Liberaler Kapitalismus und Soziale Marktwirtschaft

Professor Otmar Issing, Member of the Executive Board of the European Central Bank, Wirtschaftstag "Streit der Ordnungssysteme - New Economy, Soziale Marktwirtschaft, Staatlicher Dirigismus", Berlin, 28. Juni 2001 Liberaler Kapitalismus versus Soziale Marktwirtschaft?

Was mag den Veranstalter zu der Wahl des Themas "Liberaler Kapitalismus und Soziale Marktwirtschaft" bewogen haben? Wollte er die Diskussion zuspitzen, vielleicht sogar provozieren? Hier der ungehemmte Wettbewerb, ein darwinistischer, unerbittlicher Ausleseprozess - dort das Wirtschaftsmodell, das allen Spezies Überlebenschancen gibt, archaisches Chaos versus zivilisatorische Ordnung, kalkulierte Kälte des rein Ökonomischen versus Mitgefühl mit den Schwächeren und christliche Nächstenliebe? Nun, als Ökonom ist man gewillt, dieser Provokation nicht auszuweichen.

Deshalb gleich vorweg: Für mich steht "Liberaler Kapitalismus" als ein System, in dem in der Tat die Marktkräfte den Wirtschaftsablauf bestimmen, aber eingebettet in die Spielregeln des Rechtsstaates, mit Gesetzen, die Vertragsfreiheit und Eigentumsrechte garantieren.

Was aber ist dann mit "Soziale Marktwirtschaft" gemeint? Hier vermag niemand an den "Vätern" vorbeizukommen. An Müller-Armack, für den es galt, Markt und sozialen Ausgleich miteinander zu verknüpfen: "Der Begriff der Sozialen Marktwirtschaft kann als eine ordnungspolitische Idee definiert werden, deren Ziel es ist, auf der Basis der Wettbewerbswirtschaft die freie Initiative mit einem gerade durch die marktwirtschaftliche Leistung gesicherten sozialen Fortschritt zu verbinden" (Artikel Soziale Marktwirtschaft, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, S. 390) (Ludwig Erhard hat die "offene Flanke" dieser Definition sofort erkannt und seinen "Mitstreiter" öffentlich korrigiert: "Der tiefe Sinn der Sozialen Marktwirtschaft liegt darin, das Prinzip der Freiheit auf dem Markt mit dem des sozialen Ausgleichs und der sittlichen Verantwortung jedes Einzelnen dem Ganzen gegenüber zu verbinden." Siehe Horst Friedrich Wünsche, Was ist eigentlich "Soziale Marktwirtschaft"?, Orientierungen, März 2001, S. 49).

An Ludwig Erhard: "Auf der Grundlage der Wettbewerbswirtschaft erbringt die freie Entschlusskraft des einzelnen in einem von ihm frei erwählten Betätigungsfeld eine marktwirtschaftliche Leistung; die dazu gehörende Rahmenordnung sichert diesen Wettbewerb und zugleich die Umsetzung dieser Einzelleistung in einen allen zugute kommenden gesellschaftlichen Fortschritt sowie ein vielgestaltiges System sozialen Schutzes für die wirtschaftlich schwachen Schichten" (L. Erhard, A. Müller-Armack, Soziale Marktwirtschaft, Manifest'72, S. 43).

Soweit zu den beiden Begriffen und den davon ausgehenden Signalen. Es liegt auf der Hand, und wird aus den beiden Zitaten deutlich: Es geht um das, für die einen hoffnungsvolle, "irenische", für andere bestenfalls diffuse, im Zweifel gefährliche Beiwort. Erhard und Müller-Armack deuteten es auf ihre Weise. Hayek auf eine andere: Er sah in dem Ausdruck "sozial" ein "weasel-word", eine - wie ein vom Wiesel ausgesaugtes Ei - durch den inflatorischen Gebrauch für alles und jedes sinnentleerte Floskel.

Es ist die Janusköpfigkeit dieses Begriffs, der im Ausland oft zu Verständnisschwierigkeiten, und im Inland zu einer nie abreißenden Debatte führt. Das Soziale wird in seiner Verheißung eingeschränkt durch die Kombination mit der Marktwirtschaft. Gleichzeitig bleibt es jedoch das Einfallstor für Vorstellungen und praktisches Handeln, die den marktwirtschaftlichen Kern der Konzeption anzugreifen, ja in letzter Konsequenz sogar zu zerstören drohen. Die Beigabe "Sozial" - großgeschrieben (!) - ist und bleibt daher mehr Aufgabe als Lösung.

Als Beleg für eine nie abreißende Diskussion sei nur auf den Wandel in der öffentlichen Debatte hingewiesen. Als Erhard und Müller-Armack im Jahre 1972 ihr Manifest veröffentlichten, galt es immer noch, die Soziale Marktwirtschaft gegen ihre Gegner aus dem Lager des Dirigismus zu verteidigen. Nach dem totalen Scheitern des Gegenmodells im anderen Teil Deutschlands und weiter östlich empfiehlt es sich heute nicht - jedenfalls noch nicht -, in die Nähe offensichtlich marktfeindlicher Positionen gerückt zu werden. Es erscheint vielmehr weit risikoloser, erfolgversprechender, ein grundsätzliches Bekenntnis zur Sozialen Marktwirtschaft abzulegen - und unter dem Schutzschild des "Sozialen" alle möglichen, auch solche mit der Konzeption grundsätzlich unvereinbare Vorstellungen zu verfolgen. Es wäre nicht das erste Mal, dass ein populärer Begriff für Zwecke usurpiert wird, die dem ursprünglichen Inhalt entgegengesetzt sind. Die innere Architektur wird auf diese Weise mehr und mehr verändert, nur die Fassade bleibt erhalten. Wohl nicht von ungefähr hat daher der frühere Bundesbankpräsident Hans Tietmeyer die Kampagne zur Erneuerung der Sozialen Marktwirtschaft mit dem Motto eröffnet: "Eigeninitiative und Unternehmergeist".

Ordo versus Interventionismus

Soweit zur Semantik und dem politischen Gebrauch oder Missbrauch von populären Begriffen, nun zum Inhalt im Einzelnen. Ich verstehe das Thema als Aufruf zur Standortbestimmung, zum Versuch, eine Antwort zu finden auf die Frage: Wie sollte die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft unter den Bedingungen des neuen Jahrhunderts gestaltet werden?

Zu diesen "Bedingungen" sind an erster Stelle die Herausforderungen zu rechnen, die gemeinhin mit dem Stichwort Globalisierung assoziiert werden. Nicht zu vergessen ist die Einbindung Deutschlands in die Europäische Union und in diesem Zusammenhang die absehbare Erweiterung der Gemeinschaft. In Deutschland selbst wirft die föderale Ordnung gerade in diesem Kontext alte und neue Fragen auf und die ungelösten Probleme der Wiedervereinigung wie die hohe Arbeitslosigkeit stellen über die aktuelle Politik hinaus nicht zuletzt Fragen, die am Ende nur auf der Ebene der Ordnungspolitik zufriedenstellend beantwortet werden können.

Diese Feststellung, wenn man will auch Bekenntnis, ist gleichzeitig eine Absage an Interventionismus, an eine Politik, die jedes Problem nur ad hoc angeht, ohne Rücksicht auf den Gesamtzusammenhang und immer mit dem festen Blick auf die gerade anstehenden Wahlen. Es gab einmal einen Bundeskanzler, der nicht müde wurde zu betonen, er wolle nicht den Ludwig-Erhard-Preis, sondern die nächsten Wahlen gewinnen. In der Tat ist der Wähler am Ende die Instanz, die über Fortsetzung oder Ende der Wirtschaftspolitik einer Regierung entscheidet. Eine Vielzahl von theoretischen Erklärungen und konkreten Erfahrungen belegen denn auch, wie schwierig es für die breite Bevölkerung ist, die langfristig nachteiligen Folgen einer im Augenblick im wahrsten Sinne des Wortes viel versprechenden Politik zu durchschauen und wie scheinbar unwiderstehlich die Anreize für die Politik sind, immer wieder in die ordnungspolitisch gesehen falsche Richtung zu gehen, um rasche "Erfolge" vorweisen zu können, die erst später ihre Kehrseite zeigen.

Für den Ordnungsgedanken, für das Ganze zu werben ist gewiss nicht leichter geworden in Gesellschaften, in denen das Medium Fernsehen am eindringlichsten mit dem Schicksal "betroffener" Individuen agiert. Der Appell, der von diesen Bildern ausgeht, wird von der Politik begierig aufgenommen, um Abhilfe zu fordern. Die so motivierten Maßnahmen richten sich so gut wie immer auf punktuelle Eingriffe, es gilt, "Gerechtigkeit" für den Einzelnen herzustellen. Man denke dabei nur an die Eingriffe in das Steuerrecht, die in ihrer Gesamtheit dessen Auswirkungen zu einem Durcheinander haben verkommen lassen, in dem Entlastungen und Belastungen kaum mehr zuzurechnen sind.

Hierin zeigt sich der erwähnte Januskopf: Die Soziale Marktwirtschaft ist anfällig für derartige Reaktionen, als ordnungspolitische Idee aber ist sie der entschlossenen Abwehr solcher konzeptionsloser Eingriffe besonders verpflichtet.

Jedoch: man mache sich nichts vor, der Ordnungsgedanke hat es gerade in Zeiten wie diesen alles andere als leicht, seiner Botschaft gegen die gesammelte Lobby offener oder verkappter Partikularinteressen Gehör und Zustimmung zu verschaffen. Selbst in eklatanten Fällen, in denen überzogene Regulierungen und Eingriffe das Wirtschaften strangulieren, bestehende Arbeitsplätze vernichten und neue verhindern, fällt es schwer, die Öffentlichkeit über Ursachen und Wirkungen aufzuklären und die mangelhaften Ergebnisse den Fehlern einer Politik zuzuordnen, die nicht einem Ordnungsgedanken als Leitlinie folgt.

Soziale Marktwirtschaft in unserer Zeit

Seit der Antike ist es vornehmste Aufgabe der Wissenschaft, nach der besten Staatsverfassung zu suchen. Es versteht sich unter den Bedingungen unserer Zeit von selbst, dass die Ordnung des Verhältnisses Staat - Wirtschaft - Gesellschaft einen wesentlichen Anteil an dieser nie endenden Suche haben muss.

Um den Weg zu unserem Thema abzukürzen, als These vorweg: Interventionismus als Prinzip sollte als Lösung ausscheiden, es bedarf der Orientierung - anspruchsvoll ausgedrückt der Vision zur Ordnung des Ganzen. Jede Vorstellung über die Ordnung der Wirtschaft aber geht auf Elemente zurück, die einerseits die Grenze des rein wirtschaftlichen überschreiten, andererseits die Spielregeln des Alltags leiten müssen.

Die Soziale Marktwirtschaft ist der Versuch einer Antwort. Die Frage, die sich unmittelbar anschließt, lautet folglich: Kann die Soziale Marktwirtschaft mit der Idee, marktwirtschaftliche Lenkung und sozialen Ausgleich miteinander zu verbinden, unter den Bedingungen unserer Zeit noch (oder wieder?) eine Lösung sein?

Man könnte aber auch anders vorgehen und fragen: Wie ist die gegenwärtige Wirtschaftsordnung in Deutschland zu charakterisieren? Inwieweit stimmt der gegenwärtige Befund mit dem überein, was Soziale Marktwirtschaft ausmacht?

Nun lässt sich gewiss lange über Vorzüge und Defizite der Wirtschaftsordnung, zumal auf der Ebene theoretischer Erörterungen diskutieren. Am Ende führt meines Erachtens aber kein Weg an der schlichten Erkenntnis vorbei, dass die marktwirtschaftliche Lenkungsfähigkeit unseres Systems im Laufe der Zeit deutlich abgenommen hat. Als Beleg könnte man auf die mangelhafte Bewältigung der Wiedervereinigung verweisen. Die Defizite in ganzen Bereichen wie im Falle des Gesundheitssystems und eine kaum mehr überschaubare Liste von Fehlorientierungen im Einzelnen könnten als Nachweis genügen.

Die Aporie der Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik wird jedoch nirgendwo deutlicher belegt als am Arbeitsmarkt, als in der Persistenz hoher Arbeitslosigkeit und ihrer Struktur. Die schlichte Verweigerung der Politik, den nicht zuletzt von internationalen Institutionen in immer eindringlicher mahnenden Berichten beklagten Lenkungsdefiziten abzuhelfen, verheißt nichts Gutes in einer Zeit, in der die Globalisierung immer weniger Spielraum für Ausweichmanöver und für falsche, weil nicht zukunftsfähige Lösungen gestattet - es sei denn man entschiede sich bewusst für niedrigeren Lebensstandard und geringere Beschäftigung.

Unter der Oberfläche verborgen und doch so gut wie jedem aus dem Alltag vertraut belegt eine andere Entwicklung, die freilich eng mit der Entwicklung der Arbeitslosigkeit verknüpft ist, die Erosion der Ordnung. Nach vorliegenden Schätzungen hat sich der Anteil der Schattenwirtschaft am deutschen Bruttoinlandsprodukt in den letzten 25 Jahren von knapp 6 % auf gut 16 % fast verdreifacht (siehe Ernste, Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2001, Heft 2, S. 232).

Im Zeitalter der Globalisierung werden Institutionen, Regulierungen und Standards aller Art von außen auf den Prüfstand ihrer Tauglichkeit und Überlegensfähigkeit gestellt. Immer stärker reagieren die mobilen Schichten der Gesellschaft in Form der Abwanderung auf Eingriffe, die nicht (mehr) akzeptiert werden. Parallel zu dieser Abwanderung nach draußen ist die Ausdehnung der Tätigkeit in der Schattenwirtschaft als Abwanderung nach innen zu verstehen. Am oberen wie am unteren Ende der Skala von Einkommen und Qualifikationen wirkt der Mechanismus der Abwanderung, bei den einen ins attraktivere globale Umfeld, bei den anderen in die Grauzone der Schattenwirtschaft.

Im Ergebnis beider Entwicklungen erodiert die offizielle Wirtschaft und damit die Basis für Steuern, öffentliche Leistungen und soziale Sicherung. Schon Aristoteles hat, in seiner "Politik" die Gefahr beschrieben, dass Verfassungen bald von innen, bald von außen her aufgelöst werden, wenn überlegene Lösungen als Alternativen anderswo praktiziert werden (Aristoteles, Politik, Viertes Buch, siebtes Kapitel).

Im Kern gibt es zwei ganz unterschiedliche Reaktionen der Politik auf die äußerst unbefriedigende Situation.

Der Interventionismus versucht mit einer Abfolge von ad-hoc Maßnahmen auf jeweils neue Befunde zu antworten. Das Arsenal der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird ausgeweitet, Beschäftigungsmöglichkeiten werden gefördert, kurzum die Politik schafft "direkt" Arbeitsplätze (entsprechende Erfolgsziffern werden schon ex-ante verkündet). Zur Finanzierung dieser Maßnahmen bedarf es öffentlicher Mittel, die offizielle Wirtschaft wird stärker belastet und gleichzeitig durch die Ausweitung subventionierter Tätigkeiten weiter behindert. Zusätzlich werden neue Mechanismen ersonnen, um "illegale Tätigkeiten" zu unterbinden.

Diese auf schnelle und punktuelle Erfolge angelegte Politik muss über kurz oder lang, eher früher als später scheitern. Die Arbeitsmarktpolitik degeneriert zum sozialen Auffangbecken (Berthold) und damit letztlich zur Abhängigkeitsfalle für viele; das Wachstum schrumpft, die Arbeitslosigkeit nimmt zu und die Schattenwirtschaft wächst trotz aller Kontrollmaßnahmen weiter.

Eine von der Ordnung der Gesamtwirtschaft her geleitete Politik geht von der Analyse der offenkundigen Fehlsteuerung aus. Danach gilt es nicht nur jedem einzelnen Bereich eine richtige "Verfassung" zu geben, sondern auch der Euckenschen Interdependenz der Ordnungen Rechnung zu tragen.

Die Gestaltung der Agrarpolitik z. B. darf weder den Außenhandel - es geht am Ende um Exportchancen der Wirtschaft auf den Märkten international wettbewerbsfähiger Agrarproduzenten - noch den Zusammenhang zur Entwicklungshilfepolitik ausblenden.

Am Arbeitsmarkt sind Anreize zur Eigeninitiative mit Anpassungshilfen für vorübergehend Arbeitslose und Unterstützung für dauerhaft Benachteiligte in sinnvoller Weise zu verbinden. Wie könnte man den Gedanken der Sozialen Marktwirtschaft besser belegen als hier - siehe das eingangs erwähnte Zitat.

"Ordnungspolitik im Sinne einer modernisierten sozialen Marktwirtschaft heißt dabei sich auf eine zukunftsfähige Rahmenordnung zu konzentrieren, nicht in Interventionismus zu verfallen, sondern die Funktionsmängel der marktwirtschaftlichen Ordnung und Anpassung mit strukturellen Reformen und mehr regelgebundener Wirtschaftspolitik zu beheben" (Otto Schlecht, Ordnungspolitik für eine zukunftsfähige Marktwirtschaft, Frankfurt 2001, S. 81).

Der Gestaltungsspielraum der Politik

Es geht nicht darum, ob sich ein Land dem institutionellen Wettbewerb stellt, sondern wie. Institutioneller Wettbewerb als Suche nach den besten Lösungen hat die Menschheit von Anfang an begleitet. Die Globalisierung verschärft nur den von außen kommenden Druck.

Die Globalisierung ist so gesehen als Test für die gesamtwirtschaftliche und gesellschaftliche Effizienz nationaler Institutionen zu sehen. Im Grunde gibt es für diesen Test einfache Kriterien. Bringen z. B. Mitbestimmung und Betriebsverfassung tatsächlich die behaupteten Vorteile, dann werden sich diese Institutionen nicht nur bewähren, sondern auch andere Länder zur Nachahmung ermuntern. Bedarf es zur Durchsetzung und Erhaltung dagegen des Zwangs und der Abschirmung gegen überlegene Systeme im Ausland, kann es mit diesen Vorteilen nicht weit her sein. Es gilt dann zu entscheiden, ob etwaige außerhalb des Ökonomischen liegende Vorteile den Verlust an Wachstum und Arbeitsplätzen tatsächlich aufwiegen.

Der Versuch, dem Wettbewerb auszuweichen, ist jedoch ebenso teuer wie aussichtslos. Das trifft im übrigen auch auf die Absicht zu, nationale Regulierungen auf die Ebene der Europäischen Union zu transponieren. Damit würde zwar der institutionelle Wettbewerb innerhalb der Union ausgeschaltet, aber auf Kosten des Wohlstands und der Zukunftsfähigkeit der Gemeinschaft als Ganzes.

Die Tatsache des Wettbewerbs akzeptieren heißt aber nicht, Hilflosigkeit gegenüber den Mächten des Marktes einzuräumen. Marktliche Wettbewerbsfähigkeit wird von vielen Bedingungen beeinflusst, nicht zuletzt auch von den politisch gesetzten Rahmendaten. Institutionen aller Art - von der Rechtsordnung bis hin zur Infrastruktur - sind Standortfaktoren, die im Zeitalter der Globalisierung an Bedeutung nicht verloren, sondern gewonnen haben - im Schlechten wie im Guten.

Im Schlechten, wenn staatliche Eingriffe private Aktivitäten behindern, die Entfaltung der Eigeninitiative unterdrücken und zu gesamtwirtschaftlich schädlichem Verhalten einladen.

Im Guten, wenn sie einen Rahmen schaffen, der Fehlallokationen so gering wie möglich hält, privater Aktivität nicht im Wege steht und die Bildung von Human- wie Realkapital begünstigt.

In diesem Sinne "gute" institutionelle Bedingungen werden zum Standortvorteil im internationalen Wettbewerb. Das gilt auch und gerade für eine Ordnung, die Lenkung durch den Markt mit dem Gedanken des sozialen Ausgleichs in sinnvoller Weise miteinander verbindet. Die negativen Erfahrungen mit dem Missbrauch des "Sozialen" sind ein Beleg für die Gefahren, die in diesem Beiwort liegen, aber kein Argument dafür, dass die richtige Ausgestaltung nicht grundsätzlich möglich wäre. Gerade im Zeitalter der Globalisierung bedarf es eines sozialen Rahmens, um den Zusammenhalt der Gesellschaft zu festigen, ebenso wie der Effizienz des Marktes, um den Wohlstand zu erhalten und zu mehren.

Schlussfolgerungen

Ordnungspolitik droht im politischen Alltag, im permanenten Drängen nach Abhilfe offenkundiger Mängel, dem ständigen Ruf nach ad-hoc Maßnahmen erst in den Hintergrund und schließlich völlig in Vergessenheit zu geraten. Freiheit ist immer mit Unsicherheit verbunden. Der Wunsch nach Sicherheit, der Ruf nach staatlichem Eingreifen im Einzelfall signalisiert daher jeweils die Bereitschaft, die Freiheit des Individuums als wichtiges Element in Wirtschaft und Gesellschaft zurückzustellen. Eine "Verfassung der Freiheit" beschränkt sich dagegen auf die Setzung eines für alle gültigen Rahmens. Unter dem Ausbreiten des Wohlfahrtsstaates leidet nicht nur die Leistungsfähigkeit einer Volkswirtschaft, es bleibt Schritt für Schritt auch ein Stück Freiheit auf der Strecke.

Die Soziale Marktwirtschaft als ordnungspolitische Konzeption muss sich daher in doppelter Weise vom Wohlfahrtsstaat abgrenzen: Im Dienst einer freiheitlichen Gesellschaft ebenso wie im Interesse ihrer ökonomischen Effizienz. Das "Soziale" dient der Befriedung der Gesellschaft und erfüllt die moralische Verpflichtung gegenüber den Schwachen ohne zum Missbrauch sozialer Institutionen einzuladen und ohne den Anreiz zu eigener Initiative zu schmälern. Die soziale Leistungsfähigkeit der Marktwirtschaft als solche steht im Vordergrund, staatliche Eingriffe bedürfen der besonderen Legitimation. Um die Zukunftsfähigkeit einer so gestalteten Wirtschaftsordnung muss man auch im Zeitalter der Globalisierung nicht besorgt sein, ganz im Gegenteil.

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