Banking Supervision
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Entretien accordé au Luxemburger Wort

Interview d’Yves Mersch, membre du directoire de la Banque centrale européenne, menée par Pierre Sorlut et Barbara Tasch le 8 mars 2018 et publiée le 14 mars 2018

M. Mersch, le Conseil des gouverneurs de la BCE n’a pas encore décidé de relever les taux d’intérêt directeurs. Lorsque cela se produira, le service de la dette deviendra plus cher, ce qui pèsera sur les ménages ayant contracté un prêt immobilier, par exemple. Quel danger cela représente-t-il ?

Je voudrais dire tout d’abord que l’économie est d’autant moins bien préparée à un changement d’orientation monétaire que les déséquilibres sont importants. Toute modification de l’orientation monétaire crée un choc, positif ou négatif, sur l’économie.

Notre mandat ne prévoit pas que nous pensions aux ménages d’un pays en particulier quand nous ajustons notre politique monétaire. Et le Luxembourg ne fait pas exception. Nous fixons les taux d’intérêt directeurs pour la zone euro dans son ensemble. Et le moment de modifier les taux d’intérêt n’est pas encore arrivé. Il nous appartient en premier lieu de mettre progressivement un terme aux mesures non conventionnelles. Puis viendra le temps des mesures conventionnelles. Nous avons confirmé aujourd’hui, lors de notre conférence de presse, notre confiance d’être en bonne voie de remplir notre objectif. Notre objectif principal est la stabilité des prix, que nous avons définie comme un taux d’inflation inférieur à, mais proche de 2 % à moyen terme.

En second lieu, les bilans de certaines banques comportent de très importants encours de prêts au secteur privé, parfois à travers une forte concentration de crédits immobiliers. Un ou deux établissements de crédit situés au Luxembourg comptent parmi ceux, en Europe, qui ont la plus large exposition aux crédits immobiliers. Un choc affectant cette catégorie d’actifs représenterait un risque pour eux. L’endettement des ménages est plus important au Luxembourg que dans d’autres pays, mais leur patrimoine également, et les disparités dans la détention des actifs et des passifs doivent aussi être prises en compte. La spécificité de la situation du marché immobilier au Luxembourg tient à la pression sur les prix, qui augmentent plus rapidement que dans beaucoup d’autres pays. Les prix de l’immobilier résidentiel progressent en effet de 7 %, alors que la croissance de l’économie est inférieure de moitié. Sur les huit ou neuf dernières années, ils ont crû de plus de 50 %. Cette tendance s’explique principalement par l’insuffisance de l’offre et par la forte demande due à l’afflux de travailleurs. Il en résulte une stagnation de la richesse par habitant au Luxembourg, ce qui fait naître le sentiment que la richesse n’est pas équitablement répartie. En résumé, le Luxembourg ne « va pas dans le mur », mais les risques sont bien présents et des mesures doivent être prises, comme le préconisent les institutions nationales et internationales.

Quelles mesures ?

C’est aux autorités nationales d’en décider et non à l’autorité monétaire. La politique monétaire est une arme puissante mais rudimentaire. Les autorités nationales, grâce à leur proximité, sont mieux à mêmes de choisir les bonnes mesures. C’est la raison pour laquelle la politique dite « macroprudentielle » est conduite par les autorités nationales.

Quelles seraient les marges de manœuvre ?

Certains instruments visent les emprunteurs, d’autres les prêteurs. On peut agir sur les ratios d’endettement (par rapport aux revenus), les ratios de financement, etc. Et prendre des mesures fiscales. Si vous soutenez l’offre de prêts par des baisses de la fiscalité d’un côté, il est absurde d’en durcir les conditions par le biais des instruments macroprudentiels de l’autre. Il faut être cohérent,

c’est la première règle de gouvernance. Lorsque la politique monétaire est accommodante, comme c’est le cas actuellement, les politiques budgétaires expansionnistes, la politique prudentielle relâchée et la supervision laxiste, vous cherchez les problèmes. La récente crise financière a précisément résulté d’une telle combinaison de politiques budgétaires laxistes, d’une politique monétaire accommodante et d’une supervision trop souple.

Quelle évaluation exacte la BCE fait-elle du risque lié au Brexit ?

Nous devons tout d’abord savoir ce que demande le Royaume-Uni. Ensuite, nous devons savoir comment la période de transition, s’il y en a une, se déroulera. Si aucun accord n’est trouvé, en cas de Brexit « dur » donc, l’Europe comme le Royaume-Uni en pâtiraient. La clarté juridique sera indispensable. Les contrats, par exemple, resteront-ils valables et comment pourront-ils être mis en œuvre ? Les solutions émanant du secteur privé pourraient s’avérer extrêmement difficiles et complexes. Mais le secteur public pourrait aussi devoir intervenir, par exemple à travers la reconnaissance ou le maintien des acquis des contrats existants. Quand ce maintien des acquis devra-t-il commencer ? Au moment où le Brexit sera prononcé ou au début de la période de transition ? Cela reste flou. Je ne peux répondre à toutes les questions, mais je ne suis pas non plus de ceux qui pensent que l’Union européenne (UE) est condamnée sans Londres.

Comment définiriez-vous la coopération avec l’instance de régulation luxembourgeoise ?

Je pense que la coopération est meilleure en ce qui concerne l’activité de banque centrale, qui est structurée différemment. Nous formons un Eurosystème, ce qui n’est pas le cas de la supervision bancaire. Les contrôleurs bancaires doivent toujours veiller au respect de nombreuses réglementations nationales. Les choses seraient claires si un organe supranational comme le mécanisme de résolution unique (MRU) faisait appliquer uniquement le droit européen. Telle serait notre préférence. Mais, dans le domaine prudentiel, le droit national prévaut parfois et les divergences restent nombreuses entre les législations nationales que le contrôleur unique doit mettre en œuvre.

Comment l’ensemble de la supervision bancaire pourrait-elle être centralisée ?

Plusieurs instances existent, comme l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP). Mais elles ne remplissent actuellement, pour l’essentiel, qu’un rôle de coordination. Le mécanisme de surveillance unique (MSU), au sein de la BCE, remplit la fonction prudentielle effective pour le secteur bancaire. Des propositions d’amélioration sont sur la table concernant toutes ces instances. S’agissant des marchés de titres, EMIR 2 (règlement sur les infrastructures de marché européennes) constitue un autre projet de réglementation important. Il serait extrêmement difficile de devoir consulter vingt-cinq autorités de régulation ou de surveillance prudentielle pour savoir ce qui est permis au sein du marché unique et dans quelles conditions. De ce point de vue, nous accueillons favorablement l’accroissement de l’efficacité au niveau européen. Nous considérons que l’achèvement de l’union bancaire serait une avancée importante pour le Marché unique et la monnaie unique, qui permettrait d’avoir, à moyen terme, « un marché, un contrôleur bancaire et une autorité de surveillance des marchés de titres ». Et cette structure devrait s’accompagner d’un système de garantie des dépôts. Mais je comprends ceux qui souhaitent solder l’héritage négatif du passé avant d’accepter tout partage de responsabilité au niveau européen. C’est exactement ce que nous faisons actuellement en nous attaquant aux prêts non performants. Nous essayons d’amener les normes prudentielles au même niveau. Il ne suffit pas de porter uniquement la responsabilité au niveau européen, nous devons aussi mettre en place une égalité de traitement entre les instruments et en ce qui concerne leur utilisation.

La Commission de surveillance du secteur financier (CSSF)[1] a récemment signalé son inquiétude quant à ses pouvoirs de sanction. Que pensez-vous de la déclaration de son directeur général, Claude Marx ?

Je n’ai pas connaissance de cette déclaration. Selon le droit européen, la compétence criminelle demeure nationale. Il en va différemment des sanctions administratives. Certains proposent de créer une autorité chargée uniquement d’imposer des sanctions. Je ne suis pas au fait, et je ne dois pas l’être, des initiatives nationales en la matière. Dans le domaine des banques centrales, il existe des sanctions au niveau tant national qu’européen.

Vous faites référence à l’affaire de la banque lettonne ABLV...

La filiale lettonne. J’ai lu dans la presse que le bras prudentiel de la BCE a informé les autorités nationales de la situation et leur a suggéré de recourir aux outils à leur disposition. Une procédure judiciaire ayant été engagée sur la manière dont ces instruments nationaux ont été utilisés, je ne peux faire aucun commentaire. Le tribunal tranchera. La banque centrale nationale a quant à elle pris ses propres mesures et suspendu la banque. La BCE n’a suspendu l’ensemble du groupe [des opérations de politiques monétaire] que plus tard. La Banque centrale du Luxembourg (BCL) a suspendu le groupe avant la BCE, car elle en a la possibilité au niveau national.

Pouvez-vous nous donner un autre exemple ?

Certains fonds d’investissement ont l’obligation de fournir des informations et des statistiques à la banque centrale nationale, qui nous informe à son tour. Mais certains fonds ne remplissent pas cette obligation. Nous avons demandé à plusieurs reprises à la BCL d’entamer des procédures de sanction, car nous estimons qu'en tant qu’autorité locale, elle est la mieux informée. Je pense qu’elle est aujourd’hui prête à agir. Je ne dirais pas que la centralisation est meilleure en soi. Parfois, la proximité permet en effet d’être plus efficace.

Les monnaies virtuelles sont un autre sujet de préoccupation pour la BCE et les législateurs nationaux. Le Luxembourg, et d’autres pays de l’UE, accordent de plus en plus d’importance aux monnaies virtuelles, mais vous semblez très prudent. Quelles sont, selon vous, les plus grandes menaces potentielles liées aux crypto-monnaies ?

Il faut tenir compte de différents aspects : la stabilité financière, la protection des consommateurs, la protection des investisseurs, l’intégrité du marché, la lutte contre le blanchiment de capitaux. Les préoccupations dans ces domaines sont particulièrement prégnantes en lien avec ce que vous appelez les crypto-monnaies. Pour ma part, je parle de jetons virtuels. Il s’agit de jetons tels que ceux que l’on achète au casino. Des études montrent que 50 % des transactions effectuées en recourant à ces jetons virtuels et 25 % des utilisateurs sont impliqués dans des activités illégales. Je relève quatre risques principaux. Premièrement, la liquidité de marché. La concentration du marché est excessive avec environ 96 % des transactions effectuées par 2 % des détenteurs de comptes. Deuxièmement, le risque de liquidité. Ces monnaies doivent toujours être converties dans l’économie réelle, car votre boulanger ne les accepte pas. Il a été dit lors de conférences sur le bitcoin que l’on pouvait payer avec ces jetons. Mais si vous aviez essayé d’y payer votre entrée en bitcoins, cela aurait pris tellement de temps que la conférence aurait été terminée avant que les organisateurs ne reçoivent votre paiement. Ce système n’est pas efficace.

Troisièmement, le risque existe que les crypto-monnaies soient utilisées à des fins d’endettement par des personnes qui n’obtiennent plus de crédit dans l’économie réelle. Les consommateurs pourraient, par exemple, utiliser leur carte de crédit pour effectuer de tels placements et accroître leur endettement. En outre, plus l’endettement est élevé, plus le risque est grand.

Quatrièmement, la technologie n’est pas aboutie du point de vue opérationnel et technique. Nous sommes ouverts à la technologie des grands livres distribués. Mais elle diffère du bitcoin. Les bitcoins n’appartiennent à personne et ne sont ni garantis ni émis par quiconque. L’« extraction » se déroule largement dans des endroits lointains et entraîne une consommation d’énergie très élevée. La consommation d’énergie totale liée aux bitcoins atteint désormais 52 terrawattheures par an, soit plus que la consommation d’énergie annuelle du Portugal. Il peut arriver, par exemple, que la validation d’un bloc dure plusieurs heures. La BCE, en revanche, est sur le point de proposer des paiements instantanés dans tous les pays européens. Un paiement instantané coûtera 0,2 centime et parviendra à son destinataire en moins de dix secondes. Cet instrument efficace et paneuropéen sera en outre géré par des autorités reconnues ainsi que par des entités réglementées et soumises à une surveillance.

Il existe par ailleurs des canaux de contagion des risques associés aux monnaies virtuelles. Si les ménages recourent largement aux bitcoins, leur effondrement pourrait créer un effet de richesse à travers l’économie, en fonction bien entendu de la taille du marché. Avec les monnaies officielles, en revanche, vous bénéficiez de la garantie des banques centrales, comme la BCE, et du capital politique placé en elles par les gouvernements. Mais si nos concitoyens ne font pas la différence (c’est pour cela que je n’aime pas le terme « monnaie »), la confiance dans la monnaie officielle sera réduite. Par ailleurs, certains promoteurs de ces nouveaux dispositifs souhaitent des monnaies échappant au contrôle des gouvernements. S’il s’agit donc d’une démarche anarchique ou libertaire qui peut paraître sympathique, il n’existe malheureusement pas plus de législation libertaire qu’un gouvernement libertaire mondial.

Vous avez dit à Londres le mois dernier que les monnaies virtuelles n’étaient pas vraiment de l’argent et qu’il en serait toujours ainsi dans un avenir prévisible. Quels changements faudrait-il mettre en œuvre pour que cela change ?

Sans une autorité reconnue garantissant la stabilité d’une soi-disant « monnaie », sans institution dont l’objectif principal est précisément celui-là, on ne peut parler de monnaie. Une monnaie a trois fonctions : unité de compte, réserve de valeur et moyen d’échange. Mais ces jetons n’en remplissent aucune, comme je l’ai dit à Londres.

Un autre secteur se développe sans être contrôlé par une autorité adéquate : la banque parallèle. Une étude récente a montré que ce secteur progressait et que le marché luxembourgeois - inclus pour la première fois dans l’étude - pourrait représenter 7,2 % de l’ensemble du secteur bancaire parallèle. Comment pouvez-vous évaluer si des activités telles que la titrisation constituent une menace pour la stabilité financière ?

Je voudrais dire en premier lieu que tout ce qui n’est pas une banque ne peut être qualifié de banque parallèle. Par définition, l’activité bancaire consiste à recevoir des dépôts et à accorder des crédits. De fait, beaucoup de ces établissements ne mènent pas ce type d’activités. Il est vrai cependant que certains instruments ont été créés pour délester les banques de risques et donc pour alléger leurs exigences de fonds propres réglementaires, ces instruments étant utilisés pour éviter la supervision bancaire. C’est cela que nous ne pouvons plus accepter. Nous ne pouvons plus nous permettre une crise de l’ampleur de celle que nous venons de traverser.

Comment pouvez-vous gérer ce risque ?

Nous devons être déterminés et mettre en œuvre les règles adoptées au sommet du G 20 de Pittsburgh. Mais tout n’est pas de la banque parallèle. La Banque mondiale, par exemple, et surtout son organisation sœur, la Société financière internationale, octroient de nombreux financements par le biais du Luxembourg. Toutes les banques internationales de développement procèdent à des émissions via le Luxembourg en raison de sa législation efficace dans ce domaine. De nombreuses grandes entreprises actives dans le monde entier ne peuvent lever des fonds dans chaque pays et préfèrent centraliser leur besoin de financement. Il s’agit alors de finance internationale efficiente et non de banque parallèle qui, sans créer de risque supplémentaire pour le client, abaisse le coût de financement.

Un autre aspect de cette question concerne les organismes de placement collectif monétaires qui, dans une certaine mesure, peuvent exercer un effet de levier, ce qui les rapproche fortement de ce qu’est une banque. Cela explique aussi pourquoi des obligations de déclaration à la BCE leur sont imposées. Il y a aussi les fonds de placement d’entités comme les banques d’investissement, les fonds de placement privé et les autres fonds alternatifs. N’oubliez pas que Lehman Brothers n’était pas une banque au Luxembourg, mais a vendu ses produits à la plupart des banques à cette époque. Il faut donc examiner, dans ces domaines, si l’on n’a pas affaire à des activités de type bancaire. Et, si tel est le cas, alors les mêmes règles doivent s’appliquer que pour les banques, pour assurer l’égalité de traitement. L’objectif est de réduire le risque dans la sphère financière et d’éviter l’accumulation des risques qui a conduit à la crise. Il conviendrait de réglementer le risque plutôt que les entités en fonction de leur statut juridique.

Quel risque représentent les résultats des élections en Italie pour la stabilité financière en Europe ?

L’Italie est la troisième plus grande économie de la zone euro. Elle a montré un certain degré de résilience institutionnelle dans le passé et, bien sûr, les élections ont constitué une leçon pour les partis traditionnels. J’espère que cette résilience se vérifiera au cours des semaines et des mois à venir.

Par ailleurs, de l’autre côté de l’Atlantique, le président Trump vient d’annoncer une hausse des tarifs douaniers sur l’acier et l’aluminium qui pourrait marquer le début d’un conflit commercial avec l’Europe. La BCE s’inquiète-t-elle de ces évolutions ?

Ces tensions ne sont à l’évidence pas propices à la croissance économique, mais voyons les choses étape par étape. Comme le président de la BCE l’a signalé lors de notre récente conférence de presse, elles peuvent peser sur le canal de la confiance. Or, la confiance est importante, même au stade actuel de l’expansion économique.

Certaines prévisions montrent un léger ralentissement de la croissance dans la zone euro. Comment cela peut-il influer négativement sur l’objectif d’inflation ?

Il y a moins de six mois, certains affirmaient que l’inflation serait inférieure à 1 % en février ou en mars et les prévisions de croissance n’atteignaient pas la moitié de ce qu’elles sont aujourd’hui. Tous les indicateurs signalent une poursuite de la croissance en Europe, tant l’utilisation des capacités productives que l’utilisation de la main d’œuvre pointant, notamment, vers une nécessité continue d’investissements et d’un accroissement des capacités. La hausse de l’offre permet une augmentation de la croissance potentielle, une plus large utilisation de la main-d’œuvre et une progression des revenus.

Pour conclure sur une note plus personnelle, quels sont vos projets au-delà de décembre 2020 ?

Je ne pourrais même pas vous dire où je passerai les fêtes de Noël en 2020. Je n’ai pas encore pensé à cette échéance. J’aime toujours beaucoup mon travail. Mais il faut se rendre à l’évidence : avec l’âge, il est de plus en plus hasardeux de faire des plans à un horizon d’une cinquantaine d’années.



[1] La Commission de surveillance du secteur financier est l’autorité prudentielle luxembourgeoise.

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