Marco de política de la UEM

Introducción

El marco institucional de la Unión Económica y Monetaria (UEM) se basa en una estructura dual. Con la introducción del euro, las competencias referidas a la política monetaria y a la política de tipo de cambio han sido transferidas a nivel de la zona del euro, mientras que las competencias para la política económica siguen correspondiendo en su mayor parte a los responsables de las políticas nacionales.

La razón de esta distribución, instituida en el Tratado de Maastricht de 1992, es que, por lo general, las políticas económicas —como las políticas presupuestarias y estructurales— han de tener en cuenta las características y los marcos institucionales nacionales y constituyen la esencia de los debates nacionales públicos y políticos. También se esperaba que este marco favoreciera un cierto grado de competencia entre los responsables de las políticas nacionales, contribuyendo de este modo a la creación de buenas prácticas que serían compartidas y emuladas por los demás gobiernos (veánse los artículos del Boletín Mensual títulados Marco institucional y funcionamiento de la zona del euro de 2008 y El marco de política económica de la UEM de 2001).

Al mismo tiempo, el establecimiento del Mercado Único de la UE ha incrementado en gran medida la interdenpendencia entre las economías europeas. En la zona del euro, la integración económica y financiera se ha reforzado incluso en mayor medida como resultado de la moneda única. A fin de tener en cuenta estas interdependencias (en particular los contagios, es decir, cuando las decisiones adoptadas en un país afectan a los demás), las políticas económicas han de estar sujetas a un marco de coordinación y vigilancia europea. Además, las respuestas nacionales de política económica descoordinadas podrían resultar menos eficaces en el contexto de una perturbación acusada generalizada que afectase similarmente a todos o a la mayor parte de los países europeos, como la crisis económica y financiera. Por otra parte, un marco europeo resulta también necesario puesto que las políticas económicas nacionales han de estar orientadas hacia la estabilidad a fin de garantizar la compatibilidad con la política monetaria única y su objetivo principal de estabilidad de precios, tal como requiere el Tratado.

No obstante, la crisis financiera y económica ha revelado debilidades fundamentales en el marco de la gobernanza económica. La gobernanza económica se basaba en el supuesto de que los países tendrían suficientes incentivos para «mantener la casa en orden» y contribuirían de forma casi automática al bien común de la zona del euro. En la práctica, las decisiones de política económica solo estaban sujetas a restricciones generales a nivel europeo, incluso en aquellas áreas supuestamente sujetas a reglas estrictas (esencialmente, la política presupuestaria, véase más abajo). La presión multilateral, es decir la ejercitada por los Estados miembros entre sí para la aplicación de políticas económicas sólidas no estaba presente en la mayoría de los debates europeos. Asimismo, los mercados financieros no han ejercido adecuadamente su papel disciplinario.

La experiencia obtenida desde la introducción del euro sugiere que se han alcanzado los límites de lo que una coordinación laxa puede lograr, tanto en lo que se refiere a la formulación como a la aplicación de normas y recomendaciones europeas. La existencia de interconexiones sustanciales de las políticas entre los países de la zona del euro justifica claramente una mayor integración de las políticas presupuestarias estructurales y financieras, que cristalice en una unión económica plena para garantizar el buen funcionamiento de la UEM. En este contexto el BCE ha solicitado un «salto cualitativo» para reforzar los fundamentos institucionales de la UEM y, por lo tanto, para avanzar hacia una unión económica más profunda, coherente con el grado de integración e interdependencia económicas ya alcanzadas a través de la unión monetaria. (véase el documentoReinforcing Economic Governance in the euro area).

Coordinación de la política económica e instrumentos de vigilancia en la UEM

Directrices Integradas

En vista de la mayor interconexión de las economía de la UE —y en particular, las de la zona del euro— el Tratado requiere que los Estados miembros consideren sus políticas económicas como una cuestión de interés común y que las coordinen en el seno del Consejo de la UE (art. 121 del TFUE). Más concretamente, el art. 120 del Tratado prevé la adopción de Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) que establecen recomendaciones para los responsables de las políticas macroeconómicas y estructurales. Las OGPE, que han sido adoptadas por el Consejo de la UE sobre la base de una recomendación de la Comisión, han constituido instrumentos clave de coordinación de las políticas en la primera década de la UEM.

Desde 2005, las OGPE se han fusionado con las Directrices de Empleo (art. 148 del TFUE), pasando a ser las Directrices Integradas. Estas directrices han recibido el respaldo político al más alto nivel, los dirigentes de la UE, en las reuniones de primavera del Consejo Europeo, y se actualizan cuando resulta necesario.

La Estrategia Europa 2020

Las reformas económicas de los mercados de productos y de trabajo orientadas a incrementar la flexibilidad y a fomentar la competencia para el buen funcionamiento de la UEM resultan fundamentales. Dichas reformas permiten a los Estados miembros incrementar el crecimiento potencial y el empleo, mejorar la productividad y la competitividad, al tiempo que aumentan la capacidad de sus economías frente a las perturbaciones económicas. Los argumentos para las reformas estructurales tienen más fuerza en la zona del euro, puesto que los Estados miembros ya no pueden hacer uso de las políticas monetaria y de tipo de cambio como instrumentos de política nacional. Por tanto, las reformas estructurales son también fundamentales para evitar la generación de desequilibrios dentro de la zona del euro.

En este contexto, los dirigentes de la UE adoptaron, en la reunión del Consejo Europeo de junio de 2010, la «Estrategia Europa 2020», la estrategia de la Unión para la creación de empleo y fomentar el crecimiento mediante reformas económicas y sociales, prestando también atención a consideraciones medioambientales. Bajo el triple lema de crecimiento inteligente, sostenible e integrador, la estrategia integra actuaciones a nivel nacional y de la UE encaminadas a mejorar el bienestar de los ciudadanos de Europa. Las ambiciones de la Estrategia Europa 2010 se expresan mediante cinco objetivos principales para la UE referidos a empleo, investigación y desarrollo, cambio climático, educación y pobreza.

En el marco de la Estrategia, los Estados miembros presentan anualmente Programas de Reformas Nacionales, acordes con las Directrices Integradas, que se dirigen a superar obstáculos nacionales específicos para el crecimiento y el empleo. Los esfuerzos de los Estados miembros se respaldan a nivel de la UE mediante «iniciativas insignia» y políticas de apoyo referidas, por ejemplo, a completar el Mercado Único, financiar la investigación y la innovación y mejorar el acceso de las empresas de la UE a los mercados mundiales ec.europa.eu/europe2020/.

La Estrategia Europa 2020 sustituye a la Estrategia de Lisboa, que ha tenido un éxito moderado, principalmente como consecuencia de la debilidad de los acuerdos de gobernanza, falta de un enfoque definido y deficiencias de comunicación. (Artículo del Boleín Mensual de julio de 2005: La Estrategia de Lisboa cinco años después). La Estategia Europa 2020 trata de corregir estos puntos débiles otorgando al Consejo Europeo un papel sólido en el impulso de la aplicación del programa de reformas y reforzando la vigilancia de las políticas de reformas de los Estados miembros.

El marco reformado de gobernanza económica

Como respuesta a la crisis financiera y económica, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron en 2011 un paquete legislativo para reforzar el marco de gobernanza económica de la UE (para una valoración general del BCE véase el artículo del Boletín Mensual del BCE La reforma de la gobernanza económica en la zona del euro: elementos esenciales»).

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

El saneamiento de las finanzas públicas contribuye al logro de otros objetivos importantes como la fortaleza y la sostenibilidad del crecimiento fuerte, respaldando también la creación de empleo. La disciplina presupuestaria facilita también la función del banco central de mantener la estabilidad de precios (véase el artículo del Boletín Mensual de julio de 2008 Una política monetaria y múltiples políticas fiscales para garantizar el buen funcionamiento de la UEM).

Por las cuatro razones citadas, el Tratado requiere que los Estados miembros eviten déficits públicos excesivos (art.126 del TFUE). El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEG), adoptado en 1997, refuerza las disposiciones del Tratado sobre disciplina presupuestaria estableciendo un procedimiento de vigilancia multilateral articulado sobre una vertiente preventiva y otra correctora (véase Diez años del Pacto de Estabilidad y Crecimiento).

La vertiente preventiva se basa en la vigilancia periódica de las finanzas públicas nacionales. La Comisión y el Consejo de la UE valoran una vez al año los programas de estabilidad remitidos por los miembros de la zona del euro y los programas de convergencia remitidos por los países no pertenecientes a la zona del euro. Estos programas anuales contienen un resumen de la evolución económica y presupuestaria del país en cuestión, un objetivo a medio plazo para la política fiscal y las medidas de ajuste adoptadas para cumplir dicho objetivo. La Comisión puede emitir una alerta temprana al Estado miembro en riesgo de no cumplir los compromisos adquiridos en su programa.

La vertiente correctora del Pacto implica que cuando un Estado miembro incumple sus obligaciones se inicia el procedimiento de déficit excesivo. El Consejo de la UE dirige recomendaciones al Estado miembro de que se trate y establece un plazo para la corrección de su déficit. El Consejo de la UE vigila la aplicación de sus recomendaciones y revoca su decisión relativa a la existencia de un déficit excesivo cuando este se corrige. Para el caso de que el Estado miembro incumpla, está prevista una serie de pasos ulteriores, que van desde la vigilancia reforzada, mayores exigencias de información hasta la imposición de sanciones financieras. Se permite al Estado miembro en cuestión participar en los debates sobre las recomendaciones necesarias en el seno del Consejo de la UE pero, de conformidad con el Tratado de Lisboa, no podrá votar.

La experiencia obtenida desde la introducción del euro revela que las disposiciones del Pacto no han sido suficientes para que varios Estados miembros apliquen un grado suficiente de disciplina presupuestaria. No obstante, y en contra de la recomendación del BCE, los Estados miembros acordaron en 2005 una reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que introdujo una mayor flexibilidad de los procedimientos. En lo que se refiere a la vertiente preventiva, la reforma permitió una mayor discrecionalidad en la fijación y el progreso hacia el objetivo a medio plazo de la estabilidad presupuestaria (véase más abajo). En cuanto a la vertiente correctora, las nuevas normas ampliaron el uso de la discrecionalidad en la determinación de un déficit excesivo y ampliaron los plazos del procedimiento (véase el artículo del Boletín Mensual La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento).

El 2011, con las lecciones aprendidas de la crisis financiera y económica, el Pacto fue reformado de nuevo como parte de una reforma general para mejorar la gobernanza económica. Una innovación importante para el refuerzo del Pacto es que se ha introducido un mayor grado de automatismo en los procedimientos de adopción de decisiones mediante una mayoría cualificada inversa: determinadas recomendaciones de la Comisión se considerarán adoptadas a menos que el Consejo las rechace por mayoría cualificada dentro de un plazo específico. Asimismo, se concede más importancia al criterio de la deuda pública y a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Por otra parte, se han introducido sanciones financieras y políticas más tempranas y graduadas para fomentar el cumplimiento por parte de los Estados miembros.

Aunque estas medidas constituyen un paso en la dirección adecuada, la reforma debería haber ido más lejos. En particular, el BCE lamenta que uno de los aspectos clave de dicho salto cualitativo —un mayor automatismo en la adopción de decisiones mediante el empleo de votación con mayoría cualificada inversa en la mayor medida posible— se ha logrado solo en parte.

El marco de vigilancia macroeconómica

El Consejo y el Parlamanto Europeo adoptaron en 2011 un nuevo marco de vigilancia macroeconómica, como parte de la reforma de la gobernanza econónica. El nuevo procedimiento de vigilancia tiene como objetivo identificar y afrontar los desequilibrios macroeconómicos y los descensos de competitividad. Este marco complementa el proceso de vigilancia por países previsto en la Estrategia Europa 2020, que está enfocado a fomentar el crecimiento y el empleo sostenible y socialmente incluyente. El nuevo mecanismo, que tiene una vertiente preventiva y una correctora, será aplicable a los 27 Estados miembros de la UE.

La vertiente preventiva se basa en un mecanismo de alerta temprana diseñado para identificar desequilibrios en una fase inicial. De forma más específica, al comienzo del Semestre Europeo (véase más adelante), la Comisión valorará el comportamiento de los Estados miembros en referencia a un marcador integrado por un conjunto de indicadores a fin de detectar la existencia de posibles riesgos de desequilibrios macroeconómicos. Los resultados del marcador y los análisis se publicarán en un unforme. Si la Comisión considera que existen Estados miembros que muestran indicios de desequilibrios macroeconómicos significativos, llevaría a cabo un análisis en profundidad de la situación económica, financiera y de las finanzas públicas del Estado miembro en cuestión. Sobre esta base, el Consejo podrá dirigir las recomendaciones necesarias al Estado miembro de que se trate.

En caso de que la Comisión detectase desequilibrios macroeconómicos graves, podría recomendar que se inicie el procedimiento de desequilibrios macroeconómicos excesivos, de acuerdo con la vertiente correctora del marco de vigilancia macroeconómica propuesto. El Consejo dirigirá una recomendación al país sometido a dicho procedimiento, que estará obligado a presentar un plan de acción correctiva en el que se describa la respuesta nacional a las recomendaciones del Consejo. La aplicación del plan por parte del Estado miembro en cuestión será vigilado estrechamente por la Comisión y el Consejo, y en este proceso se incluirán informes y misiones de vigilancia. En caso de inclumplimiento de las recomendaciones, está previsto un mecanismo sancionador inspirado en el procedimiento de déficit excesivo.

El BCE celebra especialmente la creación de un nuevo marco para la supervisión macroeconómica, que colma una laguna importante del marco de gobernanza de la UEM. La efectividad del nuevo mecanismo no ha de verse debilitada por la amplitud de su ámbito, tampoco en lo referido a los indicadores empleados, de forma que pueda corregir desequilibrios y vulnerabilidades en fases iniciales.

El Semestre Europeo

Desde 2011, la UE ha organizado la vigilancia de las políticas económicas de sus Estados miembros con periodicidad anual a través del Semestre Europeo. Este proceso, que tiene lugar durante el primer semeste del año, fue establecido para lograr una mejor coordinación de la vigilancia de la UE de la pas políticas económica y presupuestaria, que siguen estando separadas desde el punto de vista legal. El proceso permite una valoración simultánea de las políticas presupuestaria y macroeconómica de acurdo con los criterios de las Directrices Integradas, com lo que se espera garantizar una mayor consistencia, en términos de orientación e información, entre los distintos procesos de vigilancia. Además, en el marco del Semestre Europeo, la vigilancia por países se complementa con la vigilancia por materias, que incluye los progresos realizados en el ámbito de reformas estructurales más amplias, acordadas en la Estrategia 2020.

El denomimando semestre nacional tiene lugar en el segundo semestre del año. Los Estados miembros finalizan sus presupuestos nacionales y aplican medidas acordadas durante el Semestre Europeo.

Aunque resulta prematuro valorar plenamente la efectividad del Semestre Euroepo para mejorar la ejecución de las políticas fiscales y estructurales en los Estados miembos, el marco puede contribuir a un enfoque más integrado y consistente de la aplicación de la política económica.

El Pacto por el Euro Plus

En su reunión celebrada el 11 de marzo de 2011, los líderes de la zona del euro adoptaron un Pacto para el Euro. El Pacto tiene como objetivo reforzar el pilar económico de la UEM, ampliando la coordinación de la política económica a ámbitos incluídos en las competencias nacionales, en particular, en lo referido a la competitividad, el empleo y la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. El Pacto está abierto a Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro y se han unido países como Bulgaria, Dinamarca, Lituania, Polonia y Rumanía, por lo que ha pasado a llamarse Pacto por el Euro Plus

El pacto se basa en instrumentos de coordinación de política económica ya existentes, en particular la Estategia Europa 2020 y es consistente con el Mercado Único. Los Estados miembros participantes han asumido el compromiso de realizar un esfuerzo especial para acometer actuaciones concretas más ambiciosas que las que ya han sido acordadas. El Pacto forma parte del Semestre Europeo y los Jefes de Estado o de Gobierno revisan compromisos nacionales una vez al año.

La dimensión de la zona del euro en la coordinación de la política económica

La posibilidad de que se produzcan efectos de contagio importantes en una unión monetaria (véase más arriba) reclama que los países de la zona del euro coordinen sus políticas económicas de forma particularmente estrecha. En el Tratado de Lisboa se reconoce la dimensión específica de la zona del euro, en un nuevo capítulo dedicado a disposiciones específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro. El Protocolo sobre el Eurogrupo, anexo al Tratado de Lisboa, recoge la necesidad de «establecer una coordinación cada vez más estrecha de las políticas económicas en la zona del euro», a fin de propiciar las condiciones para un crecimiento económico más intenso en el conjunto de la UE.

Respecto a esta dimesión específica de la zona del euro, en el Tratado de Lisboa también se revisan los procedimientos de voto para las decisiones que se adopten en relación con las Orientaciones generales de política económica y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Como ya se ha mencionado, solo los países de la zona del euro participan en las votaciones del Consejo de la UE referidas a decisiones concernientes a estos países. La necesidad de que los países de la zona del euro sean especialmente estrictos en el respeto a las normas acordadas se refleja asimismo en la vertiente correctora del PEC y en el procedimiento de desequilibrio excesivo (PDE), que contemplan sanciones aplicables únicamente a los países de la zona del euro.

Otro ejemplo de la dimensión de la zona del euro en el ámbito de la coordinación de la política económica se encuentra en las políticas fiscales, respecto de la que los países de la zona han acordado mejorar la vigilancia en el marco del Eurogrupo. De forma más específica, el Eurogrupo realiza todos los años una revisión intermedia sobre la adecuación de las políticas presupuestarias de los países de la zona del euro antes de que estos remitan los proyectos de sus presupuestos para ser debatidos en sus respectivos parlamentos.

El Consejo ECOFIN concluyó en octubre de 2008, como una de las principales lecciones del primer decenio de la moneda única, que la competitividad debería vigilarse en la zona del euro de forma más exhaustiva. El Eurogrupo analiza periódicamente los mercados de trabajo, la competitividad y los desequilibrios macroeconómicos en la zona del euro. Asimismo, las nuevas Directrices Integradas adoptadas en el marco de la estrategia Europa 2020 contienen orientaciones detalladas para los miembros de la zona del euro referidas a los desequilibrios macroeconómicos.

Se lograron nuevos progresos para reforzar la dimensión de la zona del euro en la coordinación de la política económica en la reunión de 26 de octubre de 2011, en la que los líderes de la zona del euro acordaron reunirse al menos dos veces al año en "Cumbres del Euro" para ofrecer directrices estratégicas para las políticas económicas y fiscales de la zona del euro, al objeto de que la dimensión de la zona del euro puede tenerse en cuenta más fácilmente en las políticas nacionales. Asimismo, se comprometieron a adoptar nuevas medidas, más estrictas o distintas de las ya existentes, como la adopción de reglas compatibles de equilibrio del presupuesto (en términos estructurales) incorporando el PEC en la legislación nacional, preferiblemente a nivel constitucional y a consultar a la Comisión y a otros países de la zona del euro previamente a la adopción de planes de reforma en materia fiscal o económica con posibles efectos de contagio. (Declaración de la cumbre del euro)

Como reflejo del papel central del Eurogrupo, la Comisión y el BCE en la gestión diaria de la zona del euro, se ha acordado también que deberán celebrarse al menos una reunión mensual entre el presidente de la Cumbre del Euro, el presidente de la Comisión y el presidente del Eurogrupo en la que puede participar el presidente del BCE. Los presidentes de las tres agencias supervisoras (véase The ECB´s role in the reformed financial supervisory architecture) y del EFSF/ESM pueden participar de forma ad hoc.

Además, una nueva disposición introducida por el Tratado de Lisboa (art. 136.1 del TFUE), permite que los países de la zona del euro adopten medidas para reforzar la coordinación y la supervisión de su disciplina presupuestaria y establecer directrices específicas de política económica para garantizar el funcionamiento adecuado de la UEM. Dichas medidas, que serán de obligado cumplimiento, han de ser consistentes con otros instrumentos de política (como las Directrices Integradas y el PEC). Los líderes de la zona del euro han invitado a la Comisión a presentar propuestas sobre las posibles formas de aplicación de este artículo.

La gestión de crisis y el Mecanismo Europeo de Estabilidad

En su reunión de los días 28 y 29 de octubre de 2010, el Consejo Europeo acordó establecer un mecanismo permanente de gestión de crisis para salvaguardar la estabilidad financiera en la zona del euro en su conjunto. La creación del futuro Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM en sus siglas en inglés) fue adoptada formalmente por el Consejo Europeo en su reunión de los días 24 y 25 de marzo de 2011, como parte de un amplio paquete de medidas adoptadas como respuesta a la crisis. La adopción de estas medidas se produjo tras una reforma del artículo 136 del TFUE realizada para permitir a los países de la zona del euro el establecimiento de un mecanismo de estabilidad que ha de activarse, en caso necesario, a fin de salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto, con asistencia financiera concedida en condiciones muy estrictas.

Se espera que el ESM entre en funcionamiento en julio de 2012 a más tardar y que tenga una capacidad de préstamo de 500 mm de euros sustituyendo a otras medidas temporales como la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (EFSF. en sus siglas en ingles) (EFSF) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (EFSM, en sus siglas en inglés), que fueron establecidos tras las decisiones del ECOFIN adoptadas el 9 de mayo de 2010 para prestar apoyo financiero a los Estados miembros con dificultades financieras.

El EFSM fue establecido como un mecanismo de la UE sobre la base jurídica del artículo 122 del TFUE mientras que la EFSF fue creado como un mecanismo de la zona del euro sobre la base del artículo 122 del TFUE y de un acuerdo integubernamental alcanzado por los países de la zona del euro. Estos dos mecanismos tienen conjuntamente una capacidad potencial de préstamo de 500 mm de euros.

En las cumbres celebradas el 11 de marzo y el 21 de julio de 2011, los líderes de la zona del euro acordaron aumentar la flexibilidad del la EFSF y del futuro ESM permitiendoles actuar de acuerdo con un programa cautelar, financiar la recapitalización de instituciones financieras mediante préstamos a los Gobiernos (también en los países de la zona del euro sin programa), e intervenir en los mercados primarios y secundarios de dueda.

El 26 de octubre, los jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro acordaron maximizar los recursos disponibles de la EFSF, sin ampliar las garantías i) ofreciendo mejoras crediticias a la deuda nueva emitida por los Estados miembros y/o ii) mediante una combinación de reursos de instituciones financieras e inversores públicos y privados, lo que puede organizarse mediante fondos de titulización. Además, pueden mejorarse los recursos disponibles de la EFSF cooperando más estrechamente con el FMI.

El BCE participa en algunas partes de las operaciones del EFSM, la EFSF y el futuro ESM.

En primer lugar, colaborará con la Comisión Europea y el FMI para evaluar si existe riesgo para la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y llevará a cabo un riguroso análisis de sostenibilidad de la deuda. Las intervenciones de la EFSF y del ESM en el mercado secundario de deuda se realizarán sobre la base del informe del BCE.

En las negociaciones para la elaboración de un programa de ajuste macroeconómico con el Estado miembro que haya solicitado apoyo financiero y para la vigilancia del programa de aplicación intervendran expertos técnicos del BCE junto con la Comisión Europea y el FMI (véase el artículo publicado en el Boletín Mensual de julio de 2011El Mecanismo de Estabilidad Europea).

Asimismo, en diciembre de 2011 el BCE acordó actuar como agente para las actividades en el mercado secundario de la EFSF.