On pense souvent, à tort, que la zone euro est une union monétaire sans une union politique. Il s’agit toutefois d’un profond malentendu sur ce qu’est une union monétaire. L’union monétaire n’est possible que grâce à la puissante intégration déjà réalisée entre les pays de l’Union européenne, et le fait de partager une monnaie unique renforce cette intégration.
Si l’union monétaire européenne s’est avérée plus résiliente que beaucoup ne l’avaient imaginé, c’est seulement parce que ceux qui en doutaient ont mal apprécié cette dimension politique. Ils ont sous-estimé les liens unissant ses membres, l’ampleur de leur investissement collectif et leur volonté de s’unir pour résoudre les problèmes communs lorsque les enjeux étaient majeurs.
Toutefois, il est également indéniable que notre union monétaire est encore inachevée. C’est le diagnostic établi il y a deux ans par le « Rapport des quatre présidents » (rédigé par le président du Conseil européen en étroite collaboration avec le président de la Commission européenne, le président de la Banque centrale européenne et le président de l’Eurogroupe). Et si des progrès importants ont été accomplis dans certains domaines, des chantiers restent ouverts par ailleurs.
Mais que signifie « parachever » une union monétaire ? Il s’agit avant tout de créer les conditions permettant d’apporter aux pays une stabilité et une prospérité plus grandes que celles dont ils pourraient bénéficier s’ils n’étaient pas membres de cette union. L’appartenance à une telle union doit être bénéfique.
Dans d’autres unions politiques, la cohésion est maintenue par une forte identité commune, mais également, dans de nombreux cas, grâce à des transferts budgétaires permanents entre les régions riches et les régions pauvres qui nivellent les revenus ex post. Dans la zone euro, de tels transferts en sens unique entre pays ne sont pas prévus (les transferts existent dans le cadre de la politique de cohésion de l’UE, mais leur montant est limité et ils ont pour l’essentiel vocation à soutenir le processus de « rattrapage » des pays ou des régions à faible revenu. Nous devons par conséquent adopter une approche différente afin que chaque pays puisse profiter en permanence de son appartenance à la zone euro.
Cela a deux implications majeures. En premier lieu, nous devons mettre en place les conditions permettant à l’ensemble des pays de prospérer de façon autonome. Tous les membres doivent pouvoir faire valoir leurs avantages comparatifs au sein du marché unique, attirer les capitaux et créer des emplois. Et ils doivent faire preuve de la souplesse nécessaire pour pouvoir réagir rapidement aux chocs à court terme. Il s’agit de mettre en œuvre des réformes structurelles qui stimulent la concurrence, réduisent les formalités administratives superflues et accroissent la capacité d’adaptation des marchés du travail.
Jusqu’à présent, l’opportunité de mettre en place de telles réformes a été laissée, dans une large mesure, à l’appréciation des gouvernements nationaux. Mais dans une union telle que la nôtre, c’est clairement l’intérêt commun des pays participants de les mener. Les pays de la zone euro sont tributaires l’un de l’autre pour obtenir de la croissance. Plus fondamentalement, si l’absence de réformes structurelles engendre une divergence permanente entre les membres de l’union monétaire, elle fait peser la menace d’une sortie de l’union, dont l’ensemble des pays participants finiraient par pâtir.
Dans la zone euro, la stabilité et la prospérité dans l’un ou l’autre des pays dépendent de la prospérité générale. Dès lors, des arguments solides plaident en faveur d’un partage accru de la souveraineté dans ce domaine, afin de construire une véritable union économique. Cela va au-delà du renforcement des procédures existantes. Il s’agit de gouverner ensemble, c’est-à-dire d’abandonner la coordination au profit d’une prise de décision en commun et les règles au profit des institutions.
La deuxième implication de l’absence de transferts budgétaires est que les pays doivent investir davantage dans d’autres mécanismes de partage du coût des chocs. Même si les économies présentent une plus grande flexibilité, elles ne pourront jamais procéder à un ajustement interne aussi rapide que ne le permettrait le taux de change de leur propre monnaie. Dès lors, le partage du risque est essentiel pour éviter que les récessions ne laissent des traces durables et n’accroissent la divergence sur le plan économique.
Pour l’essentiel, la solution passe par une amélioration du partage du risque privé à travers un renforcement de l’intégration financière. De fait, moins nous voulons de partage du risque public, plus nous avons besoin d’un partage du risque privé. Une union bancaire pour la zone euro doit jouer un rôle catalyseur en encourageant un approfondissement de l’intégration du secteur bancaire. Mais le partage du risque consiste aussi à accroître la profondeur des marchés financiers, notamment des marchés d’actions. Pour cette raison, nous devons aussi progresser rapidement dans la réalisation de l’union des marchés financiers.
Cependant, nous devons reconnaître le rôle essentiel incombant aux politiques budgétaires au sein d’une union monétaire. Une politique monétaire unique axée sur le maintien de la stabilité des prix dans la zone euro ne peut réagir face aux chocs affectant un seul pays ou une seule région. Afin d’éviter des récessions prolongées au niveau local, il est essentiel que les politiques budgétaires nationales puissent assumer leur rôle de stabilisateur.
Pour que les stabilisateurs budgétaires nationaux puissent fonctionner pleinement, les gouvernements doivent pouvoir emprunter à un coût abordable en période de tensions économiques. Un cadre budgétaire solide est indispensable pour atteindre cet objectif et protège les pays de la contagion. Mais l’expérience acquise lors de la crise montre que, durant une période de tensions extrêmes sur les marchés, même une situation budgétaire initiale saine peut ne pas offrir une protection absolue contre les effets de contagion.
Raison de plus pour mettre en place une union économique : les marchés seraient moins enclins à réagir négativement face à une dégradation temporaire des déficits s’ils avaient une plus grande confiance dans les perspectives de croissance futures. En engageant les gouvernements à mener des réformes structurelles, l’union économique rend crédible la réalisation par les pays d’un taux de croissance suffisant pour résorber leur endettement.
En définitive, la convergence économique entre les pays ne peut seulement être un critère d’adhésion à l’union monétaire ou une condition remplie temporairement. Elle doit être une condition à laquelle il est satisfait en permanence. Pour cette raison, nous ne pourrons parachever l’union monétaire sans renforcer à terme notre union politique en définissant les droits et les obligations dans un ordre institutionnel renouvelé.