar, a la política monetaria única. Como recordarán, en 1998, el Consejo de Gobierno del BCE adoptó una estrategia explícita de política monetaria. Es una estrategia muy novedosa, que resulta particularmente apropiada para las características peculiares de la economía de la zona del euro, e incorpora numerosos elementos de las estrategias de política monetaria aplicadas de forma satisfactoria por los bancos centrales nacionales de la zona del euro con anterioridad a 1998. Esta estrategia constituye un marco consistente y coherente tanto para el análisis interno y la adopción de decisiones, como para la explicación al público de estas últimas. El pasado año, tras haber realizado una evaluación detallada de su estrategia, el Consejo de Gobierno la confirmó y la clarificó con mayor detalle.

Hay muchas razones para argumentar que la estrategia del BCE resulta adecuada para la dirección de la política monetaria en la zona del euro. Una de ellas es su solidez, puesto que toma en consideración un amplio conjunto de datos basados en diversas categorías de análisis y modelos empíricamente plausibles, que facilitan al BCE la adopción de decisiones de política monetaria apropiadas en un entorno incierto y sujeto a continuos cambios. Resulta innegable que la adopción de decisiones en circunstancias de incertidumbre representa un reto común para todos los bancos centrales.

En consecuencia, el BCE, en sus esfuerzos para mantener la estabilidad de precios ha de analizar de forma detallada y constante todos los datos disponibles, a fin de obtener una valoración global de la evolución de la economía, de las perturbaciones que la afectan, así como de los riesgos asociados a la estabilidad de precios. En último término, hemos de basar nuestras decisiones en una valoración fundada de los posibles resultados en diversos escenarios futuros. Asimismo, con el fin de explicar de forma convincente a los ciudadanos nuestro compromiso y capacidad para lograr la estabilidad de precios, debemos presentar la información en la que basamos nuestra evaluación de las perspectivas económicas y explicar nuestras decisiones sobre la orientación de la política monetaria de forma oportuna, transparente y sistemática.

Permítanme exponer con más detalle algunos elementos de la estrategia del BCE de importancia fundamental para adoptar decisiones fundadas sobre la orientación apropiada de la política monetaria y coherentes con las funciones que tenemos encomendadas. En primer lugar, y ante todo, la estrategia incorpora sin ambigüedad alguna nuestro compromiso con el mantenimiento de la estabilidad de precios y establece una definición cuantitativa de estabilidad de precios y de la orientación de la política, lo que constituye un firme anclaje para las expectativas de inflación en la zona del euro y un criterio para la rendición de cuentas por parte del BCE.

Otra característica importante de nuestra estrategia de política monetaria es que tiene perspectiva de futuro y una clara orientación al medio plazo. Debido a los desfases prolongados e inciertos existentes en la transmisión de los impulsos de la política monetaria a la economía, los bancos centrales no pueden controlar el comportamiento de los precios a corto plazo y con un grado de precisión elevado, particularmente, si se producen determinadas perturbaciones. Por ejemplo, la política monetaria no puede contrarrestar las repercusiones a corto plazo sobre el nivel de precios resultantes de un aumento imprevisto de los precios de las materias primas o de los impuestos indirectos. Por lo tanto, debe aplicarse con miras a prevenir y minimizar los posibles efectos secundarios de tales perturbaciones, a fin de mantener la estabilidad de precios a medio plazo.

La orientación a medio plazo de nuestra política permite una respuesta gradual a determinadas perturbaciones económicas. Este hecho refleja la idea de que la política monetaria debe condicionarse a las circunstancias. La reacción concreta de la política monetaria dependerá, lógicamente, de la naturaleza y la dimensión de las perturbaciones. Las perturbaciones por el lado de la oferta, como, por ejemplo, las derivadas de irregularidades en el suministro mundial de petróleo, pueden requerir una respuesta de política monetaria más gradual que las perturbaciones por el lado de la demanda. Su orientación a medio plazo significa, asimismo, que la política monetaria única puede impedir que se introduzca un indeseado alto grado de volatilidad del producto en la economía, sin comprometer la estabilidad de precios.

Otro elemento esencial de nuestra estrategia es que se fundamenta en un enfoque analítico ecléctico y en el compromiso de analizar y explicar de manera sistemática y estructurada las decisiones de política monetaria. De esta forma, basamos nuestra valoración en dos perspectivas analíticas, o dos pilares, que denominamos «análisis económico» y «análisis monetario». Este marco basado en un conjunto amplio de indicadores garantiza que podamos realizar una valoración fundada y completa de la situación económica y monetaria en un determinado momento, así como de los riesgos asociados a la estabilidad de precios. Una razón importante para el empleo de estas dos líneas analíticas para contrastar nuestra evaluación de las perspectivas económicas y de los riesgos asociados es que aunque, en teoría, pueden combinarse en un enfoque analítico unificado, en la práctica, no se ha logrado su integración de manera eficaz.

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Algunos economistas han aducido que nuestra política monetaria integra demasiados elementos de juicio, es aparentemente discrecional y difícil de explicar. Con el fin de reducir la discrecionalidad, preferirían que el BCE tuviese una estrategia sencilla, conforme a la cual los tipos de interés se modificasen de forma casi automática en respuesta a una o algunas variables fácilmente observables. Otros preferirían que la estrategia fuese sustituida por la adopción de una regla de política, de acuerdo con la cual se determinase la orientación de la política monetaria como una función explícita de algunas variables, o incluso por una regla más sencilla referida a un objetivo intermedio. En mi opinión, estas alternativas no resultan adecuadas para la formulación de la política monetaria en la zona del euro.

Permítanme comenzar con las reglas sencillas. Por ejemplo, según la conocida regla del porcentaje k propuesta por Milton Friedman en 1956, los bancos centrales deberían garantizar que una cantidad especificada de la base monetaria aumentase cada año de acuerdo con una tasa fija establecida de antemano, con independencia de las condiciones y circunstancias de la economía. El principal problema de esta regla es que no contempla la posibilidad de perturbaciones de demanda de dinero, incluidas aquéllas de carácter más duradero relacionadas con la introducción de cambios estructurales e innovación en los mercados financieros, lo que podría conllevar un indeseado alto grado de volatilidad de los tipos de interés, de los precios y del producto. Por diversos motivos de peso, al menos las variantes más estrictas de dichas reglas de establecimiento de objetivos monetarios nunca se han llevado a la práctica.

Posteriormente, se han elaborado otras reglas más sofisticadas. En los últimos años, entre ellas han destacado las reglas de Taylor, basadas en una propuesta de John B. Taylor en 1993. En su formulación más sencilla, dichas reglas expresan el instrumento de política monetaria, el tipo de interés nominal a corto plazo, como una función de la desviación de diversas variables macroeconómicas fundamentales —por lo general la inflación observada o esperada y el producto real— respecto de sus objetivos.

No obstante, existen varias razones que reclaman actuar con mucha prudencia a la hora de asignar un papel importante a dichas reglas en el ejercicio efectivo de la política monetaria. En primer lugar, los bancos centrales no podrían utilizar toda la información disponible de manera óptima y efectiva si se limitaran a examinar y responder únicamente a la evolución de dos variables. Además, nuestro conocimiento insuficiente del estado de la economía, y la posibilidad de relaciones no lineales en la estructura de la misma y en el comportamiento de los agentes, hacen que la aplicación prescriptiva de estas reglas sencillas resulte cuestionable. Los indicadores clave para la aplicación de estas reglas, —en particular la brecha del producto y el tipo de interés real de equilibrio—, no son observables y su estimación está sujeta a un elevado grado de incertidumbre. Investigaciones recientes han mostrado que, si dichas estimaciones se basan en datos en tiempo real, su calidad puede verse afectada por errores de medición persistentes y de magnitud considerable, que, por lo general, se traducen en un significativo menoscabo de la eficacia de tales reglas, lo que hace de su utilización sistemática como criterio determinante de las decisiones de política monetaria una empresa arriesgada.

Al objeto de evitar las desventajas vinculadas a las reglas de Taylor se ha sugerido el empleo de las denominadas reglas de «optimización». Éstas permiten tener en cuenta un conjunto más amplio de datos contenido en un modelo concreto. Dados los objetivos de política y un modelo empíricamente estimado que conecte los objetivos a los instrumentos de política, puede obtenerse la orientación óptima de la política monetaria y su respuesta a las posibles perturbaciones. Obviamente, la idoneidad de este método, aun cuando sea óptimo y tenga consistencia interna dada la información disponible, viene determinada por la del modelo en que se base. En algunos casos, incluso pequeños cambios en el modelo utilizado, pueden dar lugar a resultados sensiblemente diferentes. En un entorno económico incierto y sujeto a variaciones continuas, esta falta de solidez podría originar graves errores de política monetaria. Indudablemente, una buena estrategia ha de comportarse satisfactoriamente en una amplia gama de modelos empíricamente aplicables, y dejar margen para la valoración de los órganos responsables de la política monetaria.

Precisamente por estas razones, las reglas de optimización tampoco se han aplicado en su formulación más estricta. No obstante puede considerarse que constituyen un fundamento teórico para las llamadas «estrategias de modulación de la inflación»[1], un marco para el proceso de adopción de decisiones de política monetaria que, en diversas maneras han adoptado y aplicado con buenos resultados algunos bancos centrales.

Hay diversidad de opiniones respecto a la definición de este tipo de estrategias. En su sentido más amplio, consisten simplemente en marcos de política monetaria que conceden una importancia primordial al mantenimiento de un nivel reducido de inflación o estabilidad de precios. En este sentido, de casi todos los bancos centrales, incluido el BCE, que dirigen sus esfuerzos a la consecución de la estabilidad de precios puede decirse que han adoptado una estrategia de modulación de la inflación.

No obstante, en un sentido más estricto, se define en algunos casos como un marco en el que las previsiones de la inflación futura desempeñan un papel central y se utilizan como el principal, o incluso el único y esencial instrumento para el proceso interno de adopción de decisiones y para la comunicación externa de las decisiones de política monetaria. En el sentido más riguroso, la estrategia de modulación de la inflación se entiende como un sistema que efectivamente se reduce a una regla sencilla de política monetaria, según la cual las variaciones de los tipos de interés oficiales se determinan de forma más o menos automática como una función de la desviación de una previsión de inflación respecto del objetivo de inflación establecido para un horizonte temporal específico, generalmente de unos dos años.

A mi parecer, centrarse exclusivamente en una previsión de inflación significaría infravalorar la complejidad intrínseca del proceso de adopción de decisiones y además no constituiría un instrumento transparente para la comunicación de dicha complejidad. Por ello, algunos bancos centrales que aplican una estrategia de modulación de la inflación decidieron no publicar previsiones de inflación. Entre ellos se cuenta el Banco de España cuando adoptó, en 1995, un marco de política monetaria basado en el establecimiento de un objetivo directo de inflación cuantitativo. Este enfoque tenía la ventaja de ofrecer un punto de referencia claro para las expectativas de inflación, al tiempo que contribuía a evitar que el público tuviera la impresión de que la complejidad de la formulación de la política monetaria pudiera circunscribirse a una única cifra de una previsión.

Otro problema que plantean las variantes estrictas de la estrategia de modulación de la inflación es que limitar la atención a un horizonte temporal predeterminado resulta arbitrario. Los bancos centrales pueden tener que reaccionar de forma diferente a diversos tipos de perturbaciones económicas. Las previsiones o proyecciones de inflación, aunque resulten útiles e incluso indispensables para el marco de política monetaria, no pueden constituir el único elemento a considerar en la formulación de la política monetaria. Las mismas cifras de previsión de inflación pueden ser consecuencia de distintos escenarios económicos, reflejar los efectos de diversos factores y perturbaciones, y, por tanto, requerir respuestas de política diferentes por parte del banco central. También por este motivo, las autoridades monetarias consideran detenidamente los factores específicos que determinan la situación y las perspectivas económicas, además del carácter y la dimensión de los riesgos para la estabilidad de precios. Este análisis puede requerir la adaptación, en cierta medida, del horizonte temporal apropiado de política monetaria para restablecer la estabilidad de precios en respuesta a la naturaleza y el tamaño de las perturbaciones. A este respecto, es destacable que no pocos bancos centrales que aplican una estrategia de modulación de la inflación han relajado recientemente el énfasis en un horizonte temporal fijo, en favor de una orientación más flexible a medio plazo, acercándose con ello al sistema adoptado por el BCE.

En conjunto, la existencia de incertidumbres y nuestro conocimiento insuficiente del estado, la estructura y la evolución de la economía restringen severamente la utilidad de confiar en un modelo único y en funciones de reacción definidas exhaustivamente para determinar la orientación adecuada de la política monetaria. Si la política monetaria fundamenta sus decisiones en una única ecuación o conjunto de ecuaciones pretendería efectivamente tener un conocimiento perfecto acerca de los aspectos estructurales fundamentales de una economía en constante evolución. En un entorno complejo y cambiante, el empleo mecánico de reglas de decisión especificadas íntegramente resulta demasiado restrictivo para garantizar una política óptima y sólida. Las reglas sencillas limitan la amplitud de la información utilizada y subestiman la necesidad de actuar con criterio a la hora de aplicar e interpretar cualquier modelo económico. No sustituyen a un análisis múltiple de las fuerzas vivas de la economía ni eluden la necesidad de examinar todas las propuestas de política por sus ventajas en distintos entornos.

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Sin embargo, de mis comentarios sobre las reglas no debería concluirse que abogo por la discrecionalidad sin límites en la dirección de la política monetaria Por el contrario, las autoridades monetarias han de comportarse de forma previsible y sistemática a fin de mejorar la efectividad y la credibilidad de la política. Esto es así por dos razones. La primera es precisamente la misma que se opone a la adopción de reglas sencillas o definidas con precisión, es decir, la existencia de incertidumbres unida al conocimiento imperfecto acerca del funcionamiento de la economía y del proceso de transmisión de la política monetaria. En consecuencia, la incertidumbre a la que se enfrentan los responsables de la política sugiere evitar fórmulas extremas, es decir, las reglas sencillas y la discrecionalidad ilimitada. La segunda consiste en la necesidad de garantizar que el público y los agentes económicos tengan plena confianza en el compromiso y la capacidad del banco central de cumplir su mandato y lograr su objetivo prioritario de mantener la estabilidad de precios. No puede y no debe haber duda acerca de nuestra resolución de mantener la estabilidad de precios a medio plazo. Y no hay margen para la discrecionalidad en el sentido de que la política monetaria intente sorprender al mercado. Indiscutiblemente, la predictabilidad es una condición necesaria para una política monetaria satisfactoria que reduzca una volatilidad innecesaria y estabilice las expectativas de inflación.

Estos argumentos no excluyen la posibilidad de que un banco central pueda recurrir a la discrecionalidad al objeto de reducir los efectos sobre la economía de perturbaciones imprevistas de tamaño considerable. Aunque una política monetaria activista dirigida a ajustar la economía debería evitarse en condiciones normales, circunstancias particulares de perturbaciones graves podrían justificar la adopción inmediata de medidas discrecionales. Sin embargo, dicha respuesta de política debe ejercitarse con prudencia, y debe sujetarse enteramente al compromiso del banco central con su objetivo primordial de mantener la estabilidad de precios a medio plazo.

A fin de ofrecer una guía a las expectativas de los mercados y de especificar con claridad la orientación y el compromiso de nuestra política de estabilidad, hemos hecho pública una estrategia explícita de política monetaria. Por otra parte, estimamos muy importante el que la explicación constante y sistemática de las decisiones de política monetaria en el contexto de nuestra estrategia permita al público llegar, con el tiempo, a entender y anticipar a grandes rasgos la respuesta sistemática de política monetaria a los datos e indicadores observables. A este respecto, la adopción de decisiones en el seno del Consejo de Gobierno podría describirse en líneas generales como «basada en reglas», en cuanto que se fundamenta en una estrategia explícita basada en un análisis global de toda la información relevante disponible, que se explica y justifica de forma sistemática y transparente.

Aún con ello, dada la complejidad del mundo real, la incertidumbre de los datos y los parámetros y los cambios continuos de la información que poseemos sobre la estructura de la economía, la «función de reacción» del banco central no puede recogerse en una fórmula cuantitativa precisa. El ejercicio de la política monetaria requiere un elemento de valoración. En otras palabras, el banco central necesita cierto grado de flexibilidad o, si se prefiere, de juicio, en el sentido de que no es posible circunscribirse a una función de reacción específica.

III. El marco presupuestario de la UEM

El debate acerca de las reglas es aplicable asimismo a la política fiscal de la zona del euro, si bien los argumentos y las conclusiones son diferentes. Desde luego, algunas de estas reglas están incluidas en el Tratado de Maastricht y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La utilidad y efectividad de estas reglas han sido ampliamente debatidas por los economistas desde el momento de su introducción, y este debate se ha intensificado a la luz de la reciente evolución fiscal.

Las normas contempladas en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento contienen sólidos fundamentos económicos. Una política fiscal saneada contribuye al establecimiento de un entorno macroeconómico estable con un reducido nivel de inflación y unas condiciones de financiación favorables, lo que a su vez estimula la inversión y el crecimiento a largo plazo. Asimismo, una política fiscal saneada crea el margen de maniobra necesario para amortiguar los efectos del ciclo económico y, al reducir la carga asociada a los costes del servicio de la deuda, facilita a los gobiernos la consecución de los objetivos económicos y sociales básicos.

Los argumentos a favor de la existencia de normas fiscales se relacionan con la propensión al déficit de la política fiscal. No escasean las evidencias de que la política fiscal se ve influenciada por el ciclo electoral: en consecuencia, puede crearse fácilmente un círculo vicioso de incremento de déficit y deuda, que resulta muy difícil de corregir con posterioridad.

Si en la estructura usual, en que la atribución de competencias sobre las políticas económica y monetaria coinciden, existen ya argumentos a favor de la existencia de algún tipo de normativa presupuestaria a fin de garantizar la disciplina presupuestaria, en una unión monetaria resulta mucho más necesario. Para entender el por qué, resulta útil comparar las consecuencias de un comportamiento inapropiado en materia fiscal dentro y fuera de la UEM.

En un país no perteneciente a la UEM, la aplicación de una política monetaria laxa viene sancionada en primer lugar por los mercados financieros, en particular, por el mercado de divisas. El endeudamiento excesivo del sector público trae consigo un aumento de las primas del riesgo de crédito y de la incertidumbre referida a la inflación. Los inversores requieren tipos más altos para mantener el mayor volumen de deuda pública, y es probable que el tipo de cambio se vea sometido a presiones.

En una unión monetaria, la situación es diversa en cierta medida. Si el gobierno de un Estado miembro relaja su política fiscal, puede esperar disfrutar los beneficios a corto plazo de un incremento de la actividad económica y que las consecuencias negativas se extiendan al conjunto de la zona del euro. Por supuesto, teniendo en cuenta la cláusula de «no corresponsabilidad financiera» contenida en el Tratado, que establece que ni la Comunidad ni los Estados miembros asumirán o responderán de los compromisos adquiridos por otro Estado miembro, los mercados financieros podrían, asimismo, penalizar a este país con mayores diferenciales de riesgo de crédito. Sin embargo, los mercados financieros tienden a reaccionar con mucha tardanza y, a veces, de manera discontinua.

En razón de estos incentivos, los argumentos a favor del establecimiento de normas contra la aplicación de políticas fiscales laxas son mucho más poderosos en una unión monetaria que en el contexto nacional. La existencia de normas es necesaria para la defensa del interés del país y del interés general en el ámbito de la disciplina presupuestaria, y para que sirvan de alerta ante la incipiente aparición de problemas duraderos de carácter más sustantivo.

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La existencia de normas presupuestarias es de capital importancia para el buen funcionamiento de una unión monetaria. Pero ¿cuál debe ser su formulación? El actual marco fiscal de la UE se basa en un conjunto de normas recogidas en el Tratado de Maastricht y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El déficit de las Administraciones Públicas debe mantenerse por debajo del 3% del PIB y las posiciones presupuestarias, próximas al equilibrio o con superávit en el medio plazo. Respetando el mantenimiento de las situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, un gobierno puede crear margen suficiente para que el funcionamiento de los estabilizadores automáticos y contribuir a amortiguar los efectos de las desaceleraciones cíclicas sin superar el umbral del 3%.

Lamentablemente, como todos sabemos, recientemente, el grado de cumplimiento de estas normas ha sido, en el mejor de los casos, desigual. Varios países no consiguieron alcanzar posiciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit durante la fase expansiva de entre 1999 y el 2000 y, como resultado, se han acercado o han sobrepasado el límite del 3% cuando la situación económica empeoró. Portugal traspasó el techo del 3% en el 2001 y Alemania y Francia en el 2002. Parece que la situación de los Países Bajos y del Reino Unido se ha asimilado a la de Francia y Alemania en el 2003, y la Comisión Europea prevé que, en el 2004, Portugal y Grecia podrían también superar el límite del 3%. Así, la mitad de los países de la zona del euro ven ahora que no disponen de margen de maniobra presupuestario, y la mayoría han de sanear sus finanzas en un período en el que el crecimiento económico es aún relativamente débil.

Quienes mantienen una postura crítica ante las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, arguyen que carecen de la flexibilidad necesaria y que la UE debería adoptar un conjunto más adecuado de normas presupuestarias. No obstante, ello no es tarea fácil. Aún cuando reconozco que las disposiciones del Pacto no son necesariamente perfectas, me gustaría destacar que sus reglas y procedimientos son mucho más flexibles de lo que se percibe por lo general. Tampoco puede olvidarse que su formulación fue el resultado de intensas reflexiones. Los argumentos esgrimidos en el debate actual no son nuevos, eran bien conocidos en el momento en que se redactó el Tratado. Muchas de las alternativas que se proponen ahora fueron también consideradas con anterioridad, y se estimó que presentaban problemas específicos. Por lo tanto, mantengo una opinión de escepticismo respecto a que estas alternativas pudieran constituir una mejora de las normas en vigor.

La teoría económica ha planteado una serie de características deseables para las normas fiscales: que sean sencillas, transparentes, flexibles y puedan hacerse cumplir. La dificultad estriba en que toda norma fiscal formulada para incorporar una de estas características, recogerá, por lo general, las demás en menor medida. Es necesario establecer un equilibrio, generalmente, entre lo correcto desde el punto de vista teórico, y lo que resulta factible desde el punto de vista operativo en el mundo real. Y es natural que los economistas del mundo académico tiendan a favorecer el primero de estos factores, mientras que los responsables de la política económica, incluidos los de la banca central, tomen asimismo en cuenta el segundo. La interacción entre estas dos categorías de argumentos es incluso más intensa en un entorno multinacional de doce países. Estas consideraciones refuerzan mi convencimiento de que, muy posiblemente, la revisión de estas reglas no nos sea de mucha ayuda.

Dicho esto, no niego que la aplicación de las normas y procedimientos actuales del marco presupuestario en vigor no pueda mejorase. Y en ciertos aspectos se han llevado o se están llevando a cabo mejoras. Un buen ejemplo lo constituye la evaluación de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. El Tratado de Maastricht establece que el nivel de endeudamiento de los Estados miembros debería mantenerse por debajo del 60% de su PIB, o presentar una tendencia decreciente hacia dicho nivel a un ritmo satisfactorio. Esto constituye un punto de referencia útil para valorar el estado de las finanzas públicas a largo plazo. Sin embargo, resulta obvio que para llevar a cabo una valoración exhaustiva de la sostenibilidad a largo plazo es preciso no remitirse a un solo indicador. Dicha valoración debe tener además un carácter prospectivo y tomar en consideración las obligaciones futuras, en especial en lo referente al gasto en pensiones y asistencia sanitaria, que se espera aumente de forma sustancial, como consecuencia del envejecimiento de la población. Sin embargo, la medición de tales obligaciones está sujeta a dificultades metodológicas y a un alto grado de incertidumbre.

En los últimos años, la Comisión y los Estados miembros han realizado esfuerzos considerables para abordar los aspectos metodológicos y desarrollar medidas comparables de la sostenibilidad a largo plazo. Asimismo, en años recientes, en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la sostenibilidad ha sido parte integrante de la evaluación de los planes presupuestarios de los Estados miembros. Este progreso se acoge favorablemente y debería proseguir. No obstante, en última instancia, no resulta posible evitar cierto grado de juicio, o «discrecionalidad», a la hora de valorar la sostenibilidad a largo plazo, dadas las dificultades que ello entraña. Las evaluaciones de la sostenibilidad a largo plazo no se prestan, por tanto, a una síntesis en términos de una única variable de deuda que pudiera servir como punto de referencia básico para la supervisión multilateral. Por este motivo, es preferible considerar dichas evaluaciones como fuente de información adicional, como un complemento de las normas fiscales vigentes en la UE o como un medio de mejorar su aplicación, y no como un enfoque nuevo o completamente distinto.

También en otros ámbitos, la aplicación del marco fiscal de la UE está mejorándose o podría mejorarse. Los problemas a los que se enfrentan ahora varios gobiernos reflejan, en gran medida, la imposibilidad de reforzar las finanzas públicas en períodos de fuerte crecimiento. En este contexto, la vigilancia fiscal se ha hecho más compleja debido a la dificultad de identificar las tendencias presupuestarias. Y es incuestionable que, recientemente, ha habido asimismo una falta de voluntad política por parte de los Estados miembros para observar las normas y ejercer presión sobre los demás en este sentido. Por ello, podría resultar de gran utilidad el que pudiéramos reforzar los incentivos para alcanzar posiciones presupuestarias saneadas en tiempos de bonanza, y que continuemos trabajando para mejorar nuestro análisis de los saldos presupuestarios estructurales. También resultaría beneficioso que encontrásemos vías para incrementar la presión sobre los Estados miembros que se desvían del marco fiscal.

No obstante, tampoco dichas mejoras reclaman la modificación del Pacto, pueden introducirse en el seno del marco existente. Si bien la revisión de las normas del Pacto de acuerdo con las sugerencias de algunos economistas podría solventar determinados problemas, podría crear otros nuevos, muy posiblemente de mayor alcance de los que nos afectan ahora.

A la postre, lo que cuenta para Europa es que se mantenga el consenso público sobre la importancia de la solidez de las políticas fiscales. En última instancia, resulta crucial entender que las normas fiscales redundan en interés de todos. Entonces, aplicar estas normas también resultará mucho más fácil para los Estados miembros, puesto que se reconocerá y aceptará que su cumplimiento beneficia tanto su propio interés como el de la zona del euro en su conjunto.

IV. Incremento del potencial de crecimiento de la UE: la estrategia de Lisboa

El marco macroeconómico de la UE, pese a los actuales problemas en materia fiscal, ha generado estabilidad de precios. Pero, ¿en qué medida ha sido útil para generar crecimiento económico?

No cabe duda de que la UE se ve aquejada en el momento presente por un déficit de crecimiento, al menos en comparación con «la otra gran economía», Estados Unidos. Desde mediados de los noventa, la UE ha venido creciendo tan solo en torno a un 2% anual en promedio, frente a la tasa superior al 3% registrada en EE. UU. Ello refleja en gran parte las diferencias de la evolución demográfica, aunque también, en cierta medida, las diferentes tasas de crecimiento de la productividad.

Pero no sólo el ritmo de crecimiento es menos intenso en Europa que en EE.UU., también la renta per cápita de EE.UU. supera en un 40% a la de Europa; y Europa no sólo no está acortando distancias, sino recientemente, incluso está alargándolas. Algunos economistas han argumentado que estas diferencias se deben a distintas preferencias respecto al trabajo y al ocio, tal como resulta de la tasa más elevada de participación de la población activa y del mayor número de horas de trabajo de EE.UU. No obstante, argüir que el diferencial de renta per cápita es consecuencia de una preferencia general por más tiempo de ocio constituye sólo una explicación parcial. En mi opinión, las menores tasas de participación y los horarios laborales más reducidos que existen en Europa pueden atribuirse, en gran medida, más a la rigidez de las instituciones del mercado laboral y a la falta de incentivos establecidos por los sistemas impositivos y de seguridad social, que a la libre elección de los ciudadanos de trabajar menos horas o de estar desempleados. Dicho de otro modo, tengo el convencimiento de que con mercados de trabajo más flexibles, menos restricciones e impuestos sobre el trabajo más reducidos, muchas personas podrían decidir trabajar más que en el momento presente. Y, ni que decir tiene, que esto podría suponer una respuesta importante ante los crecientes problemas relacionados con el envejecimiento de la población europea.

Es una cuestión fáctica que nuestras tasas de empleo, nuestras horas de trabajo por persona activa y nuestra productividad siguen rezagados respecto a los del otro lado del Atlántico. Algunos países de la UE tienen tasas de empleo comparables a las de EE.UU. y otros pueden equipararse a esta economía en términos de productividad. Sin embargo, ninguno consigue igualar ambos aspectos. Evidentemente la reducción de esta diferencia representaría beneficios para los europeos, por significar un aumento de las tasas de empleo y de las horas trabajadas, un incremento de la productividad, y, consecuentemente, un mayor crecimiento potencial de la UE.

El incremento del potencial de crecimiento de la Unión requiere, en última instancia, la puesta en práctica de reformas estructurales decididas. Este hecho ha sido reconocido desde hace tiempo por los responsables de la política económica de la UE, y particularmente por el Consejo Europeo al adoptar la estrategia de Lisboa hace cuatro años. En esta ocasión, y en los años siguientes, el Consejo Europeo ha concretado un considerable número de medidas dirigidas a mejorar el funcionamiento del producto, del capital y de los mercados laborales. Y aunque es indudable que se ha progresado, existen diferencias en cuanto a su aplicación. La distancia entre la retórica y la acción efectiva ha de acortarse para lograr el cumplimiento de los objetivos de la estrategia de Lisboa.

Una de las dificultades principales de la aplicación de la estrategia de Lisboa estriba en que las reformas estructurales conllevan a menudo el ajuste de costes a corto plazo para determinados individuos o grupos sociales mientras que sus beneficios se dispersan en mayor medida y, en muchos casos, se aprecian o se hacen más visibles a lo largo de un horizonte más prolongado. La aplicación de las reformas estructurales requiere considerables dosis de visión de futuro y perseverancia por parte de las autoridades y los interlocutores sociales. Asimismo, requiere explicar al público de manera convincente por qué se necesitan las reformas y el carácter permanente y significativo de los beneficios que reportarán al conjunto de la sociedad. Una consecuencia positiva de dichas reformas es que incrementan la capacidad de la economía para absorber las perturbaciones así como la eficacia de las políticas macroeconómicas. Una mayor flexibilidad del mercado y un aumento del crecimiento de la productividad facilitarán, si los demás factores permanecen inalterados, la ejecución de políticas encaminadas a sustentar el crecimiento, consistentes con el mantenimiento de la estabilidad de precios.

V. Conclusiones

Permítanme terminar diciendo que la postura de la zona del euro en lo que concierne a la formulación de la política económica refleja la necesidad de establecer un equilibrio entre normas y discrecionalidad en los ámbitos monetario y presupuestario. Una política monetaria orientada a la estabilidad, políticas fiscales que respeten las normas establecidas en el Tratado de Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y reformas estructurales dirigidas a incrementar el empleo y la productividad sientan una base sólida para el logro de un crecimiento económico sostenible no inflacionista y un aumento del bienestar social.

Los beneficios derivados de estas políticas pueden ya apreciarse en algunos países de la zona del euro. Y aquí, en Madrid, no puedo sino mencionar España como ejemplo señalado. En España, el progreso conseguido en el ámbito de las reformas estructurales ha contribuido a un comportamiento positivo de la economía y a una significativa disminución del desempleo en los últimos años. España constituye un ejemplo de que las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento pueden observarse incluso en tiempos difíciles. Y España se ha beneficiado claramente de las favorables condiciones financieras resultantes de la transición a la UEM y de la ejecución de la política monetaria del BCE orientada a la estabilidad.

Espero que de lo que he explicado, posiblemente con demasiada amplitud, se siga claramente que no estoy elogiando los logros de la política monetaria y económica española únicamente porque desee ser un invitado cortés y halagador. Los resultados conseguidos en España constituyen una prueba elocuente de que podemos confiar en la capacidad de nuestro marco de política —que incorpora una combinación de estrategias, reglas y discrecionalidad limitada—, para generar estabilidad y crecimiento en Europa. Los retos son múltiples, pero tengo la convicción de que vamos por el buen camino. Quisiera concluir con esta nota de optimismo, y agradecerles su atención.

Muchas gracias



[1] En la versión inglesa original «Inflation targeting».

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